La Governance del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: accentramento e accelerazione delle decisioni.

Il Decreto Legge 77/2021 (QUI) disciplina le modalità con le quali il Governo Draghi gestirà la attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (di seguito PNRR). Avanza in modo chiaro un modello decisionale caratterizzato:

1. accentramento principali decisioni nella Presidenza del Consiglio dei Ministri (vedi Cabina di Regia e relativa Segreteria Tecnica

2. procedura accelerata per superare dissensi di organi statali e Regioni anche con un esercizio forzato del potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei Ministri

3. applicazione delle misure di cui ai precedenti punti 1 e 2 anche al Piano Complementare (PNC)  che prevede finanziamenti integrativi nazionale per realizzare le opere previste dal PNRR

4. procedura ultrasemplificata per un elenco di opere pubbliche allegato al Decreto Legge

5. riduzione ad un termine di soli 30 giorni per lo svolgimento del Dibattito Pubblico per le opere finanziate dal PNRR e dal Piano Nazionale Complementare al PNRR

 

Questo modello di governo per attuare il PNRR e il PNC accentratore è strettamente legato alle parallele norme di deroga in materia ambientale approvate:

1. con il Governo Conte II  (QUI)

2. ora con il Governo Draghi, vedi QUI sulla VIA, QUI sugli impianti da fonti rinnovabili e il paesaggio, QUI  sull’uso del combustibile derivato dai rifiuti, QUI sulle reti e infrastrutture di comunicazione elettronica e QUI sulla Intesa Stato Regioni per le centrali termoelettriche.

Vediamo specificamente le novità di questa Governance…

 

LA CABINA DI REGIA

Il Decreto Legge 77/2021 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri la Cabina di regia per il Piano nazionale di ripresa e resilienza, presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri, alla quale partecipano i Ministri e i Sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri competenti in ragione delle tematiche affrontate in ciascuna seduta.

La Cabina di regia esercita poteri di indirizzo, impulso e coordinamento generale sull'attuazione degli interventi del PNRR. Il Presidente del Consiglio dei ministri può delegare a un Ministro o a un Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri lo svolgimento di specifiche attività. La Cabina di regia in particolare:

a) elabora indirizzi e linee guida per l'attuazione degli interventi del PNRR, anche con riferimento ai rapporti con i diversi livelli territoriali;

b) effettua la ricognizione periodica e puntuale sullo stato di attuazione degli interventi, anche mediante la formulazione di indirizzi specifici sull'attività di monitoraggio e controllo svolta dal Servizio centrale per il PNRR [NOTA 1], di cui all'articolo 6 del Decreto Legge 77/2021;

c) esamina, previa istruttoria della Segreteria tecnica di cui all'articolo 4, e tematiche e gli specifici profili di criticità segnalati dai Ministri competenti per materia e, con riferimento alle questioni di competenza regionale o locale dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie e dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome;

d) effettua, anche avvalendosi dell'Ufficio per il programma di governo, il monitoraggio degli interventi che richiedono adempimenti normativi e segnala all'Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione di cui all'articolo 5 [NOTA 2] l'eventuale necessità di interventi normativi idonei a garantire il rispetto dei tempi di attuazione;

e) trasmette alle Camere con cadenza semestrale, per il tramite del Ministro per i rapporti con il Parlamento, una relazione sullo stato di attuazione del PNRR, recante le informazioni di cui all'articolo 1, comma 1045, della legge 30 dicembre 2020, n.178 [NOTA 3], nonché, anche su richiesta delle Commissioni parlamentari, ogni elemento utile a valutare lo stato di avanzamento degli interventi, il loro impatto e l'efficacia rispetto agli obiettivi perseguiti;

f) aggiorna periodicamente il Consiglio dei ministri sullo stato di avanzamento degli interventi del PNRR;

g) trasmette, per il tramite del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, la relazione periodica di cui alla lettera precedente alla Conferenza unificata, la quale é costantemente aggiornata dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie circa lo stato di avanzamento degli interventi e le eventuali criticità attuative;

h) promuove il coordinamento tra i diversi livelli di governo e propone, ove ne ricorrano le condizioni, l'attivazione dei poteri sostitutivi di cui all'articolo 12 ([4]);

i) assicura la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale mediante il Tavolo permanente per il Partenariato economico sociale e territoriale di cui all'articolo 3 [NOTA 5];

l) promuove attività di informazione e comunicazione coerente con l'articolo 34 del Regolamento (UE) 2021/241 (QUI).

