Controlli sui combustibili delle navi in porto: chiarimenti su obblighi e competenze

Audizione nella Commissione Ambiente del Consiglio Comunale di Spezia dei rappresentanti della Capitaneria di Porto in relazione ai controlli, di competenza di detto Ente, sulle emissioni inquinanti dalle navi che entrano nel porto spezzino.

I rappresentanti della Capitaneria come riportato dal quotidiano on line Città della Spezia (QUI), hanno affermato che: “Gli obiettivi di monitoraggio siano impartiti dal ministero dei Trasporti e comunicati al Comando generale delle Capitanerie di porto. Ed è a queste linee guida di verifica che mi devo attenere – ha affermato il comandante – anche perché non avrei le risorse per fare altrimenti.”

Questa affermazione dimostra intanto tre cose al di là del rimpallo di responsabilità sulle competenze tra Capitaneria e Ministero:

1. la prima è che i monitoraggi sui combustibili delle navi che entrano in porto vengono gestiti in modo discrezionale dalla autorità competente

2. la seconda che mancano le risorse per svolgere monitoraggi più continui e approfonditi

3. la terza è una domanda: a cosa servono i protocolli volontari sulle emissioni da combustibili marittimi anche nel nostro porto (QUI) se poi, come abbiamo visto sopra, le dichiarazioni delle autorità preposte ai controlli sono <<facciamo quello che ci dice il Ministero e comunque non abbiamo abbastanza risorse per fare meglio?>>

In realtà le affermazioni della Capitaneria dimostrano che, al di là dello scaricabarile sulle competenze (per le competenze del MInistero vedi comma 6 articolo 6 DPCM 190/2020 funzioni Dipartimento per i trasporti e la navigazione QUI), la legge nazionale ed europea nonchè le convenzioni internazionali permettono monitoraggi ben diversi e più efficaci e quindi che se questi non vengono fatti è responsabilità di tutti gli enti competenti sia statali che territoriali.

Comunque resta una mancanza di trasparenza nella pubblicazione degli atti di controllo (non conta solo il numero ma il merito) QUI.  

Come è noto le navi che entrano nei porti devono rispettare gli obblighi di controlli previsti dal DLgs 152/2006 come risulta dal comma 12 dell'articolo 295 di detto decreto legislativo (QUI) modificato dal DLgs 205/2007 e dal DLgs 112/2014, vediamoli questi obblighi e vediamo a chi spetta controllare e come…

 

LA DOCUMENTAZIONE DI CONTROLLO SULLA QUALITÀ DEI COMBUSTIBILI USATI NEL PORTO: IL CASO SPEZIA E LE NON RISPOSTE DELLA CAPITANERIA DI PORTO

Qualche anno fa venne fatto un accesso agli atti in possesso della Capitaneria e della Autorità Portuale relativi ai controlli sui combustibili marittimi utilizzati dalle navi che attraccano nel porto di Spezia. La Capitaneria rifiutando l’accesso affermò:

1. che i controlli sono a campione e che al massimo occorre tenere un registro dei soli fornitori di combustibili per le navi che attraccano nel porto;

2. il porto di Spezia non fa parte delle aree a controllo delle emissioni significative e quindi non devono essere effettuati studi specifici sull’impatto ambientale delle navi che vi attraccano

Tutto qui, per la Capitaneria!  Peccato che le cose non stiano assolutamente del tutto così le riassumo di seguito….

LA DOCUMENTAZIONE DI CONTROLLO SULLA QUALITÀ DEI COMBUSTIBILI USATI NEL PORTO

L’Autorità Portuale e/o l’Autorità Marittima (Capitaneria) già dalla entrata in vigore del DLgs n. 205 del 2007 (QUI), che ha preceduto il nuovo DLgs 112/2014 (QUI), deve controllare che :

1.  le operazioni di cambio dei combustibili utilizzati sulle navi siano indicate nel giornale generale e di contabilità e nel giornale di macchina o nell'inventario (di cui agli articoli 174, 175 e 176 del codice della navigazione - vedi QUI) o in un apposito documento di bordo (comma 10 articolo 295 DLgs 152/2006)

2.  chi mette combustibili per uso marittimo a disposizione dell'armatore o di un suo delegato, per una nave di stazza non inferiore a 400 tonnellate lorde, fornisce un bollettino di consegna indicante il quantitativo ed il relativo tenore di zolfo, del quale conserva una copia per i tre anni successivi, nonché un campione sigillato di tale combustibile, firmato da chi riceve la consegna.

