Con gli articoli 50 e 51
del Decreto Legge 16 luglio 2020, n.76 “Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale” (QUI)
è stato modificato il testo unico
ambientale (DLgs 152/2006 e s.m.i.) in relazione alle procedure di Valutazione
di Impatto Ambientale, in particolare riducendo tutti i termini procedurali ma
anche relativi alla consultazione del pubblico.
Con il presente post, nella
prima parte, analizzo criticamente le
più significative modifiche apportate dal Decreto Legge in oggetto per poi
svolgere nella seconda parte un ragionamento sui principi di diritto comunitario in materia di VIA
palesemente violati, a mio avviso, dal provvedimento legislativo in esame.
LA RIDUZIONE DEI TERMINI PROCEDURALI NELLA
VIA
Riduzione termini per le integrazioni progettuali
nella verifica di assoggettabilità a VIA
Le integrazioni
progettuali eventualmente richieste
dalla Autorità Competente alla VIA devono essere presentate entro soli 15
giorni (prima erano 45 giorni dalla richiesta della autorità competente). Ma soprattutto nella versione precedente l'Autorità Competente alla VIA può, per una
sola volta, richiedere chiarimenti e integrazioni al proponente, entro
trenta giorni dalla scadenza del termine di presentazione delle
osservazioni.Nella nuova versione questo riferimento al termine delle
osservazioni non c’è più . Quindi la richiesta di integrazioni è una questione
che si svolge (in tempi brevissimi peraltro) tra la sola autorità competente ed
il committente dell’opera, il pubblico con le sue osservazioni non può più
chiedere le integrazioni.
Infatti il nuovo comma 3
dell’articolo 19 recita: “Contestualmente
alla ricezione della documentazione, ove
ritenuta completa, ovvero delle integrazioni richieste ai sensi
del
comma 2, l'autorità
competente provvede a
pubblicare lo studio preliminare nel proprio sito internet istituzionale…” e il nuovo
comma 4 recita: “Entro trenta giorni
dalla comunicazione di cui al comma 3 e dall'avvenuta pubblicazione sul sito internet della relativa documentazione,
chiunque abbia interesse può presentare
le proprie osservazioni all'autorità
competente in merito allo studio preliminare
ambientale e alla documentazione allegata”.
Riduzione dei termini per la presentazione delle
osservazioni del pubblico nella verifica di assoggettabilità a VIA
Si conferma il termine di
45 giorni, dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni
del pubblico, per la pronuncia sulla verifica di assoggettabilità . Cambia il
termine massimo di proroga del suddetto termine di 45 giorni.Nella nuova
versione diventa di 20 giorni invece che di 30. Ora francamente se la proroga è
dovuta come dice, anche nella nuova versione il comma 6 dell’articolo 19 , alla natura,
alla complessità, all'ubicazione
o alle dimensioni del progetto non si capisce il senso di risparmiare 10
giorni. L’istruttoria della VIA anche nella verifica di assoggettabilità ha una
sua tecnicità che richiede tempi adeguati per una corretta valutazione, la
fretta quando è eccessiva produce solo decisioni superficiali che poi in realtà
producono danni all’ambiente e, ragionando in termini di velocità del
procedimento, conflitti che bloccano comunque il progetto a prescindere dai
giochini sui giorni in più o meno.
Esercizio del potere sostitutivo in caso di mancato
rispetto della conclusioni dei termini nella procedura di verifica di
assoggettabilità a VIA
Il nuovo comma 11 articolo
19 (secondo capoverso) afferma che: “In
caso di inerzia nella conclusione del procedimento, il titolare del potere
sostitutivo,nominato ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241 ([1]),
acquisito, qualora la competente Commissione di cui all'articolo 8 non si sia pronunciata,
il parere dell'ISPRA entro il termine di trenta
giorni, provvede al rilascio del
provvedimento entro i successivi trenta
giorni.”
Il nuovo comma 11 dell’articolo
19 integra quanto previsto dalla legge 241/1990 che prevedeva che il titolare
del potere sostitutivo decida direttamente (previa Parere Ispra organo tecnico
del Ministero dell’Ambiente) entro 30 giorni dalla scadenza del termini del
procedimento previsti dalla legge. Invece nella legge 241/1990 (articolo 2
citato dal nuovo comma 11 articolo 19) prevede che “il privato può rivolgersi al responsabile di cui al comma 9-bis perché,
entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, concluda il
procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un
commissario”.