 

 

 

SUPERAMENTO DEL DISSENSO PER ATTUARE I PROGETTI DEL PNRR

In caso di dissenso, diniego, opposizione o altro atto equivalente proveniente da un organo  statale che, secondo la legislazione vigente, sia idoneo a precludere, in tutto o in parte, la realizzazione di un intervento rientrante nel PNRR, la  Segreteria tecnica di cui all'articolo 4, anche su impulso del Servizio centrale per il PNRR, ove un meccanismo di superamento del  dissenso  non sia già previsto dalle vigenti disposizioni, propone al Presidente del Consiglio dei ministri,  entro i successivi cinque giorni, di sottoporre la questione all'esame del Consiglio dei ministri  per  le conseguenti determinazioni.

Ove il dissenso, diniego, opposizione o altro atto equivalente provenga da un organo della regione, o della provincia  autonoma di Trento o di Bolzano o di un ente locale, la Segreteria tecnica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di cui all'articolo 4 [NOTA 6], anche su impulso del Servizio centrale per il PNRR, qualora un meccanismo di  superamento del dissenso non sia già previsto dalle vigenti disposizioni, propone al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, entro i successivi cinque  giorni, di sottoporre la questione alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano per concordare le iniziative da assumere, che devono essere definite entro il termine di quindici giorni dalla data di convocazione della Conferenza. Decorso tale termine, in mancanza di soluzioni condivise che consentano la sollecita realizzazione dell'intervento, il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero il Ministro per gli affari regionali e le autonomie nei pertinenti casi, propone al Consiglio dei ministri le opportune iniziative ai fini dell'esercizio dei poteri sostitutivi di cui agli articoli 117, quinto comma [NOTA 7], e 120, secondo comma, della Costituzione, ai sensi delle disposizioni vigenti in materia.

 

 

 

PIANO COMPLEMENTARE (PNC)

Le misure e le procedure di accelerazione e semplificazione per l'efficace e tempestiva attuazione  degli interventi del PNRR si applicano anche al Piano Complementare . Il Piano Complementare previsto dal Decreto Legge n° 59 del 2021 (QUI) finalizzato ad integrare con risorse nazionali gli interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza per complessivi 30.622,46 milioni di euro per gli anni dal 2021 al 2026.

  

 

SEMPLIFICAZIONI PROCEDURALI IN MATERIA DI OPERE PUBBLICHE DI PARTICOLARE COMPLESSITA' O DI RILEVANTE IMPATTO

L’articolo 44 del Decreto Legge 77/2021 prevede una procedura semplificata per un elenco di opere specifiche contenute nell’allegato IV ([8]) al Decreto. In particolare questa è la procedura:

1. il progetto di fattibilità tecnica ed economica ([9]) di cui all'articolo 23 del Codice Appalti (QUI) è trasmesso, a cura della stazione appaltante, al Consiglio superiore dei lavori pubblici per l'espressione dell’apposito parere.

2.  Il Comitato speciale del Consiglio superiore dei lavori pubblici, di cui all'articolo 45 del Decreto Legge 77/2021, verifica entro quindici giorni dalla ricezione del progetto di fattibilità tecnico -economica, l'esistenza di evidenti carenze, di natura formale o sostanziale, ivi comprese quelle afferenti gli aspetti ambientali, paesaggistici e culturali, tali da non consentire l'espressione  del parere e, in tal caso, provvede a restituirlo immediatamente alla stazione appaltante richiedente, con l'indicazione delle integrazioni ovvero delle eventuali modifiche necessarie ai fini  dell'espressione del parere in senso favorevole.

3. La stazione appaltante procede alle modifiche e alle integrazioni richieste dal Comitato speciale, entro e non oltre il termine di quindici giorni dalla data di restituzione del progetto.

4. Il Comitato speciale esprime il parere entro il termine massimo di trenta giorni dalla ricezione del progetto di fattibilità tecnica ed economica ovvero entro il termine massimo di venti giorni dalla ricezione del progetto modificato o integrato secondo quanto previsto dal presente comma.

5. Decorsi tali termini, il parere si intende reso in senso favorevole.

6. Ai fini della verifica preventiva dell'interesse archeologico di cui all'articolo 25 del  Codice Appalti, il progetto di fattibilità  tecnica ed economica relativi agli interventi di cui all' Allegato IV al presente decreto è trasmesso dalla stazione appaltante alla competente soprintendenza decorsi quindici giorni dalla trasmissione al Consiglio superiore dei  lavori pubblici del progetto di fattibilità tecnica ed economica, ove questo non sia stato restituito, ovvero contestualmente alla trasmissione al citato Consiglio del progetto modificato nei termini dallo stesso richiesti. Il termine per conclude la verifica preventiva dell’interesse archeologico è ridotto a quarantacinque giorni dai 60 previsti per le grandi opere infrastrutturali e a rete. Le risultanze della verifica preventiva sono acquisite nel corso della conferenza di servizi.

