Rapporto Corte dei Conti su attuazione PNRR: difficoltà di spesa e di organizzazione della Pubblica Amministrazione locale

Secondo il Rapporto (QUI), relativo al primo semestre 2022, le Amministrazioni Centrali dello Stato hanno reagito positivamente al primo impatto con il PNRR, con il conseguimento pressoché totale degli obiettivi previsti dal Piano ma l’attenzione sulla sua esecuzione resta particolarmente elevata e il giudizio complessivo sul 2022 potrà delinearsi solo a fine anno. 

Inoltre si conferma una difficoltà di spendere i soldi del PNRR soprattutto da parte delle amministrazioni regionali e locali il che si lega alla necessità di rafforzarne le strutture amministrative, invece ad oggi anche nella attuazione del PNRR si privilegiano le semplificazioni procedurali magari in deroga a norme ambientali e di trasparenza (vedi QUI e QUI), rispondendo alle difficoltà degli enti locali non con la loro riorganizzazione ma semmai accentrando le decisioni alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (QUI).

Nel post che segue riporto in sintesi il Rapporto della Corte dei Conti sullo stato degli interventi in materia ambientale…

 

 

DIFFICOLTÀ DI SPESA

Il Rapporto sottolinea il permanere di difficoltà notevoli nella capacità di spesa delle singole amministrazioni, a dimostrazione del fatto che una maggiore disponibilità ed un maggior impiego di risorse non corrispondono automaticamente a reali capacità di sviluppo. Un aspetto, quest’ultimo, da valutare in un lasso di tempo più ampio, che consenta di elaborare previsioni sull’impatto reale degli interventi del PNRR sul PIL.

 

RAFFORZARE LE STRUTTURE AMMINISTRATIVE

Il rafforzamento delle strutture amministrative e l’adeguatezza delle risorse umane in corso di reclutamento - ha specificato la magistratura contabile - costituiscono elementi essenziali ai fini dell’attuazione degli interventi, così come adeguate attività di assistenza tecnica che garantiscano lo svolgimento delle azioni connesse alla realizzazione degli obiettivi. In questo senso la costituzione di “uffici PNRR” presso le singole amministrazioni è solo il volano del complesso di attività che deve essere svolta a monte ed a valle dei singoli investimenti, da cui il necessario completamento, nel rispetto di una tempistica particolarmente serrata, del reclutamento degli esperti con la conseguente necessità di una pronta comunicazione alla Corte dei conti della entità numerica, delle competenze specialistiche e dei costi delle nuove risorse umane la cui adeguatezza è condicio per quam della compiuta attuazione dell'intervento, per come significato dallo stesso PNRR.

Le osservazioni della Corte, su questo punto specifico, si sono focalizzate sulla necessità di superare la questione della finanziabilità dell'assistenza tecnica, attualmente non finanziabile con i fondi del PNRR. Molto potrà essere fatto, a parere della Corte, con l’introduzione, nel giugno scorso, del nuovo portale ”Capacity Italy” (QUI).

 

STATO AVANZAMENTO LAVORI E COMUNICAZIONE ALLA CORTE DEI CONTI

Più in generale la Corte dei Conti evidenzia la centralità della comunicazione alla Corte dei conti ed alle apposite strutture integranti la governance del Piano dello stato di avanzamento dei singoli steps attuativi e implementativi, con la segnalazione delle criticità riscontrate e la diuturna verifica in itinere dell'adeguatezza delle risorse finanziarie assegnate e di quelle umane funzionali al conseguimento degli obiettivi. Per tali ragioni, quindi, è stata inoltre sottolineata l'importanza di un'attenta gestione dei bandi da parte dell'amministrazione che, in particolare, rispetti i criteri di ragionevolezza nella fissazione dei termini in essi previsti, al fine di evitare possibili contenziosi che potrebbero impedire la realizzazione degli obiettivi previsti.

