Regolamento sulle zone logistiche semplificate nei porti: Ambiente, Comuni e Territori scomparsi

 

Con DPCM 4 marzo 2024 n° 40 (QUI) è stato approvato il Regolamento per la disciplina delle zone logistiche semplificate atteso dal 2017.

Il nuovo Regolamento disciplina:

a) le modalità per l'istituzione della ZLS, comprese le ZLS interregionali;

b) la loro durata;

c) i criteri per l'identificazione e la delimitazione dell'area ZLS;

d) le misure di organizzazione e di funzionamento della ZLS;

e) le misure di semplificazione applicabili alla ZLS.

Il nuovo Regolamento sulle modalità di valutazione del Piano strategico legato alla ZLS e autorizzazione dei relativi progetti che ne fanno parte riprende il modello accentratore e semplificatorio in deroga a norma ambientali già previsto dalla istituzione della Zona economica speciale per il Sud (QUI). Il tutto in coerenza con indirizzi (QUI) già avanzati da circa 4 anni da parte di Confindustria e già parzialmente presenti nella normativa approvata in questi anni come vedremo nella Parte II del post.

Il post è diviso in tre parti:

LA PRIMA: una sintesi, per introdurre e semplificare la lettura, delle parti più critiche del nuovo regolamento, 

LA SECONDA: una ricostruzione storica della normativa precedente per chiarire le origini delle ZLS figlie delle zone economiche speciali

LA TERZA: una analisi critica puntuale dei contenuti del nuovo Regolamento sulle ZLS  

 

 

PARTE I: SINTESI DELLE CRITICITÀ DEL NUOVO REGOLAMENTO SULLE ZLS

1. La ZLS deve ricomprendere almeno un'Area portuale e può includere anche aree della medesima regione non territorialmente adiacenti all'Area portuale, purché presentino un nesso economico funzionale con la predetta Area portuale

2. Si possono realizzare anche due ZLS nella stessa Regione a addirittura ZLS interregionali anche in Regioni senza Aree e/o Autorità Portuali a conferma della volontà del legislatore di estendere il modello di governo derogatorio e semplificatorio delle ZLS ben al di là delle esigenze portuali come già avvenuta con la estensione a tutto il Sud il modello delle zone economiche speciali padre delle ZLS.

3. Il Piano Strategico nel quale si sostanziano gli obiettivi della ZLS è finalizzato ad ottenere incentivi e agevolazioni legandole alle semplificazioni procedurali e derogatorie per realizzare i progetti previsti dal Piano.

4. Si richiedono atti amministrativi di via libera alle attività prima ancora di avere approvato il Piano e relative valutazioni per cui, più che ad un Piano, siamo di fronte ad un carro su cui saltare per avere prevende amministrative e finanziarie

5. Nella procedura di presentazione e approvazione del Piano Strategico non esiste alcun riferimento a modalità di consultazione del pubblico come se il Piano si collocasse in un’area esterna a quella della comunità interessata

6. la istruttoria che porta alla elaborazione e approvazione della ZLS taglia fuori ogni ente con competenze ambientali in una logica solo legata allo sviluppo delle attività infrastrutturali e trasportistiche

7. rimozione di ogni riferimento nella istruttoria per la approvazione delle ZLS e relativi piani strategici con le norme europee sui parametri ambientali per poter approvare e finanziare a cominciare dal principio DNHS (Do No Significant Harm) non arrecare un danno significativo all'ambiente.

8. l’affermazione che l’inserimento di un area nel perimetro interessato dalla ZLS non incide sulla vigente disciplina urbanistica rimuove:  

8.1. il fatto che le precedenti riforme della legga quadro sui porti ha visto la netta prevalenza della pianificazione portuale su quella urbanistica,

8.2. la autorizzazione ai progetti compresi nel Piano Strategico costituisce variante automatica alla vigente pianificazione urbanistica.

9. I Sindaci partecipano all’organo di governo della ZLS in qualità di meri uditori, tradotto sono sentiti ma non decidono nulla

10 si dimezzano tutti i termini istruttori delle procedure a rilevanza ambientale

11. il procedimento di autorizzazione unica dei progetti previsti nella ZLS coprende ogni atto parere nulla osta compresa la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) secondo un indirizzo normativo ormai prevalente che di fatto ha fatto diventare la VIA positiva una sorta di atto dovuto al massimo con prescrizioni

12. in coerenza con quanto sopra le opere progetti previsti nella ZLS sono considerate di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti con tutte le conseguenze acceleratorie anche sotto il profilo degli espropri se necessari

13. alla localizzazione e approvazione dei progetti previsti nella ZLS si applica la procedura della Conferenza dei servizi semplificata dove il termine per rilasciare gli atti di competenza in materia ambientale è già di soli 45 giorni ulteriormente dimezzati secondo quanto scritto sopra al punto 10.

14. se enti pubblici non comunicano il loro assenso nulla osta concerto entro 15 (nella legge ordinaria 30) giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento scatta il silenzio assenso. Principio esteso a tutti gli atti compresi nel procedimento di rilascio della autorizzazione unica.