7. In relazione agli interventi di cui all'Allegato IV del presente decreto, il progetto di fattibilità   tecnica ed economica con lo Studio di Impatto Ambientale é trasmesso all'autorità competente ai fini  dell'espressione della Valutazione di Impatto Ambientale, a cura della  stazione  appaltante decorsi quindici giorni dalla trasmissione al Consiglio superiore dei lavori pubblici del progetto di fattibilità tecnica ed economica ove questo non sia stato restituito, ovvero contestualmente alla trasmissione al citato Consiglio del progetto modificato nei termini dallo stesso richiesti. Gli esiti della valutazione di impatto ambientale sono trasmessi e comunicati dall'autorità competente alle altre amministrazioni che partecipano alla conferenza di servizi. Qualora si sia svolto il dibattito pubblico di cui all'articolo 46, é escluso il ricorso all'inchiesta pubblica di cui all'articolo 24-bis del  predetto decreto legislativo n. 152 del 2006.

8. La determinazione conclusiva della conferenza perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l'intesa tra Stato e regione o provincia autonoma, in ordine alla localizzazione dell'opera, ha   effetto di variante degli strumenti urbanistici vigenti e comprende il provvedimento di VIA e  i  titoli  abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone l'indicazione esplicita. La variante urbanistica, conseguente alla determinazione conclusiva della conferenza, comporta l'assoggettamento dell'area a vincolo preordinato all'esproprio ai sensi dell'articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (QUI). Gli enti locali provvedono alle necessarie misure di salvaguardia delle aree interessate e delle relative fasce di rispetto e non   possono autorizzare interventi edilizi incompatibili con la localizzazione dell'opera.

9. Nel caso di approvazione del progetto in conferenza dei servizi a maggioranza di posizioni prevalenti e di dissenso da parte di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità  dei cittadini non è più possibile fare opposizione in Consiglio dei Ministri ma deciderà Comitato  speciale  del  Consiglio superiore dei lavori pubblici

10. il Comitato speciale, entro tre giorni dalla scadenza del termine di 15 giorni entro i quali il Comitato esprime la propria posizione su integrazioni tecnico economiche al progetto o dalla scadenza dei 20 giorni entro i quali si pronuncia l’autorità competente che ha rilasciato il provvedimento di VIA, trasmette alla Segreteria tecnica della Cabina di Regia una relazione recante l'illustrazione degli esiti della conferenza dei servizi, delle ragioni del dissenso e delle proposte dallo stesso formulate per il superamento del dissenso, compatibilmente con le  preminenti esigenze di appaltabilità dell'opera e della sua realizzazione entro i termini previsti dal PNRR ovvero, in relazione agli interventi finanziati con le risorse del Piano Nazionale Complementare .

11. La Segreteria tecnica della Cabina di regia propone al Presidente del Consiglio dei ministri,  entro quindici giorni dalla ricezione della relazione del Comitato Speciale, di sottoporre  la  questione  all'esame  del  Consiglio  dei ministri per le conseguenti determinazioni. Il Consiglio dei ministri si pronuncia, entro i successivi dieci giorni, se del caso adottando una nuova determinazione conclusiva. Alle riunioni del Consiglio dei ministri possono partecipare senza diritto di voto i Presidenti delle regioni o delle province autonome interessate.

12. In deroga all'articolo 27 del Codice Appalti, la verifica del progetto definitivo e del progetto esecutivo condotta ai sensi dell'articolo 26, comma 6, del Codice accerta altresì l'ottemperanza alle prescrizioni impartite in sede di conferenza di servizi e di VIA, nonché di quelle impartite ai sensi della concertazione ai sensi due suddetti punti 10 e 11 ed all'esito della stessa la stazione appaltante procede direttamente all'approvazione del progetto definitivo ovvero del progetto esecutivo direttamente.

 

 

 

MODIFICHE ALLA DISCIPLINA DEL DIBATTITO PUBBLICO

L’articolo 46 del Decreto Legge 77/2021 prevede che con decreto del Ministro delle infrastrutture  e della mobilità sostenibili, possono essere individuate, in relazione agli interventi ex allegato IV al Decreto Legge 77/2021, nonché a quelli finanziati in tutto o in parte con le risorse del PNRR e del PNC, soglie dimensionali delle opere da sottoporre obbligatoriamente a dibattito pubblico inferiori a  quelle previste dall'Allegato 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 maggio 2018, n. 76 (QUI).