3. che chi riceve il combustibile conserva il bollettino a bordo per lo stesso periodo e conserva il campione a bordo fino al completo esaurimento del combustibile a cui si riferisce e, comunque, per almeno dodici mesi successivi alla consegna.

 

Registro dei fornitori di combustibili marittimi

Secondo il comma 12 articolo 295/DLgs 152/2006 l’Autorità Portuale deve tenere un apposito registro che riporta l'elenco dei fornitori di combustibili per uso marittimo nell'area di competenza, con l'indicazione dei combustibili forniti e del relativo contenuto massimo di zolfo.

L’Autorità Portuale deve elaborare informative annuali circa la disponibilità di combustibili per uso marittimo conformi ai limiti previsti e deve produrre una relazione da inviare al Ministero dell’Ambiente entro il 31 marzo di ogni anno.

Sia il registro che le informative devono essere resi pubblici, anche sul sito della Autorità Portuale, a partire dal 31/12/2007 (ex DLgs 205/2007).

 

 

RELATIVAMENTE A CONTROLLI SUGLI OBBLIGHI DOCUMENTALI

La tenuta del registro dei fornitori non è l’unico obbligo a carico della Autorità Portuale e della Capitaneria quale organo di vigilanza a supporto della AP.

Ben altri sono gli obblighi di controllo e su quali documenti, infatti Le Autorità devono esigere prove circostanziate dalle navi del rispetto dei limiti di emissione, tra le prove vengono individuate il contratto con il fabbricante e il piano di messa in conformità approvato dalla società di classificazione della nave o, per le navi battenti bandiera di uno stato della UE, dall’organismo riconosciuto secondo il Regolamento CE 391/2009 (vedi QUI). In particolare devono controllare:

1. le modalità di sostituzione del combustibile nella nave che entra ed esce dal porto attraverso la verifica sul giornale generale e di contabilità e nel giornale di macchina o nell'inventario di cui agli articoli 174, 175 e 176 del codice della navigazione (vedi QUI) o in un apposito documento di bordo;

2. il bollettino di consegna, da parte del fornitore del combustibile, indicante il quantitativo ed il relativo tenore di zolfo, del quale conserva una copia per i tre anni successivi, nonché un campione sigillato di tale combustibile, firmato da chi riceve la consegna.

3. nel caso che la nave non abbia trovato il combustibile pulito, dovrà fornire apposito rendiconto delle motivazioni di tale mancanza

 

RELATIVAMENTE ALLE MODALITÀ DI CAMPIONAMENTO

La legge non parla di controlli a campione che ovviamente non servirebbero a garantire il rispetto di quelli che sono i limiti di legge in materia per le emissioni di zolfo o ossidi di azoto. Non solo ma essendo il controllo prevalentemente documentale come sopra dimostrato i controlli devono essere sistematici, nel senso che copie dei documenti sopra elencati devono essere a disposizione degli Uffici della Autorità Portuale e della Capitaneria, come pure i verbali di ispezione.

Infatti la legge spiega puntualmente le modalità dei controlli che prevedono ispezioni dei documenti e campionamenti sul combustibili. Le modalità di questo campionamento sono ben spiegate nelle linee guida contenute nell’allegato VI riveduto della convenzione MARPOL, adottate il 17 luglio 2009 mediante la risoluzione 182(59) (QUI) del comitato per la protezione dell’ambiente marino (MEPC) dell'IMO, e analisi del suo tenore di zolfo. La convenzione MARPOL è quella da cui discende la normativa europea e nazionale di cui stiamo trattando.

Infine, a dimostrazione che non sono previsti solo interventi a campione la legge prevede che se per ragioni tecnico economiche i campionamenti della qualità del combustibile non possono essere svolti, c’è comunque l’obbligo di controllare il campione sigillato di combustibili che deve sempre essere tenuto a bordo della nave.

