Come ho avuto modo di analizzare in un post [NOTA 1] dell’agosto 2015, su questo blog, l’articolo 33 del DLgs 105/2015 (attuazione Direttiva Seveso III sul rischio incidenti rilevanti) ha abrogato il Decreto Ministeriale 16 maggio 2001, n.293 che disciplinava il Rapporto di Sicurezza che la Autorità Portuale doveva presentare e aggiornare per valutare in termini cumulativi (rispetto a tutte le attività a rischio nei porti) il rischio di incidente industriale.
La questione è tutt’altro che meramente formale non solo perché nei porti (come quelli di Spezia e Genova ad esempio) sono presenti industrie e attività di per se soggette alla normativa Seveso, ma anche per la presenza di sostanze pericolose sulle navi che entrano nei porti italiani potenzialmente associabili alle numerose collisioni che avvengono nei porti.
La questione è tutt’altro che meramente formale non solo perché nei porti (come quelli di Spezia e Genova ad esempio) sono presenti industrie e attività di per se soggette alla normativa Seveso, ma anche per la presenza di sostanze pericolose sulle navi che entrano nei porti italiani potenzialmente associabili alle numerose collisioni che avvengono nei porti.
Secondo il Rapporto [NOTA 2]
dell'European Maritime Safety Agency, nel quinquennio 2011-2014, il 42% degli
incidenti che hanno visto coinvolte navi mercantili, traghetti, petroliere,
bulk passeggeri è avvenuto in acque ristrette e specie nelle acque portuali. A questa percentuale, già significativa, si aggiunge un 27% di incidenti
in acque costiere sotto le 12 miglia, sovente negli spazi dove le navi in
attesa di ormeggio danno fonda alle ancore e dove comunque si sviluppa la fase
iniziale o quella finale delle manovre che la nave compie per entrare o uscire
dal porto. Voglio ricordare che, ad esempio, nel porto di Spezia transitano, tra
le altre, navi gasiere e navi militari compresi sommergibili nucleari. Aggiungo
che secondo detto Rapporto il 67% degli errori sono dovuti ad errori umani
ponendo quindi un ulteriore elemento di rischio in relazione alla formazione
del personale e relativi controlli.
COSA PREVEDEVA IL DECRETO DEL 2001 ORA ABROGATO
Oggetto
Il Decreto disciplinava le modalità di redazione del rapporto integrato di sicurezza portuale, del piano di emergenza portuale e dei sistemi di controllo relativi ai porti industriali e petroliferi
Definizioni
a) porto industriale e petrolifero: le aree demaniali marittime a
terra e le altre infrastrutture portuali -
individuate nel Piano regolatore portuale, o delimitate con
provvedimento dell'autorità competente - nelle quali si effettuano, attività di carico, scarico, trasbordo e deposito di sostanze pericolose, destinate a
stabilimenti industriali, impianti produttivi o depositi, ovvero dagli stessi inviate al porto per l'imbarco.
b) "autorità competente": l'autorità portuale nei porti in
cui essa è istituita ai sensi dell'articolo 6 della
legge 28 gennaio 1994, n. 84, e l'autorità marittima negli altri porti.
Contenuto del
Rapporto Integrato di Sicurezza Portuale
Il rapporto integrato di sicurezza portuale,
contenente le informazioni e gli elementi di cui all'allegato 1 al decreto in esame, dovrà
comunque evidenziare:
1. i pericoli e i rischi di incidenti rilevanti derivanti dalle attività svolte nell'area
portuale;
2. gli scenari
incidentali per ciascuna sequenza incidentale individuata;
3. le procedure e le condotte operative finalizzate alla riduzione di rischi di
incidenti rilevanti;
4. le eventuali misure tecniche atte a garantire la sicurezza dell'area considerata.
Per il testo integrale del contenuto del Rapporto Integrato di Sicurezza
Portuale vedi QUI.
In particolare di grande
rilievo, per capire i rischi incidentali nell’area portuale e come poi
prevenirli, è la sezione Sicurezza del Rapporto Integrato dove occorre effettuare una analisi sulla
sicurezza delle aree
portuali soggette agli obblighi previsti art. 6 e 8 del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334, con particolare riferimento alla presenza
ed al trasporto delle sostanze di cui
all'allegato I.
