Il
titolo della conferenza di oggi è: “Il
nostro ambiente, la nostra democrazia, le nostre azioni”. Nella mia
comunicazione voglio quindi porre al centro del dibattito il legame tra tutela
dell’ambiente e della salute, democrazia/partecipazione dei cittadini ed il
ruolo che i cittadini attivi devono e possono svolgere per questi due
obiettivi, nell’epoca della crisi della democrazia rappresentativa.
Io
credo siano tre i temi da affrontare :
1. L’importanza del
rispetto delle leggi che disciplinano: trasparenza della P.A., informazione dei
cittadini, partecipazione ai processi decisionali, distinzione delle funzioni
di amministrazione da quelli di controllo ex ante ed ex post.
2. il modo di usare il sapere da parte del potere nella impostazione e nella gestione dei
processi decisionali
3.
la assunzione di responsabilità dei cittadini attivi su come si sta dentro i
conflitti e su come si guardano le istituzioni da dentro i conflitti
TEMA 1: IL
RISPETTO DEI PRINCIPI SU ACCESSO E PARTECIPAZIONE CONTENUTI NELLE LEGGI
SOPRATTUTTO DI DERIVAZIONE COMUNITARIA
I principi che emergono
dalla normativa comunitaria e nazionale)
2. Trasparenza e
regole di garanzia
3. Possibilità di
essere coinvolti fin dall’inizio del processo decisionale
4. Far emergere tutti
gli interessi in campo sia quelli reali che potenziali
5. Ragionare per
rischi e possibilità
6. Confrontarsi su
scenari
7. Garantire la
partecipazione effettiva (superare la c.d. asimmetria informativa)
8. Motivare perché
sono scelti certi scenari e non altri
9. Tornare al
pubblico comunicando risultati percorso
10. Decidere
formalmente
11. Monitorare con la
partecipazione del pubblico
12. Accedere alla giustizia
senza eccessivi ostacoli procedurali ed economici per i cittadini.
La normativa su accesso
alle informazioni e la partecipazione in campo ambientale
1. Convenzione
di Århus ( vedi QUI)
2. Decisione 17 febbraio 2005 n. 2005/370/CE che ha recepito al Convenzione di Århus nelle istituzioni della UE (vedi QUI)
3. Direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione
ambientale (vedi QUI)
4. DLGS 195/2005: Recepimento in Italia della DIR. 2003/4/CE (vedi QUI)
La normativa su Accesso
e Partecipazione in generale
1. Regolamento 211/2011: “Iniziativa dei cittadini della UE” (vedi
QUI)
2. Regolamento 887/2013: sostituisce allegati II e III del Regoamento
211/2011 ( vedi QUI)
3.
Regolamento 531/2014: sostituisce l’allegato
I del Regolamento 211/2011 (vedi QUI)
4. DPR 193/2012: attuazione in Italia del Regolamento 211/2011 (vedi QUI)
5. Decreto legislativo 150/2009 – Decreto Legislativo 33/2013 (vedi QUI)
– delibera Commissione Nazionale Trasparenza (CIVIT) n.50/2013 (vedi
QUI): Trasparenza nella P.A. .
7.
Decreto Legislativo 235/2010 : Amministrazione
digitale Partecipazione Informatica (per il testo aggiornato del Codice della
Amministrazione digitale vedi QUI.
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE:
ACCESSO CIVICO
Questo
strumento è stato introdotto dai Decreti legislativi 150/2009 e 33/2013.
Diritti dei cittadini (Accesso Civico)
Prima i
cittadini (singoli od organizzati) chiedevano l’accesso ai singoli documenti
utili per i loro obiettivi. Con l’Accesso Civico chiunque può chiedere alla
Pubblica Amministrazione (di qualsiasi livello) di pubblicare direttamente sul
proprio sito o di rendere comunque pubblici: atti, documenti informazioni in
suo possesso.
La richiesta di accesso civico, a
differenza dell’accesso ordinario, non deve essere motivata, e' gratuita
e va presentata al responsabile della trasparenza
dell'amministrazione obbligata alla pubblicazione, che si pronuncia
sulla stessa.
L'amministrazione, entro
trenta giorni, adempie all’obbligo oppure il cittadino può chiedere
l’esercizio del potere sostitutivo al dirigente apicale del funzionare
responsabile della pubblicazione
Le
informazioni da pubblicare devono essere implementate
Le P.A. devono sviluppare una vera e
propria politica della trasparenza,
garantendo per documenti e informazioni da pubblicare: il
costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la
semplicità di consultazione, la comprensibilità, l'omogeneità, la facile
accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in
possesso della amministrazione, l'indicazione della loro provenienza e la
riutilizzabilità.