 

 

CONTROLLI SULLE NAVI IN PORTO A SPEZIA: QUELLI ATTUALI NON BASTANO LO DICE LA NORMATIVA IN VIGORE

La Capitaneria di porto in una dichiarazione pubblicata lo scorso 20 maggio 2022 sul Secolo XIX ha affermato di fare controlli a campione sui combustibili usati dalle navi che attraccano nei porti: in tutto nell’anno in corso meno di 30, pochi rispetto all’insieme di navi che entrano nel porto di Spezia molte centinaia sia container che navi da crociera.

Ma come funziona la modalità di campionamento della qualità di combustibile delle navi? Si tratta di una domanda a cui è fondamentale rispondere visto che attualmente la legge non prevede formalmente l’obbligo di controlli alle emissioni ma solo indirettamente controlli sull’inquinamento della qualità dell’aria prodotto anche dalle navi in porto, peraltro sul punto QUI  ho spiegato come si potrebbe colmare questa lacuna legislativa anche da subito.

Ma torniamo alla questione dei controlli a campione e vediamo cosa dice la normativa in materia

 

La prima normativa sui controlli a campioni

La normativa in materia è costituita dalla Decisione (UE) 2015/253 in attuazione della ormai abrogata Direttiva 1999/32/CEE. La Decisione è stata recepita in Italia con Decreto Ministero Ambiente 22 Marzo 2017 (QUI).

Tale normativa prevede controlli a campione ma fissando tetti percentuali precise per evitare un eccesso di discrezionalità da parte delle autorità preposte:

a) il 10 % del numero totale di singole navi facenti annualmente scalo: controlli documentali (giornali di bordo, bollettini consegna combustibile

b) dal 1/1/2016 i controlli, per i porti come quelli italiani, vengono fatti anche con analisi su prelievi del combustibile: 20% delle navi sottoposte ad ispezione di cui alla lettera a).  Sono diventati 30% dal 2020. Se fossimo in area Seca  la percentuale sarebbe già da ora del 40%.  Per area SECA si intende Area di controllo emissioni di zolfo. limiti tenore di zolfo combustibili marittimi per le aree SECA: a)1,00% fino al 31/12/2014;  b) 0,10% a partire dal 1° gennaio 2015 (0,50 nelle altre aree). Dal 2025 anche i Paesi che si affacciano nel Mediterraneo entreranno in area SECA

Secondo il paragrafo 3 articolo 3 della Decisione attuata con il Decreto nazionale sopra riportato: il numero di singole navi che sono anche oggetto di controlli tramite campionamento o analisi, o entrambi, calcolato ai sensi delle percentuali sopra riportate, può essere modificato ma non può essere ridotto, quindi può essere aumentato.

 

L’evoluzione della normativa in materia di controlli sulla qualità del combustibile delle navi che attraccano in porto

A conferma di questa ultima possibilità che dimostra come il numero dei campionamenti può essere discrezionalmente aumentato a discrezione della autorità competente nazionale (Capitaneria di Porto con protocolli da approvare con l’Autorità di Sistema Portuale) l’articolo 13 nuova Direttiva (UE) 2016/802 lascia un ampio margine agli stati membri nel definire estensioni di campionamento e analisi superiori a quanto sopra riportato dalla Decisione del 2015.
Recita detto articolo 13: “Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per verificare mediante campionamento che il tenore di zolfo dei combustibili usati sia conforme agli articoli da 3 a 7. Il campionamento ha inizio alla data di entrata in vigore del valore limite relativo al tenore massimo di zolfo del combustibile in questione. Esso è effettuato periodicamente con frequenza e quantità sufficienti in modo da assicurare la rappresentatività dei campioni rispetto al combustibile esaminato e, nel caso del combustibile per uso marittimo, rispetto al combustibile utilizzato dalle navi mentre si trovano nelle zone marittime e nei porti in questione. I campioni sono analizzati senza indebito ritardo.”