 

 

DIFFICOLTÀ NELL’ATTUAZIONE DEGLI OBIETTIVI PNRR NEI TERRITORI

Permangono, inoltre, preoccupazioni per gli interventi in ambito territoriale laddove, soprattutto in alcune aree del paese, è richiesta un'azione di razionalizzazione per garantire uniformità ed omogeneità di presidio e di offerta dei servizi nonché per consentire lo svolgimento di efficaci controlli sui flussi di risorse e sul raggiungimento degli obiettivi finali dell'intervento. Anche in questo caso la maggiore disponibilità di risorse non appare di per sé sufficiente ad assicurare che vengano prontamente raggiunte le finalità ultime dell'intervento, in mancanza di interventi complementari sul funzionamento delle strutture destinate ad erogare i servizi alla cittadinanza. Ciò riguarda in particolare gli interventi di rigenerazione urbana volti a ridurre la situazione di emarginazione e degrado sociale dove l'amministrazione titolare è chiamata a gestire, monitorare e rendicontare una rilevante quantità di opere con un costante e corretto monitoraggio che assicuri un altrettanto corretto e costante flusso di risorse finanziarie dall'amministrazione titolare al soggetto attuatore.

 

STATO DI INTERVENTI FINANZIATI DAL PNRR IN MATERIA AMBIENTALE

 

1.Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua: L’obiettivo da conseguire entro il 2023 - costituito dalla notifica dell'aggiudicazione di tutti gli appalti, per interventi finalizzati all’ammodernamento e all’efficienza delle reti di distribuzione idrica richiede una programmazione tecnico-progettuale altamente complessa che necessita dell’apporto di competenze adeguate. Sarà infatti necessario effettuare una valutazione tecnico-giuridica analitica circa la validità delle proposte di finanziamento che sono pervenute e perverranno entro le indicate finestre temporali valutando l’effettiva possibilità che gli Enti attuatori possano conseguire gli obiettivi, programmati nel rispetto della tempistica prevista dal PNRR.

Si ribadisce la necessità che l’investimento in parola avvenga in coordinamento con il Mipaaf responsabile dell’investimento M1 – C4 – I 4.3 (Investimenti nella resilienza dell'agrosistema irriguo per una migliore gestione delle risorse idriche - QUI)

2. Investimenti infrastrutturali per le zone economiche speciali – Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, PCM Dipartimento per le politiche di coesione - € 630.000.000 (M5 – C3 – 1.4): L’obiettivo da conseguire entro il 31 dicembre 2023, ovvero l'avvio della realizzazione degli interventi infrastrutturali nelle ZES che riguardano almeno 22 interventi per il collegamento di "ultimo miglio", volto a realizzare efficaci collegamenti tra le aree industriali e la rete ferroviaria TEN-T; almeno 15 interventi di digitalizzazione della logistica e lavori di efficientamento energetico e ambientale; almeno 4 interventi per il potenziamento della resilienza e della sicurezza dell'infrastruttura connessa all'accesso ai porti.

 

3. Misure per la gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico – pcm dipartimento della protezione civile e ministero della transizione ecologica – € 2.487.100.000 (m2 – c4 – 2.1): In considerazione delle caratteristiche di instabilità idrogeologica del territorio italiano, l’investimento comprende un insieme ampio e completo di interventi, combinando misure strutturali quali la messa in sicurezza da frane o la riduzione del rischio di alluvione nelle aree metropolitane, con altri interventi incentrati sulla riqualificazione, il monitoraggio e la prevenzione dei rischi emergenti, con l’obiettivo di mettere in sicurezza entro il 2026 1,5 milioni di persone.

L’intervento è suddiviso in due sub-investimenti, sulla scorta del riparto di competenze già sperimentato con il cd. Piano “ProtegItalia” (d.p.c.m. del 20 febbraio 2019):

• sub–investimento 2.1.a (1,287 mld di euro), a titolarità del Mite, relativo alle misure strutturali e non strutturali nei territori più a rischio;

• sub–investimento 2.1.b (1,2 mld di euro), a titolarità della PCM - Dipartimento della Protezione Civile, dedicato alle misure in favore delle aree colpite da calamità.