Ogni
Amministrazione, quindi anche i Comuni, devono predisporre un programma per la
trasparenza secondo le linee guida definite dall’ANCI (vedi QUI).
Violazione degli obblighi di trasparenza
- sanzioni
L'inadempimento degli obblighi di
pubblicazione previsti dalla normativa vigente o
la mancata predisposizione del Programma
triennale per la trasparenza e l'integrità costituiscono elemento di
valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale
causa di responsabilità per danno all'immagine
dell'amministrazione e sono comunque valutati ai fini della
corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento
accessorio collegato alla performance individuale dei
responsabili.
Il responsabile non risponde dell'inadempimento
degli obblighi di cui sopra se prova che tale inadempimento è
dipeso da causa a lui non imputabile.
Cosa deve essere
pubblicato
La
normativa prevede un concetto largo di atti e informazioni da pubblicare. Ad esempio in materia urbanistica devono
essere pubblicati anche gli schemi di provvedimento
In attuazione di questa normativa è
stata pubblicata un nuova Delibera
CIVIT[1] ( n. 50/2013)
“Linee guida per l’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza
e l’integrità 2014-2016” (per il testo completo vedi QUI) . La deliberA conferma che la Amministrazione dovrà
pubblicare ulteriori dati/documenti rispetto a quelli per i quali
esista già un obbligo ex lege. La necessità di pubblicare ulteriori dati
e documenti deve essere letta non come: “mero adempimento delle norme puntuali sugli obblighi di
pubblicazione. In questa ottica, i dati ulteriori sono quelli che ogni
amministrazione, in ragione delle proprie caratteristiche strutturali e
funzionali, dovrebbe individuare a partire dalle richieste di conoscenza
dei propri portatori di interesse”.
La delibera fornisce alcuni esempi di
ulteriori dati e documenti come quelli relativi alle attività ispettive, alla materia urbanistica e a quella
ambientale. Per una analisi più
approfondita di quali atti da pubblicare vedi
QUI.
Per una analisi complessiva della
normativa sulla trasparenza e all’accesso sopra citata vedi QUI.
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE
I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE: INIZIATIVA EUROPEA DEI CITTADINI
“ Cittadini dell'Unione,
in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero
significativo di Stati membri, possono prendere l'iniziativa d'invitare la
Commissione europea, nell'ambito delle sue attribuzioni, a presentare una
proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono
necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati.” (paragrafo 4 articolo 11 del TUE)
N.B. Rappresentino almeno ¼ degli stati membri
Il Regolamento (UE)
211/2011 disciplina la procedura per l’esame
della iniziativa dei cittadini. In particolare quando la Commissione (organi di governo della UE) riceve
un’iniziativa dei cittadini, essa:
a) pubblica senza indugio l’iniziativa dei cittadini
sul suo registro;
b) riceve gli organizzatori per consentire loro di
esporre in dettaglio le tematiche della iniziativa dei cittadini;
c) entro tre mesi, espone in una comunicazione le sue
conclusioni giuridiche e politiche riguardo all’iniziativa dei cittadini,
l’eventuale azione che intende intraprendere e i suoi motivi per agire o meno .
Gli organizzatori hanno l’opportunità di presentare
l’iniziativa in un’audizione pubblica.
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE
I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE:
L’ORGANIZZAZIONE DELLA P.A. PER PROMUOVERE INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE
In base al DLgs 195/2005 l'autorità pubblica:
1. istituisce e aggiorna almeno annualmente appositi
cataloghi pubblici dell'informazione
ambientale contenenti l'elenco
delle tipologie
dell'informazione ambientale detenuta ovvero si avvale degli uffici per le
relazioni con il pubblico già esistenti
2. stabilisce un
piano per rendere l'informazione ambientale
progressivamente disponibile in banche dati elettroniche facilmente
accessibili al pubblico tramite reti di
telecomunicazione pubbliche, da aggiornare annualmente.
3. entro il 30 dicembre di
ogni anno, trasmette al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare i dati relativi alle richieste di accesso in materia ambientale,
nonché una relazione sugli adempimenti posti in essere in applicazione del
decreto stesso.
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE
I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE: PARTECIPAZIONE
FIN DALL’AVVIO DEL PROCESSO DECISIONALE
Tutta la normativa di derivazione comunitaria relativa
alla disciplina delle procedure di valutazione e/o autorizzazione a rilevanza
ambientale prevede un coinvolgimento del pubblico fin dall’avvio del
procedimento.