15. gli indicatori per svolgere il monitoraggio sulla efficacia delle iniziative prese all’interno della ZLS non prevedono alcun parametron ambientale di valutazione a cominciare, come già scritto, dal principio DNHS

16. non si prevede la applicazione della Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Nel silenzio del Regolamento si può pensare che venga applicate la esclusione come è già avvenuta con il Documento di programmazione strategica di sistema (DPSS) strumento che definisce il contenuto dei Piano Regolatori di sistema portuale, come previsto dalla ultima riforma della legge Quadro sui porti

Curioso l’atteggiamento della comunità portuale in relazione all’incensamento di questo Regolamento dove si confronta con altre esperienze (significative per i sostenitori del Regolamnento) con modelli di disciplina simili in Portogallo, Polonia e Cina. Paesi notoriamente all’avanguardia nella normativa ambientale e nella trasparenza delle procedure!

 

 

 

PARTE II: STORIA DELLA DISCIPLINA DELLE ZLS PRIMA DEL NUOVO REGOLAMENTO

Le ZLS nascono per estendere, le agevolazioni e semplificazione per insediare attività e imprese nelle Zone Economiche Speciali ZES (vedi legge 123/2017 QUI), alle aree portuali del centro nord quindi anche a quella spezzina.

Ma cosa si intendono per agevolazioni e semplificazioni relativamente agli interventi ed opere realizzabili in queste ZLS?

Agevolazioni

La legge n. 160 del 27 dicembre 2019 ha modificato la legge n. 205 del 27 dicembre 2017 che ai commi 61, 62, 63, 64, e 65 dell’articolo 1, introduce le modalità di istituzione della Zona Logistica Semplificata. La modifica normativa intende consentire alle ZLS di fruire del credito di imposta per gli investimenti produttivi, nei limiti delle deroghe previste dal Trattato UE per gli aiuti di Stato all’articolo 107, comma 3, lettera c) (QUI). Questa modifica sostanzialmente equipara i benefici e le caratteristiche della Zona Logistica Semplificata (ZLS) a quanto previsto per la Zona Economica Speciale (ZES), istituita dal Decreto-Legge n.91 del 20 giugno 2017, convertito con Legge n. 123 del 3 agosto 2017, agli articoli 4 e 5.

Stiamo parlando di un credito d'imposta di cui all'articolo 1, commi 98 e seguenti, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (QUI), che é commisurato alla quota del costo complessivo dei beni acquisiti entro il 31 dicembre 2022 nel limite massimo, per ciascun progetto di investimento, di 100 milioni di euro. Però questo credito non si applica nel caso in cui in una Regione si costituisca una seconda Zona Logistica Semplificata come è il caso della Liguria con Spezia. 

 

Oltre al credito di imposta suddetto l’articolo 13 del Decreto Legge n° 60 del 7 maggio 2024 (QUI) viene concesso un ulteriore credito di imposta nella misura massima consentita dalla Carta degli aiuti a finalità regionale 2022-2027 (QUI), in relazione agli investimenti in beni strumentali di cui all'articolo 16, comma 2 (), del decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 novembre 2023, n. 162, realizzati a decorrere dalla data di entrata in vigore del del Decreto Legge 60/2024 (8 maggio 2024) e fino al 15 novembre 2024. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 16, commi da 2 a 5, del predetto decreto-legge n. 124 del 2023 (QUI). Relativamente ai beni strumentali si fa riferimento all’acquisto, anche mediante contratti di locazione finanziaria, di nuovi macchinari, impianti e attrezzature varie destinati a strutture produttive già esistenti o che vengono impiantate nel territorio, nonché all'acquisto di terreni e all'acquisizione, alla realizzazione ovvero all'ampliamento di immobili strumentali agli investimenti. Il valore dei terreni e degli immobili non può superare il 50 per cento del valore complessivo dell'investimento agevolato.

Il nuovo credito di imposta non si applica alle ZLS uniche per singola regione, così in questo modo si supera il limite del precedente credito di imposta potendolo quindi applicare anche alle seconde ZLS costituite nelle Regioni come previsto dal nuovo regolamento ex DPCM 4 marzo 2024 n° 40 esaminato nel presente post. Il nuovo credito di imposta concesso nel limite di spesa complessivo di 80 milioni di euro per l'anno 2024 (prelevati dal Fondo Sviluppo e Coesione (commi 177 e 178 articolo 1 legge 178/2020 QUI).

Per il nuovo credito ci vorrà un Decreto Ministeriale che ne definisca le modalità di accesso entro 60 giorni dal 7 luglio 2024 entrata in vigore della legge 95/2024 (QUI).