Il primo traguardo intermedio raggiunto è riferito al sub–investimento 2.1.b, ossia l’entrata in vigore, entro il 31 dicembre 2021, del “quadro giuridico rivisto per interventi contro i rischi di alluvione e idrogeologici”.

Il prossimo traguardo, da conseguire entro il 31 dicembre 2023, è riferito, invece, al sub–investimento 2.1.a e consiste nell’aggiudicazione di tutti gli appalti pubblici per interventi in materia di gestione e riduzione dei rischi idrogeologici. A conclusione del controllo, la Sezione ha evidenziato la fondamentale importanza della corretta selezione dei progetti da finanziare, stante la necessità di realizzare l’obiettivo finale dell’investimento, che consiste nella messa in sicurezza di 1,5 milioni di persone tra quelle che vivono nelle aree attualmente a rischio idrogeologico.

 

4. Utilizzo dell’idrogeno in settori hard-to-abate: Il rapporto esamina l’investimento riguardante l’utilizzo dell’idrogeno nei settori industriali che risultano più inquinanti e difficili da riconvertire (hard-to-abate), finanziato nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

L’investimento ha la finalità di favorire la transizione verso l’idrogeno verde, a emissioni zero, nei settori che utilizzano combustibili fossili come fonte di energia termica.

L’amministrazione titolare dell’intervento è il Ministero della transizione ecologica (Mite) -Direzione generale incentivi energia (Dgie).

Per l’investimento sono stati assegnati al medesimo Ministero due miliardi di euro.

Le risorse saranno ripartite come segue:

- un miliardo sarà destinato ad interventi finalizzati alla decarbonizzazione di impianti di produzione acciaio a ciclo integrato tramite un partenariato pubblico - privato. La forma di partenariato è ancora da definire.

- il restante miliardo è destinato al finanziamento di progetti di ricerca e sviluppo industriale nonché di investimento industriale da selezionare tramite bandi pubblici. L’amministrazione competente ha fatto presente che l’intervento è in fase di avvio e non sono stati adottati atti amministrativi e prodotte spese da sottoporre a controlli interni.

L’amministrazione titolare dell’intervento deve trasmettere al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Servizio centrale per il PNRR, attraverso le specifiche funzionalità del sistema informatico denominato “REGIS”, i dati finanziari, di realizzazione fisica e procedurali e tutti gli ulteriori elementi informativi necessari per la rendicontazione alla Commissione europea. Alla data del 15 giugno 2022 nella banca dati REGIS non risulta alcun dato di avanzamento dell’intervento in esame.  

 

5. Ricerca e sviluppo dell’idrogeno: L’investimento si propone di migliorare le conoscenze relative alle tecnologie legate all’idrogeno per la fase di produzione, stoccaggio e distribuzione, per aumentare la competitività e diminuire progressivamente i costi.

L’intervento è stato suddiviso in un traguardo con scadenza al 30 giugno 2022 e in un obiettivo con scadenza 30 giugno 2026.

Per quanto riguarda il primo traguardo, il Ministero ha riferito che nel 2021 e 2022 sono state realizzate le seguenti attività:

- emanazione del decreto ministeriale 23 dicembre 2021, n. 545 di affidamento ad Enea, nelle annualità 2022-2025 in collaborazione con Cnr e Rse, delle attività di ricerca e sviluppo incentrate sull'idrogeno dettagliate nel “Piano Operativo di Ricerca” (POR) che verrà predisposto da Enea per un contributo massimo pari a 110 milioni di euro;

- avvio delle gare pubbliche per la selezione di progetti di ricerca e sviluppo sull’idrogeno tramite la pubblicazione, in data 23 marzo 2022, dei bandi a) per soggetti pubblici e b) per soggetti privati. Le relative graduatorie di merito per entrambi i bandi sono state approvate con i decreti del Direttore della Direzione generale incentivi energia n. 126 e n. 127 del 27 giugno 2022. Il completamento delle procedure di evidenza pubblica avverrà con l’adozione del provvedimento di concessione delle agevolazioni.

