Quale organizzazione del Parco Regionale Magra Montemarcello ma non solo…

Da giurista ambientale continuo a non capire le richieste di abolizione ma anche e soprattutto di modifica della disciplina delle funzioni del Parco Magra.

Da ultime le proposte come quella del Sindaco di Lerici, ma non solo del Sindaco, che da un lato giustamente pone un questione politica di maggior coinvolgimento delle comunità locali dei vari Comuni nella governance del Parco ma allo stesso tempo avanzando soluzioni che sotto il profilo giuridico amministrativo sono inutili ed alcune addirittura in contrasto con  la legge nazionale. Voglio ricordare che siamo nella materia ambiente di competenza esclusiva dello stato nella quale le Regioni ( ed ancor meno Enti Parco o Comuni) non possono modifica in peius sotto il profilo ambientale la normativa regionale attuativa di quella nazionale.

Ovviamente per il momento sgombro il campo nella presente riflessione dalla discussione in parlamento della nuova legge quadro sui parchi, quando arriverà la valuteremo nel merito. 

Ma quali sono queste "nuove" soluzioni giuridiche amministrative per una nuova governance del Parco:

1. la sostituzione del Consiglio del Parco con una Giunta del Parco nominata dal Presidente.

2. La trasformazione della Comunità del Parco nel Consiglio del Parco con precisi e rafforzati poteri di indirizzo e controllo e con rafforzamento del ruolo dei sindaci.

3. Eliminare il ruolo del Comitato Tecnico scientifico, quale organo sovrapposto a quelli comunali, per il rilascio dei titoli edilizi, paesaggistici e urbanistici.

Analizziamo distintamente le prime 2 e  poi la terza proposta...

I VERI LIMITI DELLA ATTUALE GOVERNANCE DEI PARCHI REGIONALI COMPRESO QUELLO MAGRA-MONTE MARCELLO

La questione politica della crisi dei Parchi 

Tutta la classe politica dirigente del nostro territorio, tranne rare eccezioni, ha fatto diventare i parchi dei postifici di politici trombati, hanno tagliato i fondi da sempre, li hanno fatti diventare delle versioni povere di un ente di secondo grado questo a prescindere dalle competenze tecniche che ci sono nei parchi compreso quello  Magra-Monte-Marcello e ci sono a cominciare dal suo nuovo Direttore.

In questo anni il ceto politico dirigente (di destra e di sinistra) ha in sostanza stravolto il senso di un Parco come emerge dalla legge quadro, dal dibattito che l’ha prodotta e dalla giurisprudenza costituzionale, amministrativa  e ordinaria che qui non ho spazio per ricordare ma che è chiara ad ogni addetto ai lavori serio ed obiettivo.

Le finalità  del Parco e la natura istituzionale dell’Ente Parco

L'Ente Parco deve essere quello di un soggetto amministrativo ad elevata specializzazione tecnico scientifica, con una rilevante indipendenza dalle strutture di derivazione politico rappresentativa. L’Ente Parco quindi deve perseguire la finalità di conservazione/valorizzazione del patrimonio naturale, non attraverso un processo di mediazione politica ma all’interno di un sistema di procedure e strumenti di gestione il più possibile oggettive e scientifiche attuate attraverso responsabilità tecniche precise e trasparenti.

Eppure la governance del parco in chiave di tutela antropologica e non solo naturalistica c’è eccome basterebbe applicare la legge vigente, vediamo come:

Una moderna governance del Parco Regionale secondo la vigente legislazione nazionale e regionale

A conferma si veda la variegata composizione del Consiglio di Amministrazione (dove gli enti locali sono ben presenti come Comunità del Parco ma non costituiscono mai da soli la maggioranza in Consiglio e non dovrebbero mai costituirla)

Questa architettura istituzionale dell’Ente Parco, disegnata dalla legge quadro sulle aree protette, non costituisce una assoluta penalizzazione del livello istituzionale locale e tanto meno della comunità locale , ci sono infatti nella legge sui parchi strumenti di gestione e concertazione (previsti o prevedibili anche dalla legislazione regionale in materia) per evitare questo rischio:

1. la permanenza dei diritti reali e degli usi civici consuetudinari

2. l’intesa obbligatoria con i Comuni per l’approvazione del piano del parco nelle aree di promozione economico sociale

3. la predisposizione da parte della Comunità del Parco del piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività compatibili.