Ad esempio la nuova (vedi QUI) Direttiva sulla Valutazione di Impatto Ambientale di
progetti ed opere (VIA) definisce la procedura di valutazione in questo modo: “ l’elaborazione di un rapporto ambientale, lo
svolgimento di consultazioni (compreso con il pubblico interessato e le
autorità ambientali), la valutazione da parte dell’autorità competente, tenendo
conto della relazione ambientale e dei risultati delle consultazioni nel quadro
della procedura di autorizzazione, come pure la fornitura di informazioni sulla
decisione”
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE
I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE: LA INCHIESTA PUBBLICA
E’ prevista dalla normativa sulla VIA e sulla VAS ma
anche ad esempio dal regolamento italiano sullo sportello unico per l’avvio
delle imprese a maggior rilevante impatto ambientale.
Costituisce
lo strumento per definire una regolamentazione minima di una efficace
partecipazione del pubblico nel processo decisionale a rilevanza ambientale e
territoriale.
Costituiscono
elementi minimi di una efficace Inchiesta Pubblica:
1. La nomina di un Presidente
della Inchiesta Pubblica con adeguate competenze in
materia e che sia figura di garanzia per tutte le parti in causa, quindi non
potrà essere un rappresentante dell’Ufficio VIA della Regione
2. La designazione di
un Comitato della Inchiesta Pubblica che supporti il lavoro dl
Presidente e che sia rappresentativo sia della comunità locale (Comitati
e associazioni) che delle sue articolazioni istituzionali interessa dal
procedimento di VIA (Comuni)
3. La regolamentazione
delle Udienze pubbliche attraverso cui dovrà svolgersi
l’Inchiesta (almeno tre come vedremo successivamente)
4. La redazione dopo
l’Udienza finale di un Rapporto finale del Comitato
della Inchiesta (Bilancio della Inchiesta)
5. La conclusione della
Inchiesta con un Parere del Presidente della Inchiesta
6. L’obbligatorietà che
Rapporto Finale del Comitato e Parere del Presidente siano tenuti in
adeguata considerazione dall’Autorità Competenze (ufficio VIA Regione Liguria e
Giunta Regionale), nel senso che il giudizio conclusivo di VIA dovrà motivare
il mancato, o invece l’avvenuto, accoglimento dei contenuti del
Rapporto Finale e del Parere.
Per un esempio, derivante da una
esperienza reale, del contenuto di un Rapporto Finale di Inchiesta Pubblica si
veda al seguente LINK.
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE
I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE: LA VALORIZZAZIONE DELLE ALTERNATIVE DEL
PUBBLICO NEI PROCESSI DECISIONALI
Ad esempio la nuova Direttiva sulla VIA
(citata in precedenza in questo post) prevede che l’esame delle alternative al progetto iniziale oggetto di VIA
diventi elemento obbligatorio fin nella fase di costruzione dello Studio di
Impatto Ambientale che accompagna il progetto e la domanda di VIA. Alternative
definite dalla nuova Direttiva come localizzative ma anche “tipologiche”
cioè tipo di impianto, tipo di tecnica di disinquinamento, etc.
Le alternative del pubblico possono in
particolare essere valorizzate e prese in considerazione dal decisore in sede
di Inchiesta Pubblica.
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE
I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE: OBBLIGO DI MOTIVARE IL MANCATO ACCOGLIMENTO DELLE POSIZIONE DEL PUBBLICO
Nella nuova Direttiva sulla VIA, all’articolo
8 si afferma che i risultati delle
consultazioni e le informazioni raccolte devono essere non solo genericamente “tenute”
in considerazione ma “debitamente”. Tradotto in linguaggio
amministrativo vuol dire che i
risultati delle consultazioni devono essere oggetto di valutazione da parte
dell’autorità competente alla VIA e la non accoglienza di queste
dovrà essere adeguatamente motivata[2], altrimenti si realizzerà un contrasto con i principi
e la ratio della nuova versione della Direttiva 2011/92/UE.
A conferma si veda anche il nuovo
paragrafo 1 dell’articolo 9 della Direttiva secondo il quale dopo la decisione sulla VIA il pubblico deve
essere messo in condizione di accedere, tra le altre, alle : ”……principali
motivazioni e considerazioni su cui la decisione si fonda, incluse
informazioni relative al processo di partecipazione del pubblico. Ciò comprende
anche la sintesi dei risultati delle consultazioni e le informazioni raccolte
ai sensi degli articoli da 5 a 7, nonché l'indicazione di come tali risultati
siano stati integrati o altrimenti presi in considerazione …...”.