In questa analisi occorre riportare:
1. Sanità e
sicurezza: problemi particolari; esperienza
storica del porto in esame (incidenti verificatisi negli ultimi cinque anni); esperienza
storica da dati internazionali.
2. Dati del sito: meteorologici e geofisici;
3. identificazione degli eventi
incidentali: incidenti individuati nelle analisi di rischio degli impianti fissi; incidenti durante le operazioni di
trasferimento tra nave e terraferma; incidenti durante le operazioni di
carico/scarico automezzi; incidenti durante le operazioni di carico/scarico carri ferroviari.
4. Stime incidentali : Stima delle conseguenze degli
eventi incidentali individuati; stima delle probabilità degli eventi
incidentali individuati; possibili effetti domino anche in relazione al transito
di sostanze pericolose; possibili effetti domino legati alle operazioni di trasferimento
delle sostanze pericolose tra navi ed installazioni di terra; ricomposizione di eventuali rischi d'area.
Contenuto del
Piano di emergenza portuale
L'Autorità Portuale, sentito il prefetto, predispone il
piano di emergenza portuale al fine di limitare gli effetti dannosi derivanti da incidenti rilevanti
nei porti industriali e petroliferi e ne coordina l'attuazione.
Il piano d'emergenza deve almeno indicare:
1. le misure per controllare e circoscrivere gli incidenti in modo da minimizzare gli effetti
e limitare i danni per l'uomo, per l'ambiente e per le cose;
2. la procedura di attivazione
di tutte le misure di protezione dalle conseguenze di incidenti rilevanti;
3. le misure per il rapido ripristino delle condizioni
di sicurezza operative dopo incidente rilevante.
Piano di emergenza
esterno
L'autorità competente predispone e trasmette al prefetto e
alla provincia tutte le informazioni utili per l'elaborazione del piano di
emergenza esterno dell'area portuale
Sistema permanente
di controlli
Nei porti industriali e petroliferi le misure di controllo predisposte ai fini della applicazione del presente regolamento
consistono in verifiche ispettive intese ad accertare
il rispetto delle indicazioni e prescrizioni contenute nel rapporto di
sicurezza integrato. Le verifiche ispettive di cui sopra sono
effettuate almeno ogni biennio, e comunque dopo ogni aggiornamento del rapporto di sicurezza integrato, da una commissione
composta da un rappresentante del Ministero dell'ambiente, del Ministero dei trasporti e della navigazione, del Ministero
della sanità e dell'Autorità Portuale .
Competenze
regionali
Le Regioni dovevano dare attuazione al decreto in oggetto con
apposita disciplina ai sensi dell’articolo 72 dlgs 112/1998 che trasferisce,
alle Regioni, le competenze amministrative in materia di industrie
a rischio nonché di aree ad elevata concentrazione di industrie a rischio .
COME È STATO ATTUATO QUANTO SOPRA
Occorre dire che il
sistema espresso dalla Direttiva Seveso II (attuata in Italia con DLgs
334/1999) è stato attuato a macchia di leopardo. Ad esempio per i porti Liguri: Spezia e Savona non
hanno mai approvato un Rapporto di sicurezza portuale mentre Genova lo ha
predisposto solo nel 2015 per poi farlo sparire persino dal sito della Autorità
Portuale.
In particolare i porti
della Liguria ed in particolare il Porto
di Spezia non si sono mai adeguati alla normativa sopra
esposta probabilmente aspettando l’ennesimo “condono” che è puntualmente arrivato vedi quanto scritto all’inizio
di questo post.
Nel resto di Italia ci
sono stati invece porti che hanno approvato il Rapporto di Sicurezza vedi ad
esempio, per parlare di un porto vicino alla Liguria, quello di Livorno che lo ha impostato
già nel 2005 . Anche se poi solo il Porto di Piombino
si è dotato del Piano di Emergenza Portuale cioè del documento, come abbiamo
visto sopra, successivo al Rapporto Integrato di Sicurezza Portuale.
Tra l’altro sia il porto
di Spezia che di Genova vedono la presenza di industrie a rischio di incidente
rilevante soggette di per se stesse alla normativa Seveso (vedi per Spezia il
rigassificatore di Panigaglia) che avrebbero avuto la necessità di una
integrazione tra i documenti di prevenzione rischio per essi previsti con
quelli dell’area portuale in generale sulla base del principio effetto domino
contenuto già nella Direttiva Seveso II.