- stipula in data 10 maggio 2022 dell’accordo di programma tra Mite ed Enea (con cobeneficiari Cnr e Rse). Tali adempimenti hanno consentito il raggiungimento del traguardo con scadenza al 30 giugno 2022 relativo all’aggiudicazione dei contratti di ricerca e sviluppo per migliorare la conoscenza dell’idrogeno nelle fasi di produzione, stoccaggio e distribuzione.

 

6. Sperimentazione dell’idrogeno per il trasporto ferroviario: L’investimento in esame ha la finalità di realizzare almeno dieci stazioni di rifornimento a base di idrogeno (in Italia non sono presenti) per i treni lungo sei linee ferroviarie, in prossimità di siti di produzione di idrogeno verde e/o di stazioni autostradali di rifornimento a idrogeno. Il progetto deve includere un sostegno ad attività di ricerca e sviluppo dedicate all'idrogeno nel trasporto ferroviario, a partire da nuovi elettrolizzatori ad alta pressione (grado di maturità tecnologica 5-7) e sistemi di stoccaggio ad alta capacità, con possibilità di utilizzo di idruri metallici o liquidi (grado di maturità tecnologica 3-5).

L’investimento si pone l’obiettivo di convertire all’idrogeno le linee ferroviarie non elettrificate con elevato traffico passeggeri e un forte utilizzo di treni a gasolio come in Lombardia, Puglia, Sicilia, Abruzzo, Calabria, Umbria e Basilicata.

I progetti più avanzati, quelli in Valcamonica e Salento, prevedono la sperimentazione in modo integrato di produzione, distribuzione e acquisito dei treni “H2”.

La priorità verrà data alle aree in cui sono possibili sinergie con i distributori per camion a lungo raggio, così da aumentare utilizzo e domanda di idrogeno e ridurne i costi di produzione.

Le tappe fondamentali sono le seguenti:

- entro marzo 2023: firma dei contratti per i progetti finanziati. Assegnazione delle risorse per la costruzione di nove stazioni di rifornimento per treni a idrogeno lungo sei linee ferroviarie. Il Mims ha proceduto all’emanazione del decreto ministeriale 30 giugno 2022, n. 198 per la definizione dei criteri per l’ubicazione delle stazioni di rifornimento ad idrogeno lungo la rete ferroviaria.

- entro giugno 2026: costruzione di dieci stazioni di rifornimento per treni a idrogeno lungo sei linee ferroviarie. Con riguardo agli interventi sia a carico delle risorse del PNRR sia a carico del Fondo complementare al PNRR, la Sezione raccomanda alla competente Direzione generale per il trasporto pubblico locale e regionale e la mobilità pubblica sostenibile del Mims, di curare con la massima attenzione la fase istruttoria di ogni atto da adottare al fine di evitare nel futuro ogni anomalia ed errore come si è verificato per il decreto ministeriale n. 363/2021, con il quale sono state ripartite le risorse del Fondo complementare al PNRR destinate al potenziamento delle ferrovie regionali, e assicurare il pieno rispetto dei termini per il raggiungimento dei traguardi e degli obiettivi previsti.

La Direzione generale dovrà, comunque, tenere tempestivamente informata questa Sezione in ordine agli ulteriori sviluppi della situazione relativa agli investimenti della Regione Calabria e della Regione Sardegna a carico del Fondo complementare al PNRR, illustrata nel presente rapporto.

Le considerazioni e raccomandazioni sopra richiamate, volte ad assicurare il buon andamento, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, saranno oggetto di attenzione da parte di questa Sezione nel prosieguo dell’attività di controllo

 

7. Investimenti nella resilienza dell'agro-sistema irriguo per una migliore gestione delle risorse idriche: La stretta attualità – siccità e lievitazione dei costi in agricoltura - evidenzia la particolare rilevanza del tema dell’idrico irriguo per i delicati riflessi economici e sociali.