Quindi decide il titolare
del potere sostitutivo e non le
strutture compenti in materia di VIA o al massimo un Commissario che essendo
nominato ad hoc si presuppone abbia le competenze. Si conferma che per il Governo la VIA non è
un processo di valutazione dove l’istruttoria richiede competenze specifiche in
materia ambientale, ma una sorta di bollino da ottenere a prescindere dal modo
e dai contenuti. Ne può salvare il parere della sola Ispra considerato che il tutto
deve concludersi in soli 30 giorni e detto parere non può sostituire una vera
istruttoria di VIA sia pure nella modalità della verifica di assoggettabilità
La riduzione dei termini per verifica i contenuti del
progetto da sottoporre a VIA ordinaria
Il nuovo articolo 20
disciplina come il precedente una fase in cui come dice il nuovo testo dell’articolo
20 il proponente presenta un elaborato del progetto al fine di definire, nel
confronto con l’Autorità Competente di VIA, tutti gli elementi progettuali per
svolgere nel modo più efficace il procedimento di VIA ordinario. Si tratta di
una fase che se ben gestita può, questa si, accelerare la conclusione del
procedimento di VIA per l’ovvia ragione che concordando il testo del progetto
ai fini della successiva stesura dello Studio di Impatto Ambientale (SIA) più
difficilmente si potranno produrre contestazioni in sede di procedimento
formale e quindi con il rischio di allungare i termini per raggiungere il provvedimento
di VIA.
Quindi non appare coerente
con l’impostazione acceleratoria delle nuova norma introdotta dal Decreto Legge
semplificazione, il fatto che il nuovo articolo 20 non preveda più, a
differenza della versione precedente, i 30 giorni di tempo entro i quali, sulla
base della documentazione trasmessa dal
proponente, l'autorità competente trasmette al proponente il proprio
parere sugli elementi progettuali necessari allo svolgimento del procedimento
di VIA ordinario.
La riduzione dei termini nella fase preliminare per
definire i contenuti dello Studio di Impatto Ambientale (SIA) da presentare in
sede di VIA ordinaria
Le modifiche all’articolo
21 intervengono su alcuni aspetti della c.d. fase preliminare, la fase in cui
il committente del progetto si confronta con l’Autorità Competente per definire
i contenuti del SIA. Si tratta di una fase precedente al procedimento ordinaria
di VIA, una fase anche questa, se ben utilizzata, utilissima per anticipare e
rimuovere preventivamente conflitti e contrasti che possono, una volta avviato il
procedimento, allungarei termini di conclusione. Una fase quindi dove
dovrebbero contare i contenuti della istruttoria più che le scadenza di termini
quantitativi. Invece anche qui, il furore semplificatorio del Governo, riduce a
45 giorni i termini entro i quali l’Autorità Competente deve fornire il parere
sui contenuti del SIA da predisporre da parte del committente dell’opera.
Riduzione termini per verifica la completezza della
documentazione per l’avvio della VIA ordinaria
Si riducono a 10 giorni,
invece di 15, i giorni entro i quali l’Autorità Competente (ex articolo 23)
verifica la completezza della documentazione presentata da parte del
Committente del progetto in sede di Istanza di avvio del procedimento di VIA
ordinario. Siamo alla logica notarile della VIA!
Riduzione termini controdeduzioni del proponente alle
osservazioni del pubblico
Il nuovo comma 3 articolo
24 riduce a 15 giorni invece dei 30 attuali il termine entro il quale
il proponente del progetto
ha facoltà di presentare all'autorità
competente le proprie controdeduzioni alle osservazioni e ai pareri pervenuti
Riduzione termini per richiesta e presentazione delle
integrazioni progettuali nella VIA ordinaria
Vengono inoltre ridotti
drasticamente i termini entro i quali la Autorità Competente può disporre la
richiesta di integrazioni alla documentazione presentata dal proponente il
progetto.