Invece anche nella seconda zona logistica semplificata si possono istituire zone franche doganali intercluse ai sensi del Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013 (QUI), che istituisce il codice doganale dell'Unione, e dei relativi atti di delega e di esecuzione. La perimetrazione di dette zone franche doganali, il cui Piano di Sviluppo Strategico sia stato presentato dalle regioni proponenti entro l'anno 2019, è proposta da ciascun Comitato di indirizzo entro il 31 dicembre 2023 ed é approvata con determinazione del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, da adottare entro sessanta giorni dalla proposta. Le Zone Franche Doganali (ZFD) sono spazi del territorio doganale dell’Unione Europea dove è possibile depositare merci terze in sospensione dal pagamento dei diritti doganali, effettuare manipolazioni usuali e svolgere lavorazioni in regime di temporanea importazione per poi essere importate, riesportate o vincolate ad altro regime doganale (QUI).

 

Semplificazioni

Sotto il profilo delle procedure anche a rilevanza ambientale sono ben più significative le semplificazioni previste per le zone economiche speciali ed estendibili anche alle Zone Logistiche Semplificate.

In particolare, per i procedimenti amministrativi autorizzatori per interventi nel perimetro delle ZLS, ex articolo 5 legge 123/2017, sono ridotti di un terzo i termini di cui: 

1. agli articoli 2 (termini ordinari di conclusione del procedimento) e 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (SCIA) QUI;

2. al Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’Ambiente parte II), in materia di Valutazione d'impatto ambientale (VIA), Valutazione ambientale strategica (VAS) e autorizzazione integrata ambientale (AIA). In questo caso soprattutto per la VIA e la VAS siamo ad una ulteriore riduzione dei termini già prevista dalle recenti riforme (per la VAS QUI, per la VIA QUI nella seconda parte del post qui linkato) di queste procedure, in tal modo riducendo queste procedure a poco più di un bollino da staccare. Un esempio: per la VAS con le riduzioni dei termini di queste ZLS si arriva ad avere solo 15 giorni per presentare le osservazioni del pubblico (termine ridicolo per un piano o programma);  

3. al regolamento di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 2013, n. 59 (QUI), in materia di autorizzazione unica ambientale (AUA);

4. al codice di cui al Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (QUI), e al regolamento di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31 (QUI), in materia di autorizzazione paesaggistica semplificata;

5. al testo unico di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in materia edilizia;

6. all’articolo 18 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (QUI), in materia di concessioni demaniali portuali.

 

Regime disciplina ZLS in attesa del nuovo regolamento

Ma non è finita qui, per le semplificazioni nel regime ante nuovo Regolamento descritto nella Parte III di questo post, perché con il Decreto Legge n° 36 del 30 aprile 2022 (QUI) all’articolo 37 modificando la sopra citata legge 205/2017 (istitutiva delle ZLS - QUI) rinviava ad un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che avrebbe dovuto disciplinare non solo le procedure di istituzione funzionamento e organizzazione delle ZLS ma anche le condizioni per l'applicazione delle misure di  semplificazione sopra elencate, con la possibilità di ulteriori semplificazioni. Arrivate ora con il nuovo Regolamento descritto nella Parte III del presente post. 

Occorre aggiungere che nell’attesa del suddetto DPCM vige il DPCM n° 12 del 25 gennaio 2018 (QUI) che di fatto assegna la gestione delle zone economiche speciali e quindi per ora anche le ZLS, ad un Comitato di indirizzo composto dal Presidente dell'Autorità portuale, che lo presiede, da un rappresentante della Regione, o delle Regioni nel caso di ZES interregionale, da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri e da un rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Insomma, il livello locale non esiste neppure nella rappresentanza del Comune o dei Comuni interessati, indirizzo confermato come vedremo dal nuovo Regolamento descritto nella Parte III del presente post. Questo Comitato di indirizzo deciderà:

1.le attività amministrative necessarie a garantire l'insediamento di nuove imprese e la piena operatività delle imprese nella ZES

2. protocolli per semplificazioni delle procedure autorizzative che potranno quindi introdurre ulteriori deroghe alle norme ambientali elencate in precedenza.

Il Piano di sviluppo strategico della ZLS (da corredare con la proposta di ZLS ex comma 63 articolo 1 legge 205/2017 - QUI) è definito dal Presidente della Regione (nessun passaggio dal Consiglio Regionale) sentiti (quindi un ruolo meramente consultivo) i Sindaci come confermato come vedremo dal nuovo Regolamento descritto nella Parte III del presente post.

Insomma per concludere questa parte II del post il nuovo Regolamento conferma in peggio una disciplina specifica semplificatoria e derogatoria per le ZLS seguendo il modello già sperimentato delle zone economiche speciali (ZES). 

 

 

PARTE III: IL NUOVO REGOLAMENTO

 

Area territoriale che rientra nella ZLS (articolo 3)

La ZLS deve ricomprendere almeno un'Area portuale e può includere anche aree della medesima regione non territorialmente adiacenti all'Area portuale, purché presentino un nesso economico funzionale con la predetta Area portuale. Il nesso economico funzionale tra aree non territorialmente adiacenti sussiste qualora vi sia la presenza, o il potenziale sviluppo, di attività economico-produttive, indicate nel Piano di sviluppo strategico o di adeguate infrastrutture di collegamento tra le aree interessate.