4. la possibilità di esercitare all’interno del parco attività collegate agli usi locali se previste dal regolamento del parco e , in deroga alla normativa generale sui parchi, ad eccezione della possibilità di modificare norme in materia di divieto di attività venatoria .

5. la possibilità per i Comuni di predisporre strumenti urbanistici in attuazione del Piano del Parco (articolo 19 LR 12/1995)

LA QUESTIONE DEL NULLA OSTA DELL’ENTE PARCO

La proposta di eliminare il ruolo del Comitato Tecnico scientifico, quale organo sovrapposto a quelli comunali, per il rilascio dei titoli edilizi, paesaggistici e urbanistici, è in contrasto con la legge quadro nazionale sulle aree protette ma soprattutto con tutta la giurisprudenza amministrativa ed ordinaria in materia di nulla osta degli enti parco.

Intanto occorre ricordare che natura giuridica ed efficacia del nulla osta dell’Ente Parco vale sia per i Parchi Nazionale che Regionali

L’articolo 29 della legge 394/1992 (legge quadro nazionale sulle aree protette) relativamente ai  poteri dell'organismo di gestione dell'area protetta, senza distinguere tra nazionali e regionali , così recita: “1. Il legale rappresentante dell'organismo di gestione dell'area natura le protetta, qualora venga esercitata un'attività in difformità dal piano dal regolamento o dal nulla osta, dispone l'immediata sospensione dell'attività medesima ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell'impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione e trasformazione di opere.”

A chi spetta rilasciare il nulla osta

E’ rilasciato dall’Ente Parco quindi lo statuto ne disciplina  compiutamente la titolarità delle funzioni.  La legge (comma 3 articolo 13 legge 394/1991) comunque prevede che l’esame delle richieste di nulla osta possa essere affidato con deliberazione del Consiglio direttivo ad un apposito comitato la cui composizione e la cui attività sono disciplinate dal regolamento del parco.

Da nessuna parte è scritto che il nulla osta debba essere trasferito agli uffici dei Comuni facenti parte del Parco e soprattuto che diventi uno dei tanti atti edilizi comunali.

Questo deriva non solo dalle finalità generali delle aree protette come descritto all’inizio di questo post ma anche dalla natura giuridica del nulla osta come emerge dalla legge quadro 394/1991 e dalla giurisprudenza univoca di tutti questi anni per non parlare della dottrina più autorevole.

La natura giuridica del nulla osta

La legge quadro sulle aree naturali protette configura un modello di nullaosta del tutto originale, e precisamente individuabile.  In condizioni normali con un piano e regolamento approvati ed efficaci  si tratta di un atto a discrezionalità zero (Di Plinio, Fonderico).

Infatti il nulla osta:

1. "verifica la conformità" del progetto di attività al piano e al regolamento

2. certifica la esistenza o meno di un interesse primario a realizzare intervento/attività riconosciuto dal piano/regolamento

3. non legittima la realizzazione dell’intervento o attività ma solo la prosecuzione dell’iter autorizzatorio dovendosi verificare a questo fine altri eventi (autorizzazioni comunali, altri atti di assenso di altre amministrazioni etc.).

Il rapporto tra Nulla Osta, Piano e Regolamento del Parco 

Proprio per questo il rilascio del nulla osta ha un grado di discrezionalità che è inversamente proporzionale al dettaglio degli atti fondamentali (piano e regolamento), e che il parco è in grado di rendere data la qualificazione specifica delle sue strutture amministrative, o la possibilità di creare un apposito comitato tecnico.

Aggiungo che Il piano, e ancor più il regolamento, funzioneranno come garanzia solo se raggiungeranno, nella configurazione delle modalità di esercizio delle attività consentite, un altissimo livello di tecnicità e di dettaglio, perché a questo la dose di discrezionalità del nullaosta è inversamente proporzionale (Di Plinio, Abrami); e se alcuni sgradev oli fatti hanno dato ragione a chi avvertiva dei pericoli di lasciare i parchi nelle mani di un "assolutismo illuminato" ( B. Caravita), essi sono potuti accadere solo perché la discrezionalità della protezione naturalistica, in assenza di piano e regolamento, si è trasferita in toto alle burocrazie dei parchi, che hanno dovuto svolgere una difficile azione di supplenza, in parchi spesso troppo grandi e antropizzati, contro le violente pressioni di poteri e interessi economici "forti", e la confusa ostilità delle popolazioni locali.