LE MOTIVAZIONI NON FONDATE LEGATE ALLA
ABROGAZIONE DI QUESTA NORMATIVA
La logica che ha portato ad abrogare questa normativa è facilmente smontabile.
Infatti si è sostenuto che al contrario di uno stabilimento industriale che è un sistema “statico”, il sistema portuale è un sistema “dinamico” nel quale ogni giorno si susseguono arrivi e partenze e per il quale non è mai possibile delineare un “quadro” definitivo; esso varia in continuazione non solo con arrivi e partenze, quindi con sbarchi e imbarchi di contenitori, ma anche per quanto attiene i depositi temporanei dei contenitori, e del tipo, quantità e caratteristiche della merce pericolosa.
Infatti si è sostenuto che al contrario di uno stabilimento industriale che è un sistema “statico”, il sistema portuale è un sistema “dinamico” nel quale ogni giorno si susseguono arrivi e partenze e per il quale non è mai possibile delineare un “quadro” definitivo; esso varia in continuazione non solo con arrivi e partenze, quindi con sbarchi e imbarchi di contenitori, ma anche per quanto attiene i depositi temporanei dei contenitori, e del tipo, quantità e caratteristiche della merce pericolosa.
Per l’estrema complessità
e variabilità dei dati che si devono gestire, tutti i terminal portuali si sono
dotati di sistemi informatizzati che consentono non solo lo scambio di dati,
documenti, autorizzazioni e procedure in modo veloce e in tempo reale, ma anche
la possibilità di gestione informatizzata delle merci presenti in porto
comprese quelle pericolose.
L’applicazione di un
sistema informatico specifico consente quindi di adempiere alle prescrizioni
del decreto e di soddisfare, le normative sulla sicurezza dei lavoratori e, in
particolare, il D.M. 293/2001 (applicazione della direttiva Seveso II), che
prevede la predisposizione del piano di emergenza portuale e del rapporto di
sicurezza portuale.
Non solo ma il Decreto del
2001 (ora abrogato) definiva non solo procedure e documenti da attivare ma
anche indirizzi tecnici sulle informazioni necessarie sia per radiografare il
rischio incidentale nel porto e come prevenirlo che per pianificare la gestione
della eventuale emergenza
In realtà il vero motivo
che ha portato a questa abrogazione lo troviamo negli atti preparatori alla
emanazione del DLgs 105/2015 (attuazione Direttiva Seveso III): “al fine di non gravare di ulteriori oneri i
gestori delle infrastrutture portuali nazionali, provocando effetti distorsivi
del mercato anche rispetto ai competitors europei. “
COSA SUCCEDE DOPO LA RIFORMA DELLE AUTORITA’
PORTUALI
Il DLgs
105/2015(attuazione Direttiva Seveso III ha abrogato, come abbiamo visto, il
decreto descritto in precedenza. Però non è stato abrogato il comma 5 articolo
5 della legge 84/1994 con la riforma del sistema portuale di cui al DLgs
4/8/2016 n. 169 [3]. Questo comma 5 della legge 84/1994 recita: “Al piano regolatore portuale dei porti
aventi le funzioni di cui all'articolo 4, comma 3, letterab), e alle relative
varianti, è allegato un rapporto sulla sicurezza dell'ambito portuale…..”.
I porti qui citati sono quelli di interesse internazionale sedi Autorità di
sistema portuale (anche dopo la recente riforma del 2016 per il testo della
quale vedi questo confronto tra prima e dopo della legge 84/1994 QUI) quindi vi rientrano
anche il porto di Spezia (Autorità di Sistema Portuale Liguria Orientale) e
quelli di Genova e Savona (Autorità di Sistema Portuale Liguria Occidentale).
Quindi resta l’obbligo
della redazione del rapporto di sicurezza portuale ma va chiarito chi è l’autorità
responsabile a redigerlo. Ora dal dettato, tutt’ora in vigore, il Rapporto deve
essere allegato al Piano Regolatore Portuale quindi occorre vedere le
competenze alla redazione/adozione di questo Piano come disciplinate dopo il
DLgs 169/2016.
Con la riforma del 2016 il
Piano regolatore di sistema portuale (come è ora definito) è adottato dal
comitato di gestione[4] della
Autorità di Sistema Portuale (AdSP), previa intesa con il Comune o i Comuni interessati.