 

L’allegato 1 al Regolamento definisce il massimo di estensione areale della ZLS per ogni Regione. Si riproduce l’allegato

 

Possibilità di avere due ZLS nella stessa Regione (articolo 3)

Inizialmente era vietato dalla legge nazionale due ZLS nella stessa Regione. Ma successivamente l’articolo 48-quater della legge 120/2020 ha previsto che qualora in una Regione ricadano più Autorità di sistema portuale di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84 (QUI) e nell'ambito di una delle dette Autorità rientrino scali siti in regioni differenti, la Regione é autorizzata ad istituire una seconda ZLS, il cui ambito ricomprenda, tra le altre, le zone portuali e retroportuali relative all'Autorità di sistema portuale che abbia scali in regioni differenti.

 

Le aree retroportuali limiti areali per la loro comprensione nelle ZLS

Il comma 4 articolo 3 del nuovo Regolamento conferma quanto previsto dalla legge 120/2020 aggiungendo le aree retroportuali possono far parte della ZLS anche se ricadono in altre Regioni in cui sono presenti aree portuali. In ogni caso resta fermo che l'area complessivamente a disposizione per l'istituzione di ZLS nelle regioni coinvolte non può eccedere la sommatoria delle superfici indicate per ciascuna regione nell'Allegato 1 sopra riportato.

Al fine del rispetto di tale limite, le superfici retroportuali coincidenti con quelle ricadenti in altre ZLS sono calcolate una sola volta, sulla base di accordi tra le Regioni interessate. I medesimi accordi disciplinano, altresì, per le suddette superfici l'applicazione delle eventuali diverse misure previste dai rispettivi Piani di sviluppo strategici. Quindi per fare un esempio concreto per istituire una ZLS nella circoscrizione di competenza della Autorità di Sistema Portuale del Mar Mediterraneo Orientale che comprende i porti di Spezia e Carrara per verificare il rispetto del limite areale dell’allegato I si prenderà in considerazione solo l’area retroportuale solo di uno dei due porti (tenuto conto anche dell’area retroportuale del porto di Genova) sulla base dell’accordo tra Regione Liguria e Regione Toscana.

Però aggiunge il comma 5 articolo 3 del Regolamento che per il limite areale della seconda ZLS Ligure suddetta occorrerà tenere conto anche dell’area retroportuale del porto di Genova. Si ricorda che ex articolo 7 legge 130 del 2018 (QUI) comprende i retroporti di Rivalta Scrivia, Arquata Scrivia, Novi San Bovo, Alessandria, Piacenza, Castellazzo Bormida, Ovada Belforte, Dinazzano, Milano Smistamento, Melzo e Vado Ligure.

Su questo spetterà alla Regione definire la perimetrazione delle ZLS tenendo però conto dei criteri sopra descritti del Regolamento e non sarà semplice accontentare tutti gli apettiti! 

 

 

Condizione per istituire una ZLS che non abbia una area portuale (articolo 4)

L’articolo 4 del Regolamento prevede due ipotesi:

1. una Regione in cui non sia presente alcuna Area portuale e un'altra Regione in cui sia presente almeno un'area portuale possono presentare congiuntamente istanza di istituzione di una ZLS.  L'area complessivamente a disposizione per l'istituzione di ZLS nelle due Regioni non può eccedere la sommatoria delle superfici indicate per ciascuna regione nell'Allegato 1

2. Una Regione in cui non sia presente alcuna Area portuale può chiedere di essere associata ad una ZLS già istituita. L'area complessivamente a disposizione per l'istituzione di ZLS nelle regioni interessate non può eccedere la sommatoria delle superfici indicate per ciascuna regione nell'Allegato 1 del presente regolamento.

 

 

Contenuto del Piano Strategico (articolo 5)

La Regione interessata o le Regioni in caso di ZLS interregionale presentano (QUI) la richiesta di istituzione della ZLS al Governo accompagnata dal Piano Strategico che ha il seguente contenuto

a) le forme di coordinamento, ove necessarie, con la pianificazione strategica portuale;

b) la delimitazione della ZLS evidenziando quelle ricadenti nell'Area portuale, nonché di quelle ammesse ai benefici ai sensi della Carta degli aiuti di stato (QUI) a finalità regionale;

c) l'elenco delle infrastrutture, ivi comprese le infrastrutture di collegamento tra aree non territorialmente adiacenti, già esistenti nelle aree di cui alla lettera b);

d) un'analisi dell'impatto sociale ed economico atteso dall'istituzione della ZLS;

e) una relazione sulle attività che si intendono promuovere all'interno della ZLS, le attività di specializzazione territoriale che si intendono rafforzare, in nesso economico-funzionale con l'area portuale. Le aree non contigue devono comunque essere collegate alle aree portuali da infrastrutture adeguate alla realizzazione del Piano di sviluppo strategico;