STRUMENTI EX LEGE PER ATTUARE
I PRINCIPI DELLA PARTECIPAZIONE: ACCESSO ALLA GIUSTIZIA SENZA COSTI ECONOMICI ECCESSIVI
Con la sentenza del 11 aprile
2013 (causa C‑260/11 per il testo vedi QUI) la Corte di Giustizia aveva fissato paletti
importanti in materia di copertura dei costi nei ricorsi (di cittadini singoli,
comitati associazioni) agli organi di giustizia nazionali in materia
ambientale, paletti che qui riassumo:
le spese di un procedimento per i
ricorrenti che mirano a tutelare diritti ambientali:
a) non devono superare le capacità
finanziarie dell’interessato
b) non devono apparire, ad ogni
modo, oggettivamente irragionevoli
c) non devono essere valutate
avendo come riferimento un ricorrente medio poiché siffatti dati
possono avere soltanto un esile collegamento con la situazione
dell’interessato.
I parametri sopra indicati sono quelli prioritari per
valutare il concetto di non eccessivamente onerosi. Altri
parametri di valutazione , che dovranno però rispettare quelli
prioritari, sono:
d) situazione delle parti in
causa,
e) ragionevoli possibilità di
successo del richiedente,
f) importanza della posta in
gioco per il richiedente nonché per la tutela dell’ambiente,
g) la complessità del diritto e
della procedura applicabili,
h) il carattere eventualmente
temerario del ricorso nelle varie sue fasi.
Per un commento più approfondito della suddetta
sentenza vedi QUI.
La Corte di Giustizia interviene
nuovamente sul tema con una recentissima sentenza del 13/2/2014 (causa
C530-11, per il testo vedi QUI).
La nuova sentenza ribadisce tutti i
paletti sopra riportati ma aggiunge un ulteriore principio relativo ai c.d.
provvedimenti provvisori.
Per provvedimenti provvisori,
traducendo nel linguaggio, ad esempio, della giustizia
amministrativa italiana si fa riferimento ai provvedimenti di sospensiva dei
TAR e del Consiglio di Stato che appunto provvisoriamente possono sospendere
autorizzazioni alle realizzazioni di opere impattanti sull’ambiente e la salute
sulla base di ricorsi promossi da cittadini, comitati, associazioni.
La
nuova sentenza ha affermato i seguenti ulteriori principi a tutela delle azioni
dei cittadini inquinati:
1. il giudice nazionale deve
poter emettere provvedimenti provvisori (come appunto la sospensiva nei giudizi
amministrativi) proprio per impedire che in attesa della decisione finale o di
merito vengano lesi, anche solo parzialmente, i diritti oggetto della azione
dei cittadini . Questo è un bel pro memoria al governo Renzi che invece vuole
eliminare l'istituto della sospensiva nei giudizi amministrativi!
2. possono essere stabiliti,
dalla giustizia nazionale, risarcimenti (contro-impegni) a carico dei
ricorrenti nel caso che soccombano o si dimostri il ricorso come abusivo ma
questo non può essere lasciato all’arbitrio del giudice della causa.
3. la limitazione dei risarcimenti (contro-impegni) a carico di comitati e associazioni eventualmente soccombenti nella causa non limita il diritto di proprietà.
3. la limitazione dei risarcimenti (contro-impegni) a carico di comitati e associazioni eventualmente soccombenti nella causa non limita il diritto di proprietà.
TEMA 2: IL MODO DI USARE
IL SAPERE DA PARTE DEL
POTERE NELLA IMPOSTAZIONE E NELLA
GESTIONE DEI PROCESSI DECISIONALI
Affinché
il pubblico possa partecipare con efficacia ai processi decisionali e possa in
particolare far valere effettivamente le “Alternative” di cui ho trattato in
precedenza occorre che le informazioni, i dati scientifici, gli studi economici
e sociali riguardanti il progetto o il piano oggetto del processo decisionale
siano messi in modo paritario a disposizione del pubblico.
Non a caso il Consiglio di Stato Ad Plen n.14 del 15/9/1999 ha affermato che : “nel
sistema della democraticità delle decisioni l’adeguatezza della istruttoria si
valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari sono stati messi in
condizioni di contraddire”
Per
raggiungere questo obiettivo in primo luogo
è fondamentale il rispetto da parte della p.a. competente degli obblighi
in materia di accesso e informazione esaminati nella prima parte di questa
relazione.
in
secondo luogo occorre, almeno per i processi riguardanti le decisioni più
rilevanti e strategiche per un territorio o comunque oggetto di conflitti
significativi, occorre vengano individuate figure terze di garanzia degli strumenti informativi – valutativi –
di monitoraggio. In tal senso possono essere interessanti i modelli che, di
tali garanti, emergono dal dibattito
sulla applicazione della VAS (valutazione ambientale strategica), dove il
ruolo di questi soggetti può essere
svolto relativamente alle seguenti funzioni:
1. alla fornitura e
validazione dei dati attendibili,
2. predisposizione delle
messa a disposizione delle migliori informazioni,
3. della messa a punto di
tecniche di simulazione degli impatti,
4. del parere tecnico al
processo di valutazione e consultazione, alla fase di monitoraggio
dell’attuazione del piano e programma,
5. delle informazioni utili
per la revisione del piano/programma stesso (valutazione ex post) .