Quindi il Rapporto di
Sicurezza dell’Ambito Portuale deve essere approvato in quanto allegato, dal
Comitato di Gestione della AdSP.
Quello che invece scompare
formalmente è il Piano di emergenza portuale e soprattutto il Piano di
emergenza esterno all’area portuale.
Quindi la pianificazione
di emergenza è rimessa alla singole attività rientranti nella Seveso III
(presenti nell’area portuale) e la pianificazione di emergenza unitaria per le
aree esterne all’area portuale.
COSA FARE PER EVITARE QUESTA LACUNA
NORMATIVA PRODOTTA DALLA ABROGAZIONE DESCRITTA IN PRECEDENZA
Il Piano di Emergenza Portuale
Uno studio del sistema Agenzie Regionale Protezione dell’Ambiente (ARPA) e Corpo Nazionale Vigili del Fuoco (per il testo vedi QUI) così conclude: “Con l'abrogazione del Decreto Ministeriale n°293 del 6 maggio 2001 è
venuto meno l'obbligo di redazione del Rapporto Integrato di Sicurezza Portuale
si configura una possibile "vacatio legis" che potrebbe portare ad
una gestione non ottima di un'eventuale emergenza portuale soprattutto in caso
di incidente rilevante proveniente da uno stabilimento Seveso o dalle sostanze
pericolose presenti a qualsiasi titolo in ambito portuale tra cui si ricordano
anche le condotte attualmente escluse dall’ambito di applicazione della Seveso
III.”
Ma questo studio non si
limita a criticare passivamente la abrogazione ma individua comunque una
percorso tecnico e amministrativo per colmare la lacuna legislativa
verificatasi.
Lo studio individua gli
indirizzi per la redazione di un Piano
di Emergenza Portuale (PEP) valido nel caso o meno di presenza di aziende
Seveso e dovrà comprendere gli aspetti derivanti dallo stoccaggio, anche
temporaneo, ed il trasporto di merci pericolose in ambito portuale.
In particolare:
1. Il PEP deve coordinarsi ed integrarsi con gli
altri strumenti di pianificazione inerenti la realtà portuale, ad esempio:
1.1. Piani di protezione civile a livello locale e d’area
più vasta;
1.2. Piani specifici per le emergenze portuali; in
particolare: Piani antincendio e Piani antinquinamento;
1.3. Piani di security del porto;
1.4. Piani di emergenza esterna per gli stabilimenti a
rischio d’incidente rilevante predisposti dalle Prefetture e relativi Piani di
emergenza interna;
2. Il
PEP deve prima di tutto delimitare l'area d'interesse cioè l’area entro cui
l’Autorità Portuale svolge un ruolo attivo nella gestione delle emergenze
secondo il PEP predisposto.
3. Il
PEP deve poi stabilire e descrivere la catena di comando e controllo e il
sistema di allertamento in emergenza;
4. Riguardo
all'organizzazione ed alla gestione di situazioni incidentali il PEP deve
definire:
4.1. il ruolo, la responsabilità e le competenze
dell’Autorità Portuale e degli altri Enti coinvolti
4.2. gli aspetti di interoperabilità fra i vari Enti;
4.3. gli altri piani vigenti che interessano l'area;
4.4. l'organizzazione ed i servizi utili alla gestione
delle emergenze;
4.5. le attrezzature ed i mezzi di prevenzione e
protezione;
4.6. le modalità e mezzi di comunicazione in emergenza.
5. Le
procedure operative per la gestione dell’emergenza e dell’evacuazione.
Conclusioni: una proposta istituzionale
Aggiungo che sotto il
profilo normativo, nonostante la abrogazione sopra descritta, resta comunque in
vigore l’obbligo, già citato ex comma 5 articolo 5 della legge 84/1994, di
redigere un rapporto sulla sicurezza in ambito portuale ai sensi della
normativa Seveso. Questo non fa che rafforzare ulteriormente, sotto il profilo
della cogenza giuridica quanto proposto nello studio sopra riportato.
In tal modo il Rapporto di sicurezza diventa il
momento della fotografia dello stato della sicurezza nel porto e quindi delle misure di prevenzione del rischio e il Piano di Emergenza invece lo strumento
per affrontare il rischio reale (in chiave post incidentale) oltre che informativa alla popolazione e ai lavoratori dell'area portuale.