Autonomia del nulla osta rispetto al permesso di costruire e alla autorizzazione paesaggistica: cosa dice la giurisprudenza:

1. Nulla osta e permesso di costruire: Legge 134/2012

“Ai fini del rilascio del permesso di costruire, lo sportello unico per l’edilizia acquisisce direttamente o tramite conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio. Nel novero di tali assensi rientrano, in particolare:
……..m) il nulla osta dell’autorità competente ai sensi dell’articolo 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, in materia di aree naturali protette”.

Quindi il rilascio del nulla osta è condizione per la validità del rilascio del permesso di costruire che non può essere rilasciato preventivamente.

2. Nulla Osta e Piano del Parco

Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1673, del 26 marzo 2013
“ Necessità nulla-osta Ente parco su singolo intervento.  La pianificazione compiuta, ai sensi dell’art. dell’art. 12 l. 6 dicembre 1991, n. 394 da un Piano per il Parco non assorbe né esaurisce ogni giudizio sul singolo, puntuale intervento, e che questo giudizio va riservato al nulla osta dell’art. 13. Analogamente a quanto avviene in materia paesaggistica, invero, un tale piano non può mai derogare, per categorie di opere, alla necessità dell’autorizzazione (nulla osta); il piano può semmai individuare, in negativo, gli interventi che, per inconciliabilità con il contesto, si pongono in posizione di incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati e per questi il giudizio di compatibilità viene effettuato, e in senso negativo, una volta per tutte, sì che poi non può esservi più nemmeno luogo al nulla osta. Invece, per le restanti zone, come per le restanti opere, dove la compatibilità continua a dover essere valutata in concreto, rimane necessario il giudizio rispetto alla conservazione dei valori espressi da quelle località, da compiersi con il singolo nulla osta.” ( vedi anche Cons. Stato, II, n. 548/98 del 20 maggio 1998; da ultimo: Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2013, n. 220).

3. Nulla Osta  su piani e su progetti edilizi

Consiglio di Stato, Sez. VI n. 5630 del 7 novembre 2012

“ L’Ente gestore del Parco può esprimere parere favorevole sul piano di lottizzazione e successivamente negare il nulla-osta al permesso di costruire.

4. Nulla Osta e Autorizzazione Paesaggistica

Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2410, del 6 maggio 2013
“ 4.- Quanto all’autorizzazione rilasciata dall’ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano e al suo asserito carattere assorbente rispetto alle valutazioni della competente autorità paesaggistica, il Collegio non condivide quanto osservato sul punto dalla parte appellante.

In disparte la laconicità di questo parere, appare comunque dirimente che le distinte autorità (ente Parco e Soprintendenza diverse per oggettività giuridica pubblica e perciò non sovrapponibili) sono chiamate a compiere autonome valutazioni: mentre l’ente parco deve valutare la compatibilità dell’intervento limitatamente alle esigenze di salvaguardia, fruizione e valorizzazione del Parco e con le sue specifiche destinazioni di zona, l’autorità paesaggistica è chiamata a svolgere una diversa disamina della compatibilità dell’intervento proposto, che ha come parametro i valori paesaggistici riconosciuti dei luoghi, in funzione della tutela del bene paesaggistico.”

CONCLUSIONI

La normativa sui parchi può essere migliorata ma non stravolta. 

Ma la vera partita è paradossalmente quella di rispettarla nelle parti in cui disciplina le reciproche autonomie di Ente Parco, Comuni, e interessi pubblici e privati che sul territorio del Parco vivono e si muovono. 

Solo rispettando con rigore le autonomie il sistema funziona. Tentare soluzioni semplificate significa distruggere definitivamente i Parchi e soprattutto, giuridicamente parlando, significa confondere l’interesse alla tutela dell’ambiente naturale con quello urbanistico. Entrambi vanno tutelati e contemperati ma per farlo, per arrivare ad una sintesi corretta, occorre che siano rappresentati da soggetti diversi.

Non si vuole più questa distinzione? Allora si deve avere il coraggio di abolirli i Parchi: tutti! È questo che si vuole? Si abbia il coraggio di dirlo con serietà senza usare “mezzucci” semplificatori .