f) l'individuazione delle eventuali semplificazioni amministrative, ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge che la Regione intende adottare per favorire le iniziative imprenditoriali localizzate nella ZLS, con la istituzione di uno Sportello unico per presentare la proposta di nuove attività soggette ad autorizzazione unica;  

g) l'indicazione degli eventuali pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque   denominati, già rilasciata dagli enti locali e da tutti gli enti interessati con riguardo alle attività funzionali del Piano di sviluppo strategico. Come dire si richiedono atti amministrativi di via libera alle attività prima ancora di avere approvato il Piano e relative valutazioni per cui più che a un Piano siamo di fronte ad un carro su cui saltare per avere prevende amministrative e finanziarie;

h) l'indicazione delle agevolazioni ed incentivazioni, senza oneri a carico della finanza statale, che possono essere concesse dalla Regione, nei limiti dell'intensità massima di aiuti e con le modalità previste dalla legge;

i) l'elenco dei soggetti pubblici e privati consultati per la predisposizione del Piano di sviluppo strategico, nonché le modalità di consultazione adottate e gli esiti delle stesse. Nessun riferimento a modalità di consultazione del pubblico come se il Piano si collocasse in un’area esterna a quella della comunità interessata;

l) l'individuazione, per esigenze di sicurezza portuale e di navigazione, delle aree escluse.

 

 

Istruttoria per la approvazione della istituzione della ZLS (articolo 6)

L'istruttoria sulla proposta di istituzione della ZLS é curata dal Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei ministri. Il Dipartimento verifica la completezza del Piano di sviluppo strategico ZLS con riferimento ai requisiti di contenuto del Piano elencati sopra e acquisisce le valutazioni di competenza del Ministero dell'Economia e delle Finanze, con particolare riguardo agli aspetti fiscali e doganali, e quelle di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con particolare riguardo all'adeguatezza dei profili infrastrutturali.

Come si vede la istruttoria taglia fuori ogni ente con competenze ambientali in una logica solo legata allo sviluppo delle attività infrastrutturali e trasportistiche. Il Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) non pervenuto viste le sue competenze (QUI) era meglio eliminarlo da ogni ruolo sulle istituzioni delle ZLS e quindi le strutture del Ministero dell’Ambiente. Così per lo stesso motivo viene non citato il Comitato interministeriale per le politiche del mare (QUI) che avrebbe le competenze tra le altre anche quelle di tutela e valorizzazione della risorsa mare dal punto di vista ecologico, ambientale, logistico, economico (QUI).

Non casualmente (ex articolo 7 del Regolamento) la istituzione della ZLS avviene con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

La revisione della ZLS (ex articolo 8 del Regolamento) prevede le stesse modalità istruttoria e procedurali viste sopra.

Viste le competenze del Dipartimento per le politiche di coesione tra le quali quelle dell’assicurare il coordinamento della programmazione e dell'attuazione delle politiche di coesione, con riferimento alle pertinenti risorse nazionali ed europee, nonché l'integrazione tra le politiche di coesione e i fondi tematici europei e gli interventi finalizzati allo sviluppo del Mezzogiorno e al riequilibrio. Ci si chiede come queste competenze possano essere coerenti con la rimozione di ogni riferimento nella istruttoria per la approvazione delle ZLS e relativi piani strategici ad esempio con le norme europee del Fondo di coesione regionale (QUI) che prevedono come obiettivi specifici dei due Fondi anche quello di un’Europa resiliente, più verde e a basse emissioni di carbonio ma in transizione verso un’economia a zero emissioni nette di carbonio attraverso la promozione di una transizione verso un’energia pulita ed equa, di investimenti verdi e blu, dell’economia circolare, dell’adattamento ai cambiamenti climatici e della loro mitigazione.

Per non parlare del principio DNHS (QUI). Curiosa questa rimozione considerato che perfino il Decreto che ha approvato le linee guida (QUI) per dare attuazione al Regolamento sul rilascio delle concessioni in aree portuali fa riferimento a detto principio.  

 

 

Urbanistica e ruolo enti locali (articolo 7)

L'inserimento di un'area all'interno della ZLS non conferisce alla stessa il carattere di demanialità, né incide sulla destinazione d'uso degli stessi come disciplinata dagli strumenti urbanistici.

Affermazione questa che vista l’ultima riforma della pianificazione portuale (anche sia pure della parziale correzione della Corte Costituzionale) ha visto la netta prevalenza della pianificazione portuale su quella urbanistica come ho ampiamente dimostrato in questo post (QUI). Non solo ma come vedremo nel paragrafo apposito delle semplificazioni (articolo 10 del Regolamento) l’autorizzazione unica ai progetti compresi nel Piano Strategico vanno in variante automatica alla pianificazione urbanistica vigente.