Non solo ma sempre la Direttiva UE 2016/82 (riduzione tenore zolfo nei combustibili marittimi) afferma che a norma dell'articolo 193 Trattato di funzionamento della UE (QUI), la Direttiva non impedisce agli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti di protezione più rigorosi al fine di incoraggiare un'attuazione precoce delle disposizioni riguardanti il tenore massimo di zolfo dei combustibili per uso marittimo 

 

Le criticità degli inadeguati controlli nel porto di Spezia

Da quanto sopra riportato risultano due dati di fatto:

1. i campionamenti svolti nel porto di Spezia per quanto comunicato dalla autorità competente non raggiungono neppure le percentuali minime previste dalla normativa citata (Decisione UE 2015/253 e Decreto 22/3/2017)

2. i controlli possono essere ben superiori ai limiti minimi stabiliti dalla legge senza incorrere in violazioni della stessa, dipende solo dalla volontà e dalla organizzazione delle autorità competenti

D’altronde una visione formalistica e minimalista dei controlli a campione, come quella attuata nel porto di Spezia, non servirebbe a garantire il rispetto di quelli che sono i limiti di legge in materia per le emissioni di zolfo o ossidi di azoto. Non solo ma essendo il controllo prevalentemente documentale (come dimostrato in questo post QUI) i controlli devono essere sistematici, nel senso che copie dei documenti sopra elencati devono essere a disposizione degli Uffici della Autorità Portuale e della Capitaneria , come pure i verbali di ispezione.

 

I controlli secondo la normativa internazionale

Ad ulteriore conferma la norma internazionale che disciplina le modalità di controllo (allegato VI convenzione Marpol) da cui discende la normativa europea e nazionale di cui stiamo trattando.

La Convenzione, come dimostrano questi passaggi dell’allegato VI relativo alle emissioni inquinanti delle navi e relative ispezioni, non parlano esplicitamente di controlli a campione ma di controlli periodici.

 

Il campionamento deve essere effettuato secondo le linee guida di cui alla Risoluzione 182(59) del comitato MEPC dell'IMO (QUI) in attuazione della regola 18.5 dell’allegato VI Convenzione di Marpol sulla nota di consegna delle caratteristiche dei carburanti usati dalla nave. Detta risoluzione riguarda il modo in cui il campione deve essere prelavato e conservato da parte del conduttore della nave.

Infine a dimostrazione che non sono previsti solo interventi a campione la legge prevede che, se per ragioni tecnico economiche, i campionamenti della qualità del combustibili non possono essere svolti, c’è comunque l’obbligo di controllare il campione sigillato di combustibili che deve sempre essere tenuto a bordo della nave.

 

 

CHI FA GLI ACCERTAMENTI E CHI IRROGA LE SANZIONI

Gli accertamenti sul rispetto degli obblighi sopra indicati sono di competenza il Corpo delle capitanerie di porto, la Guardia costiera. (articolo 1235 Codice delle Navigazione, vedi  QUI).

Gli accertamenti previsti dal comma 9, ove relativi all'utilizzo dei combustibili, possono essere effettuati con le seguenti modalità:

a) mediante il campionamento e l'analisi dei combustibili per uso marittimo al momento della consegna alla nave;

N.B. per i controlli analitici si applica la procedura di verifica prevista all'appendice VI dell'allegato VI alla  Convenzione MARPOL 73/78”  (comma 10bis articolo 296 DLgs 152/2006); il campionamento deve essere effettuato secondo le linee guida di cui alla risoluzione 182 del comitato MEPC dell'IMO QUI)

b) mediante il campionamento e l'analisi dei combustibili per uso marittimo contenuti nei serbatoi della nave o, ove ciò non sia tecnicamente possibile, nei campioni sigillati presenti a bordo,

c) mediante controlli sui documenti di bordo e sui bollettini di consegna dei combustibili.

Le sanzioni sono irrogate dalla Autorità Portuale.

 

CONCLUDO CON QUESTE DOMANDE

Insomma anche sui controlli si può fare molto di più per cui: 

1. Cosa aspettano Autorità di Sistema Portuale e Capitaneria di Porto a darsi una mossa? 

2. Perché il Sindaco come massima autorità sanitaria, vista la situazione di criticità della qualità dell’aria nei quartieri prospicenti la zona portuale, non impegna dette autorità a darsi quella mossa? 

3. Perché i rappresentanti politici istituzionali dei vari colori ha fino ad oggi evitato di chiedere con precisione quanto sopra esposto?

4. soprattutto perché tutti quanti non chiedono al Ministero delle Infrastrutture e Mobilità Sostenibile di rivedere le direttive su numero e modalità di campionamento e relative risorse a disposizione

Domande che richiederebbero risposte immediate.