La programmazione degli obiettivi della misura 4.3 del PNRR evidenzia una questione di fondo , di natura politico-istituzionale, relativa ad un oggettivo ritardo nell’attuazione della DQA del 2000.

Il limite programmatorio della 4.3. del PNRR appare l’utilizzo del PNRR non tanto per l’attuazione di politiche irrigue di resilienza ma di fatto e sostanzialmente per la manutenzione delle reti irrigue (efficientamento) e l’attuazione della misurazione dell’acqua, obiettivo della DQA del 2000.

Tale limite solo in minima parte è imputabile al Mipaaf; in parte è connesso alle riforme collegate 4.1 (QUI) e 4.2 (QUI); di fondo attiene soprattutto al profilo critico della tardiva e parziale attuazione del disegno istituzionale della DQA del 2000, la cui attuazione effettiva presuppone il recupero di una forte capacità di governance unitaria di coordinamento dei vari soggetti istituzionali (regioni e autorità d’ambito) e gestionali (enti irrigui regionali) del complesso sistema degli enti irrigui che sono vigilati dalle regioni.

Il quadro gestionale è frammentato in una miriade di enti irrigui che specialmente nel sud evidenziano un marcato deficit di capacità progettuale e gestionale, e non solo a causa e per effetto dei lunghi commissariamenti ancora vigenti.

Anche la declinata previsione e non attuazione, fra gli obiettivi della misura 4.3. del PNRR, della mappatura e monitoraggio dei depuratori delle acque reflue ed il sistema di monitoraggio delle licenze private (autoapprovvigionamento, scheda Milestone M2C4-33) e la mancata inclusione fra gli obiettivi del PNRR di interventi di spesa per reti di distribuzione dei reflui depurati (come previsto dalla programmazione comunitaria PSRN 2014-2020) evidenzia la debolezza della situazione di partenza del PNRR e un mancato allineamento degli obiettivi della 4.3. rispetto alla precedente programmazione comunitaria, segnatamente in tema di reti di distribuzione del refluo.

Il fatto che il rispetto degli obblighi di misurazione degli utilizzi non è ancora condizione generale per l'accesso ai finanziamenti pubblici nel settore delle infrastrutture irrigue evidenzia la tardiva e parziale attuazione dell’obbligo (disposto nel 2006) di misurazione e monitoraggio dei volumi irrigui in attuazione della DQA del 2000.

In punto di coerenza dei progetti principali selezionati rispetto agli obiettivi del PNRR, appare opportuno osservare che a pena di ammissibilità i progetti selezionati dal PNRR devono essere esecutivi; ciò nel rispetto delle timeline di aggiudicazione ed esecuzione degli appalti.

Tuttavia, la natura esecutiva dei progetti implica che le scelte progettuali di fondo sono di fatto antecedenti al PNRR, perché gli obiettivi e le strategie progettuali dei progetti sono definite a livello di progettazione definitiva.

In relazione alla delicatissima fase congiunturale caratterizzata dalla esponenziale lievitazione dei costi delle materie in campo edilizio, in fase istruttoria si raccomanda il DISR1 a valutare attentamente il computo estimativo dei progetti inseriti in graduatoria.

In punto di revisione degli obiettivi della programmazione, si osserva che il MiPAAF ha evidenziato ripetutamente la presenza di rifusi nella descrizione degli obiettivi delle schede del PNRR evidenziando il fatto che il medesimo Ministero ne richiederà la rettifica in ragione del fatto che si tratta di obiettivi non concordati con l’UE; di tale intendimento si prende atto trattandosi di richieste di modifica, allo stato solo preannunciate; sul punto si osserva che il target e gli obiettivi della misura rimangono quelli pubblicati, fino alla formale rettifica, a seguito dell’esito della specifica interlocuzione formale con l’UE.