Inoltre, sempre l’articolo 7 del Regolamento prevede che restano ferme le competenze degli enti locali nelle aree di interazione porto città. Peccato che l’ultima versione della legge quadro sui porti comma 1-quinquies articolo 5 (QUI) preveda che ai fini dell'adozione degli strumenti urbanistici relativi ai collegamenti infrastrutturali di ultimo miglio di tipo viario e ferroviario nonché agli attraversamenti del centro urbano rilevanti ai fini dell'operatività del porto individuati nel DPSS, l'ente competente vi provvede previa acquisizione dell'intesa con l'Autorità di sistema portuale.

 

Gli organi di governo della ZLS: Il Comitato di indirizzo

Il Comitato di indirizzo è il soggetto per l'amministrazione della ZLS. È istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente della regione, ed é composto da:

a) il Presidente della regione o suo delegato, che lo presiede. In caso di ZLS interregionale, la presidenza é assegnata a uno dei Presidenti delle Regioni interessate individuato nel Piano di sviluppo strategico, o suo delegato.

b) il Presidente dell'Autorità di sistema portuale;

c) un rappresentante del Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio Dei Ministri.

d) un rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

e) un rappresentante del Ministero delle imprese e del made in Italy;

f)  un rappresentante dei Consorzi di sviluppo industriale, laddove esistenti;

g) il Presidente della provincia o delle province ricomprese, in tutto o in parte, nella ZLS, in qualità di uditore, o suo delegato;

h) i Sindaci dei comuni ricompresi nella ZLS, in qualità di uditori, o loro delegati.

Gli organi di governo della ZLS: competenze del Comitato di indirizzo

Tra le altre:

1. si attiva per la sottoscrizione di protocolli e convenzioni tra le amministrazioni locali e statali interessate, volti a disciplinare procedure semplificate;

2. assicura il rispetto del Piano di sviluppo strategico anche promuovendo iniziative di coordinamento degli obiettivi di sviluppo con la pianificazione e la programmazione regionale e  dell'Autorità di Sistema Portuale;

3. sovrintende all'espletamento delle procedure di autorizzazione per gli accordi o le convenzioni quadro che si intenda stipulare con le banche e gli intermediari finanziari;

  

 

Misure di semplificazione (articolo 12)

1. I progetti inerenti alle attività economiche ovvero all'insediamento di attività industriali, produttive e logistiche all'interno della ZLS, non soggetti a segnalazione certificata di inizio d'attività o a comunicazione, sono soggetti ad autorizzazione unica, nel rispetto delle normative vigenti in materia di valutazione di impatto ambientale, citata come al solito per dovere di ufficio quando sappiamo bene come è finita sotto il profilo istruttorio (QUI) e spezzata in procedure speciali distinte nelle quali la VIA è assorbita dal provvedimento finale con buona dei principi di prevenzione e opzione zero della VIA originaria (QUI) . 

2. Nel procedimento di autorizzazione unica confluiscono tutti gli atti di autorizzazione, assenso e nulla osta comunque denominati, previsti dalla vigente legislazione in relazione all'opera da eseguire, al progetto da approvare o all'attività da intraprendere nell'area ZLS.

3. L'autorizzazione unica, ove necessario, costituisce variante agli strumenti urbanistici e di pianificazione territoriale, ad eccezione del piano paesaggistico regionale. 

4. Fatto salvo quanto previsto dalle norme vigenti in materia di autorizzazione di impianti e infrastrutture energetiche ed in materia di opere ed altre attività ricadenti nella competenza territoriale delle Autorità di sistema portuale e degli aeroporti, le opere per la realizzazione di progetti inerenti alle attività economiche ovvero all'insediamento di attività industriali, produttive e logistiche nell'area ZLS da parte di soggetti pubblici e privati sono di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti.

5. Vengono dimezzati i termini delle procedure a rilevanza ambientali riprendendo in automatico quanto già previsto per le zone economiche speciali ex articolo 5 legge 123/2017 elencati nella prima parte di questo post

6. Riguardo alla localizzazione ed alla approvazione del progetto delle opere, eventuali autorizzazioni, licenze, permessi, concessioni o nulla osta, comunque denominati, la cui adozione richiede l'acquisizione di pareri, intese, concerti o altri atti di assenso di competenza di più amministrazioni sono adottati ai sensi dell'articolo 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Conferenza dei servizi semplificata). L’articolo 14-bis della legge 241/1990 disciplina una modalità di conduzione della conferenza dei servizi che prevede l’invio della documentazione solo in via telematica e la tenuta delle riunioni sempre su piattaforma web. Nella conferenza semplificata ha tempistica ridotte:

a) entro 5 giorni dal deposito della domanda deve essere convocata;

b) 15 giorni (termine perentorio) entro i quali le amministrazioni partecipanti possono chiedere integrazioni, ma chi convoca può stabilire anche un termine inferiore;

c) termine non superiore a 45 giorni o a 90 (per chi ha competenze su tutela ambiente e salute pubblica) per le amministrazioni che devono rilasciare propria determinazione all’interno della conferenza.

Il nuovo regolamento sulle ZLS riduce della ulteriore metà i suddetti termini che diventano ridicoli in termini istruttori.