TEMA 3: LA ASSUNZIONE DI RESPONSABILITÀ DEI
CITTADINI ATTIVI SU COME SI STA DENTRO I CONFLITTI E SU COME SI GUARDANO LE
ISTITUZIONI DA DENTRO I CONFLITTI
In
questi anni di degenerazione della democrazia rappresentativa, quasi per
reazione negativa, dal versante società civile emerge spesso un
disinteresse verso la crisi e la perdita di sovranità delle istituzioni
pubbliche come pure di una riorganizzazione delle stesse, come se ci fosse una
fuga verso un neocorporativismo comunitario e territoriale anti-istituzionale
per principio.
Chi ha fatto
vertenze ambientali o ha presso parte a processi partecipativi in questi anni
ha notato sicuramente il prevalere di una cultura dei percorsi partecipativi
vissuti non come occasione per contribuire a modificare il modello decisionale
ma come strumenti tattici per imporre il proprio punto di vista con mezzi
tradizionali , interni all’attuale modello decisionale : ricorsi alla
magistratura, liste civiche, manifestazioni se non addirittura trattative
dirette con i politici che contano.
In realtà la crisi
della democrazia rappresentativa e dei partiti tradizionali come li abbiamo
conosciuti nel secolo scorso richiede un ruolo sempre più attivo delle comunità
locali anche e soprattutto nelle articolate forme con le quali queste
reagiscono alla suddetta crisi: associazioni, volontariato, comitati. Ma se la crisi della democrazia
rappresentativa è entro certi limiti irreversibile e se non vogliamo che questa
crisi produca svolte populiste ed autoritarie allora i movimenti devono uscire
dal loro settorialismo e agire sempre di più come soggetti politici. Soggetti
politici che non devono porsi il problema delle elezioni (quello resterà compiti
dei partiti, rinnovati fin che si vuole ma sempre dei partiti) ma devono invece
porsi il problema della riforma della Pubblica Amministrazione vista dentro una
democrazia rappresentativa che dovrà riconoscere un ruolo autonomo alle forme di autorganizzazione
della società civile.
Occorre un programma che
potrebbe riassumersi in un slogan Promuovere
Intelligenza Territoriale[2]
. Sviluppare l'intelligenza territoriale significa, raccogliere informazioni e
dati sui diversi processi e fenomeni attivi sul territorio, utilizzare
strumenti per la loro analisi e diffusione, con l'obiettivo di accrescere il
livello di know-how delle persone e delle organizzazioni presenti sul
territorio, e utilizzare questo know-how nella ricerca di strategie per la
governance territoriale e lo sviluppo competitivo.
D’altronde questo ruolo di soggetto politico
autonomo dei nuovi movimenti della società civile che, per comodità, abbiamo
racchiuso dentro la definizione di
CITTADINI ATTIVI & REATTIVI, è stato
recentemente riconosciuto dalla Corte
Costituzionale con la sentenza N. 1/2004 (vedi QUI).
In particolare la Corte Costituzionale ha
ribadito due principi fondamentali contenuti nella nostra Costituzione e che ne
dimostrano la attualità soprattutto nella Parte I.
1. I partiti
e, quindi i rappresentati eletti nei partiti, non acquisiscono ruolo
costituzionale
ma sono solo strumenti di esercizio del diritto di associazione che la
costituzione riconosce ai cittadini
2. la sovranità popolare
appartiene costituzionalmente ai cittadini anche dopo le elezioni
[1] Commissione indipendente
per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni
pubbliche
[2] Dal 15 al 17 ottobre
2008 studiosi, ricercatori e accademici di livello internazionale si è
tenuta a Besançon, in Francia, la conferenza conclusiva del progetto caENTI (Coordination Action
of the European Network of Territorial Intelligence - Azione di coordinamento
della rete europea per l'intelligenza territoriale), finanziato dall'Unione
europea, al quale hanno partecipato, negli ultimi tre anni, università, centri
di ricerca e associazioni territoriali di Francia, Spagna, Belgio, Ungheria,
Romania, Italia, Slovenia e, unico attore extra-europeo, Taiwan.
Nessun commento:
Posta un commento