In relazione agli interventi di cui all'Allegato IV al presente decreto, il dibattito pubblico ha una durata massima di trenta giorni (4 mesi era il termine ordinario) e tutti i termini previsti dal decreto n. 76 del 2018, sono ridotti della metà.

Nei casi di obbligatorietà del dibattito pubblico, la stazione appaltante provvede ad avviare il relativo procedimento contestualmente alla trasmissione del progetto di fattibilità tecnica ed economica al Consiglio superiore dei lavori pubblici per l'acquisizione del parere di competenza.

Gli esiti del dibattito pubblico e le osservazioni raccolte sono valutati nella conferenza di servizi 

In caso di inosservanza da parte della stazione appaltante dei termini di svolgimento del dibattito pubblico, la Commissione nazionale per il dibattito pubblico (articolo 4 Decreto 76/2018) esercita, senza indugio, i necessari poteri sostitutivi.

 

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[NOTA 1] compiti di coordinamento operativo, monitoraggio, rendicontazione e controllo del PNRR

[NOTA 2] L'Unità  svolge i seguenti compiti:  a) individua, sulla base delle segnalazioni trasmesse dalla Cabina di regia di cui all'articolo 2, gli ostacoli all'attuazione corretta e tempestiva delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR derivanti dalle disposizioni normative e dalle rispettive misure attuative e propone rimedi; b) coordina, anche sulla base delle verifiche d'impatto della regolamentazione di cui all'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, curate dalle amministrazioni, l'elaborazione di proposte per superare le disfunzioni derivanti dalla  normativa  vigente  e  dalle relative misure attuative, al fine  garantire  maggiore  coerenza  ed efficacia della normazione; c) cura l'elaborazione di un programma di azioni prioritarie ai fini della razionalizzazione e revisione normativa; d) promuove e potenzia iniziative di sperimentazione normativa, anche tramite relazioni istituzionali con analoghe strutture istituite in Paesi stranieri, europei ed  extraeuropei, e tiene in adeguata considerazione le migliori pratiche di  razionalizzazione  e sperimentazione normativa a livello internazionale; e) riceve e considera ipotesi e proposte di  razionalizzazione e sperimentazione normativa formulate da soggetti pubblici e privati.

[NOTA 3] Entro il 30 giugno di ciascun anno dal 2021  al  2027,  anche sulla base dei dati di cui al comma 1044, il Consiglio  dei  ministri approva e trasmette  alle  Camere  una  relazione  predisposta  dalla Presidenza del Consiglio dei ministri sulla base dei dati forniti dal Ministero  dell'economia  e  delle  finanze  -   Dipartimento   della Ragioneria  generale  dello  Stato,  nella  quale  sono  riportati  i prospetti sull'utilizzo delle risorse del programma  Next  Generation EU e sui risultati  raggiunti.  La  relazione  indica,  altresi',  le eventuali misure necessarie per accelerare l'avanzamento dei progetti e per una migliore efficacia degli  stessi  rispetto  agli  obiettivi perseguiti.

[NOTA 4] In caso di  mancato  rispetto  da  parte  delle  regioni,  delle province autonome di Trento e di Bolzano, delle città  metropolitane, delle province e dei comuni  degli  obblighi  e  impegni  finalizzati all'attuazione del PNNR e assunti in qualità  di soggetti  attuatori, consistenti anche nella mancata  adozione  di  atti  e  provvedimenti necessari all'avvio dei  progetti  del  Piano,  ovvero  nel  ritardo, inerzia o difformità  nell'esecuzione dei progetti, il Presidente del Consiglio dei ministri, ove sia  messo  a  rischio  il  conseguimento degli obiettivi intermedi e finali  del  PNRR  e  su  proposta  della Cabina di regia  o  del  Ministro  competente,  assegna  al  soggetto attuatore interessato un  termine  per  provvedere  non  superiore a trenta giorni.  In  caso  di  perdurante  inerzia,  su  proposta  del Presidente del Consiglio dei  ministri  o  del  Ministro  competente, sentito il soggetto attuatore, il Consiglio  dei  ministri  individua l'amministrazione,  l'ente,   l'organo   o   l'ufficio,   ovvero   in alternativa  nomina  uno  o  più   commissari  ad  acta,   ai   quali attribuisce, in via sostitutiva, il potere di  adottare  gli  atti  o provvedimenti  necessari  ovvero  di  provvedere  all'esecuzione   ai progetti, anche avvalendosi di società  di  cui  all'articolo  2  del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 o di altre amministrazioni specificamente indicate.