 

7. Sono altresì ridotti alla metà i termini di cui all'articolo 17-bis, comma 1, della legge n. 241 del 1990. Questo significa che se enti pubblici non comunicano il loro assenso nulla osta concerto entro 15 (nella legge ordinaria 30) giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento scatta il silenzio assenso.

8. Tutti i termini sopra elencati previsti per il rilascio di autorizzazioni, approvazioni, intese, concerti, pareri, concessioni, accertamenti di conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, nulla osta ed atti di assenso, comunque denominati, degli enti locali, regionali, delle amministrazioni centrali, nonché di tutti gli altri competenti enti e agenzie sono da considerarsi perentori e, decorsi inutilmente tali termini, gli atti si intendono resi in senso favorevole.

9. gli interventi relativi agli oneri di urbanizzazione primaria di cui all'articolo 16, comma 7, del testo unico di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, sono realizzate entro il termine perentorio di novanta giorni dalla presentazione della relativa istanza da parte delle imprese ai gestori dei servizi di pubblica utilità. In caso di ritardo si applica l'articolo 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (indennizzo a carico della P.A. per ritardo nella conclusione del procedimento). Ricordo che secondo il citato comma 7 articolo 16 DPR 380/2001: “7. Gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato.”

 

 

Zone franche doganali (articolo 12)

Il Regolamento conferma anche nella seconda zona logistica semplificata si possono istituire zone franche doganali intercluse ai sensi del Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013 (QUI), che istituisce il codice doganale dell'Unione, e dei relativi atti di delega e di esecuzione. La perimetrazione di dette zone franche doganali, il cui Piano di Sviluppo Strategico sia stato presentato dalle regioni proponenti entro l'anno 2019, è proposta da ciascun Comitato di indirizzo entro il 31 dicembre 2023 ed é approvata con determinazione del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, da adottare entro sessanta giorni dalla proposta. Le Zone Franche Doganali (ZFD) sono spazi del territorio doganale dell’Unione Europea dove è possibile depositare merci terze in sospensione dal pagamento dei diritti doganali, effettuare manipolazioni usuali e svolgere lavorazioni in regime di temporanea importazione per poi essere importate, riesportate o vincolate ad altro regime doganale (QUI).

 

 

Indicatori di risultato (articolo 13)

Il Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei ministri assicura il monitoraggio, in raccordo con il Comitato di Indirizzo della ZLS, degli interventi e degli incentivi concessi.

Il piano di monitoraggio con il quale valutare l'efficacia delle iniziative attraverso i seguenti principali indicatori di realizzazione e risultato:

a) numero di nuove imprese insediate nella ZLS suddivise per settore merceologico e classe dimensionale;

b) numero di nuovi occupati in imprese insediate nella ZLS;

c) valore del fatturato delle imprese insediate nella ZLS suddivise per classe dimensionale;

d) valore totale dei nuovi investimenti e suddivisione per classe dimensionale.

Quindi come si vede nessun indicatore di sostenibilità ambientale.

Regime transitorio (articolo 14)

Le norme del Regolamento si applicano anche alle ZLS istituite ai sensi dell’articolo 7 della legge 130/2018 (Zona logistica semplificata - Porto e Retroporto di Genova e relativo sistema di navettamento

 

 

Confronto con norme semplificatorie di altri Paesi

Il portale Medi Telegraph del mondo della portualità nel manifestare giubilo per il nuovo Regolamento afferma (QUI) che l’attenzione è rivolta in particolare alle Zone economiche speciali, realizzate in aree che si intendeva far crescere sotto il profilo della competitività e dell’appeal imprenditoriale: “All’estero - spiega il direttore generale Spediporto - sono diffusissime ed hanno attratto miliardi di euro in investimenti: la Polonia ne ha 14, istituite nel 1994 e le cui attività hanno creato quasi 300 mila posti di lavoro; Madeira, in Portogallo, nata come Free Trade Zone, concede alle imprese che si insediano, esenzioni o agevolazioni fiscali in materia di imposte sui redditi oltre a rilevanti vantaggi anche in relazione ai dazi doganali. Per non parlare, varcando i confini europei, del caso della città cinese di Shenzen, dove la Zes è stata istituita negli anni Ottanta e in cui gli scambi commerciali sono cresciuti ad oggi di almeno 17 volte. Un piccolo villaggio di pescatori è, così, gradualmente diventata una città con 12 milioni di abitanti”.

Insomma, tutti Paesi noti per la loro sensibilità ambientale!

 

 

LA NON APPLICAZIONE DELLA VAS AL PIANO STRATEGICO DELLA ZLS

Il nuovo Regolamento non fa alcun riferimento alla necessita di applicare la Valutazione Ambientale Strategica al Piano Strategico. Probabilmente si vuole riprodurre la stessa esclusione (QUI) attuata per il Documento di programmazione strategica di sistema (DPSS) al quale non casualmente viene applicate la procedura della conferenza dei servizi semplificata come abbiamo visto per il Piano Strategico delle ZLS. Siamo di fronte ad un modello di aggiramento della normativa ambientale e di ultra-semplificazione a favore di scelte che sono in realtà strategiche per I territori che quindi richiederebbero procedure più rigorose e partecipate, altro che deroghe e Semplificazioni!