Come tradurre tutto ciò in
regole amministrative puntuali vista la abrogazione della normativa tecnica e
procedurale che era contenuta nel Decreto Ministeriale del 2001?
Come è noto nell’attuale
quadro costituzionale la materia dei porti rientra nella legislazione
concorrente (Stato – Regioni) e la recente riforma della legge quadro sui porti
(legge 84/1994) ha confermato questa impostazione prevedendo in particolare che
il Piano regolatore di sistema portuale (PRSP) sia adottato dal Comitato di
Gestione della nuova Autorità di sistema portuale di intesa con i Comuni
interessati territorialmente dal porto.
È altrettanto noto come la
materia ambiente (di cui fa parte la normativa sulle industrie a rischio di
incidente rilevante) rientri nella competenza esclusiva dello Stato.
Il quadro sopra delineato
potrebbe in parte cambiare se passasse, previa referendum confermativo, la
riforma costituzionale per cui anche la materia dei porti nazionali, oltre che come avviene già oggi per l’ambiente, diventerà di competenza esclusiva dello
Stato. Resterebbe però il dato normativo della vigente (ed appena riformata)
legge quadro sui porti che come abbiamo visto riconosce un ruolo chiarissimo
alla Regione e anche ai Comuni nella
elaborazione e approvazione del PRSP integrato dal Rapporto di Sicurezza ai
sensi della normativa Seveso.
Quindi alla luce del
quadro normativo ordinario e costituzionale sopra delineato è assolutamente
possibile un Accordo Stato e Regioni anche con singole Regioni (vedi attuale disciplina
Conferenza Stato Regioni) per definire un Protocollo operativo che preveda:
1.la
possibilità di integrare nei PRSP, in attuazione della vigente legge 84/1994
(comma 5 articolo 5), un Rapporto di sicurezza portuale[5]
2.la
previsione di approvare un Piano di Emergenza Portuale tenuto conto delle linee
guida per le emergenze in ambito portuale[6]
3.
la predisposizione da parte del Sindaco
della Città Metropolitana e/o Comune/i territorialmente interessato/i di una scheda informativa per il
pubblico sui contenuti dei documenti di cui ai punti 1 e 2, ai sensi della
lettera b) comma 1 articolo 8 DLgs 105/2015 e degli articolo 23[7] e 24[8] di
questo DLgs.
Per la approvazione di
entrambi i documenti il Comitato di Gestione della nuova Autorità di Sistema
Portuale dovrà coordinarsi con il Comitato Tecnico regionale ex DLgs 105/2015
(attuazione Direttiva Seveso III).
NOTE A MARGINE
[1] http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/2015/08/da-oggi-nei-porti-siamo-meno-sicuri.html
[2] http://www.emsa.europa.eu/emsa-documents/latest/item/2551-annual-overview-of-marine-casualties-and-incidents-2015.html
[3] Vedi lettera e) comma 1 articolo 6 DLgs
169/2916 http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=6&art.versione=1&art.codiceRedazionale=16G00182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2016-08-31&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=0#art
[4] Il Comitato di gestione è così composto:
a) dal Presidente
dell'AdSP;
b) da un componente
designato dalla regione o da
ciascuna regione il cui
territorio e' incluso,
anche parzialmente, nel
sistema portuale;
c) da un componente
designato dal sindaco di ciascuna delle città metropolitane o del Comune sede
di Autorità Portuale il cui territorio è
incluso, anche parzialmente, nel
sistema portuale;
e) da un rappresentante
dell'autorità marittima (Capitaneria di Porto).
[5] http://www.porto.livorno.it/Portals/0/Documenti/Piano_regolatore/all5_rischio%20incidente%20rilevante.pdf
[6] redatte nell’ambito del progetto finanziato dalla
Comunità Europea, all’interno del Programma per la Cooperazione
Transfrontaliera Italia-Slovenia 2007-2013, denominato Safeport - il porto e la
gestione dei rischi industriali ed ambientali
[7] http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=23&art.versione=1&art.codiceRedazionale=15G00121&art.dataPubblicazioneGazzetta=2015-07-14&art.idGruppo=3&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=0#art
[8] http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=24&art.versione=1&art.codiceRedazionale=15G00121&art.dataPubblicazioneGazzetta=2015-07-14&art.idGruppo=3&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=0#art
Nessun commento:
Posta un commento