[NOTA 5] Il Tavolo permanente svolge funzioni consultive nelle materie e per le questioni connesse all'attuazione del PNRR. Il Tavolo permanente può segnalare collaborativamente alla Cabina di regia  di cui all'articolo 2  e  al  Servizio  centrale  per il PNRR di cui all'articolo 6 ogni profilo ritenuto rilevante per la realizzazione del PNRR anche al fine di favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l'efficace e celere attuazione degli interventi.

[NOTA 6] a)  supporta la Cabina di regia e il Tavolo permanente nell'esercizio delle rispettive funzioni;  b) elabora periodici rapporti informativi alla  Cabina  di  regia sulla base dell'analisi e degli esiti del  monitoraggio sull'attuazione del PNRR comunicati  dal  Ministero  dell'economia  e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato;  c) individua e segnala al Presidente del Consiglio dei ministri le azioni utili  al  superamento delle criticità segnalate dai Ministri competenti per materia;  d) acquisisce  dal  Servizio  centrale per il PNRR  di cui all'articolo 6, le informazioni e i dati di attuazione del PNRR a livello di ciascun progetto, ivi compresi quelli relativi al rispetto della tempistica programmata ed a eventuali criticità  rilevate nella fase di attuazione degli interventi;  e) ove ne ricorrano le condizioni all'esito dell'istruttoria svolta, segnala al Presidente del Consiglio dei ministri  i  casi  da valutare ai fini dell'eventuale esercizio dei poteri  sostitutivi  di cui all'articolo 12;  f) istruisce i procedimenti relativi  all'adozione  di  decisioni finalizzate al superamento del dissenso  di  cui  all'articolo  13  e all'articolo 44.

[NOTA 7] Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

[NOTA 8] 1) Realizzazione asse ferroviario Palermo-Catania-Messina;  2) Potenziamento linea ferroviaria  Verona  -  Brennero  (opere di adduzione);  3) Realizzazione della linea ferroviaria Salerno-Reggio Calabria; 4) Realizzazione  della linea  ferroviaria Battipaglia-Potenza-Taranto;  5) Realizzazione della linea ferroviaria Roma-Pescara; 6) Potenziamento della linea ferroviaria Orte-Falconara; 7)  Realizzazione  delle  opere  di  derivazione  della Diga di Campolattaro (Campania); 8) Messa in sicurezza  e  ammodernamento del sistema idrico del Peschiera (Lazio);  9) Interventi di potenziamento delle infrastrutture del Porto di Trieste (progetto Adriagateway);  10) Realizzazione della Diga foranea di Genova.

[NOTA 9] Il progetto di fattibilità tecnica ed economica individua, tra più soluzioni, quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, in relazione alle specifiche esigenze da soddisfare e prestazioni da fornire. Per i lavori pubblici di importo pari o superiore alla soglia di cui all'articolo 35 anche ai fini della programmazione di cui all'articolo  21,  comma 3, nonche' per l'espletamento delle procedure di  dibattito  pubblico di cui all'articolo 22 e per i concorsi di progettazione e di idee di cui all'articolo 152, il progetto di fattibilità é preceduto dal documento di fattibilità delle alternative  progettuali di cui all'articolo 3, comma 1,  lettera ggggg-quater), nel rispetto dei contenuti di cui al regolamento previsto dal comma 3 del presente articolo. Resta ferma la facoltà della stazione appaltante di richiedere  la  redazione  del  documento di fattibilità  delle alternative  progettuali  anche  per  lavori  pubblici   di   importo inferiore alla  soglia  di  cui  all'articolo  35.  Nel  progetto  di fattibilità  tecnica  ed  economica,  il  progettista  sviluppa,  nel rispetto del quadro  esigenziale,  tutte  le  indagini  e  gli  studi necessari per la definizione degli aspetti di cui al comma 1, nonche' gli elaborati  grafici  per  l'individuazione  delle  caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche,  funzionali  e  tecnologiche dei lavori da realizzare e le relative stime economiche,  secondo le modalità  previste nel regolamento di cui al comma 3, ivi compresa la scelta in merito alla possibile suddivisione in lotti funzionali.  Il progetto di fattibilita' tecnica ed economica deve consentire, ove necessario, l'avvio della procedura espropriativa