 

Secondo l’articolo 6 del DLgs 152/2006 sono sottoposti a VAS i Piani e Programmi dei trasporti e della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli,

Vediamo la definizione di piano programma secondo l’articolo 5 del DLgs 152/2006: “e) piani e programmi: gli atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche:

1) che sono elaborati e/o adottati da un'autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un'autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, amministrativa o negoziale e
2) che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative”.

 

La stessa Corte di Giustizia (sentenza del 7/6/ 2018, causa C160-17) afferma: “è compreso nella nozione di “piano o programma” un perimetro previsto da una disposizione di natura legislativa e adottato da un’autorità regionale il quale: – abbia per oggetto unicamente la definizione dei contorni di un’area geografica in cui potrebbe essere realizzato un progetto di urbanizzazione”.

Corte di Giustizia con sentenza del 9 marzo 2023 (causa C-9/22- QUI), in coerenza con la sentenza sopra citata del 2018, ha ribadito che se un atto di pianificazione, pur non avendo prescrizioni positive di destinazione d’uso o di apposizione di vincoli, definisce le linee di indirizzo al fine di realizzare successivamente nell’area delimitata progetti urbanistici precisi nonché un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente.

 

Vediamo ora il contenuto dei Piani Strategici per le ZLS già elencato in precedenza nel presente post. Qui mi limito a rilevare che tra i contenuti sono significativi ai fini della applicazione della VAS:

a) la delimitazione della ZLS evidenziando quelle ricadenti nell'Area portuale;

b) un'analisi dell'impatto sociale ed economico atteso dall'istituzione della ZLS;

c) una relazione sulle attività che si intendono promuovere all'interno della ZLS, le attività di specializzazione territoriale che si intendono rafforzare, in nesso economico-funzionale con l'area portuale;

d) Le aree non contigue devono comunque essere collegate alle aree portuali da infrastrutture adeguate alla realizzazione del Piano di sviluppo Strategico.

 

Quindi sulla base dei suddetti contenuti del Piano Strategico per le ZLS possiamo dire che rientrino nei parametri legislativi e giurisprudenziali per applicare la VAS sopra evidenziati:

1.Il Piano Strategico è elaborato da una autorità pubblica (proposta della Regione e relativo iter di coinvolgimenti di Ministeri etc.)

2. Il Piano Strategico è previsto da una norma nazionale

3. Il Piano Strategico delimita un’area territoriale per poi fornire indirizzi e criteri per la realizzazione di progetti con potenziali impatto ambientali economico e sociale.

 

Non solo ma nel caso in cui i Progetti previsti o addirittura finanziati attraverso gli indirizzi del Piano Strategico, fossero sottoponibili a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) anche nella forma della sola verifica di assoggettabilità il Piano Strategico deve essere sottoposto a VAS ordinaria ex lettera a) comma 2 articolo 6 del DLgs 152/2006.

Né si può pensare che al Piano Strategico si applichi la definizione di piccola area che prevede la sola applicazione della verifica di assoggettabilità a VAS. Infatti, la ZLS configurata dal nuovo Regolamento fa riferimento all’area vasta in quanto la ZLS può includere anche aree della medesima regione non territorialmente adiacenti all'Area portuale, purché presentino un nesso economico funzionale con la predetta Area portuale. Il nesso economico funzionale tra aree non territorialmente adiacenti sussiste qualora vi sia la presenza, o il potenziale sviluppo, di attività economico-produttive, indicate nel Piano di sviluppo strategico o di adeguate infrastrutture di collegamento tra le aree interessate

 

Pensare che perfino uno studio (QUI) della Fondazione dell’Ordine dei Commercialisti (non tacciabile di certo come ambientalista) ha avuto modo di ricordare la necessità di una seria Valutazione di Impatto della istituzione delle ZLS: “La valutazione d’impatto, che sempre più frequentemente si accompagna ad interventi che non vogliono rischiare un eventuale fallimento, secondo l’OCSE è appunto “l’analisi degli effetti a lungo termine, positivi e negativi, primari e secondari, previsti o imprevisti, prodotti direttamente o indirettamente da un intervento di sviluppo” (Stern E., 2016). Questa impostazione riconosce che in tutti gli interventi vi sono anche effetti negativi che vanno indagati, sottolinea che è essenziale pure indagare gli effetti non previsti, e si concentra sugli effetti a lungo termine degli interventi di sviluppo”.  Il tutto porta a ricordare la metodologia (mai applicata seriamente in Italia) degli studi di impatto portuale di cui ho trattato, inascoltato almeno per il porto spezzino, da molti anni (QUI) per uscire dalla logica solo dei terminalisti nel rapporto tra lo sviluppo della portualità e il resto del territorio.