Riduzione termini per la presentazione delle
osservazioni del pubblico nel caso di provvedimento unico in materia ambientale
di competenza statale (comprensivo della VIA)
Non solo ma nel caso del
procedimento che si conclude con il provvedimento unico in materia ambientale
(articolo 27) i termini per presentare le osservazioni da parte del pubblico
viene ridotto da 60 a 30 giorni. Si ricorda
che il provvedimento unico in materia ambientale dell’articolo 27 riguarda il caso di procedimenti di VIA di
competenza statale dove il proponente
può richiedere all'autorità competente che il provvedimento di VIA sia
rilasciato nell'ambito di un provvedimento unico comprensivo di ogni
autorizzazione, intesa, parere, concerto, nulla osta, o atto di assenso in
materia ambientale, richiesto dalla normativa vigente per la realizzazione e
l'esercizio del progetto.
Anche per quesa proceduta
vengono drasticamente ridotti i termini per chiedere le integrazioni da parte
della Autorità Competente e quelli per presentarle da parte del proponente il
progetto.
Inoltre per la conclusione
del procedimento che porta al provvedimento unico in materia ambientale viene
ridotto a 30 giorni (prima erano 60) il termine, a partire dalla conclusione delle
consultazioni, entro il quale l’Autorità Competente propone al Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare l'adozione del provvedimento di VIA. L’eventuale
prolungamento della istruttoria di valutazione non può essere superiore a 15
giorni (prima erano 30)
Anche qui tutto questo <<furore
acceleratorio>> appare ridondante,
per non dire assurdo, visto che già l’ultimo periodo del comma 2 articolo 25
(versione non modificata dal nuovo Decreto Legge semplificazioni) prevede che: “In caso di inutile decorso del termine per
l'adozione del provvedimento di VIA da parte del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare ovvero per l'espressione del concerto da parte
del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, su istanza del
proponente o dei Ministri interessati, l'adozione del provvedimento è rimessa
alla deliberazione del Consiglio dei ministri che si esprime entro i successivi
trenta giorni.”
Il nuovo decreto semplificazioni si limita a rinviare, nel caso del
provvedimento unico in materia ambientale, a quanto già previsto appunto dall’articolo
25 appena citato con in più la previsione di sospensione della Conferenza dei
Servizi nel caso appunto di rinvio al Consiglio dei Ministri.
Riduzione dei termini per la presentazione delle
osservazioni del pubblico nel provvedimento autorizzatorio unico regionale
(PAUR) comprensivo della VIA
Nel caso di Provvedimento
autorizzatorio unico regionale (PAUR) il
termine per le osservazioni del pubblico è ridotto a 45 giorni (rispetto agli
attuali 60) . Si ricorda che il PAUR è diventata con l’introduzione dell’articolo
27-bis la modalità obbligatoria per lo svolgimento della VIA regionale quando
il progetto, come accade quasi sempre, deve anche avere una autorizzazione
ambientale (AIA, AUA, AU).
SEMPLIFICAZIONI IN MATERIA DI VIA PER
INTERVENTI DI INCREMENTO DELLA SICUREZZA
DI INFRASTRUTTURE STRADALI, AUTOSTRADALI,
FERROVIARIE E IDRICHE E DI
ATTUAZIONE DEGLI INTERVENTI INFRASTRUTTURALI
Fase di valutazione per l’applicazione della verifica
o della VIA ordinaria: ridondante
L’articolo 51 del Decreto
Legge rinvia a uno o più DPCM (Decreti Presidenza del Consiglio dei Ministri) l’individuazione
degli interventi urgenti finalizzati al potenziamento o all'adeguamento della sicurezza delle infrastrutture
stradali, autostradali, ferroviarie e idriche
esistenti che rientrano nelle categorie di opere o progetti sottoponibili a
verifica di assoggettabilità o a VIA ordinaria di competenza statale. Per
questi interventi è prevista una procedura preliminare super accelerata secondo
la quale il proponente presenta gli elementi
informativi dell’intervento e del sito interessato al Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio
e del mare,
dandone contestuale comunicazione al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti che nei
successivi dieci giorni
trasmette le proprie osservazioni al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Entro 30 giorni dal
ricevimento di detti elementi il Ministero dell’Ambiente decide se sono
sottoponibile a verifica di assoggettabilità , a VIA ordinaria o a nessuna delle due procedure. Questa norma è di pura propaganda in quanto
era già prevista una norma generale di questo tipo dal comma 9 articolo 6 del
DLgs 152/2006.
Durata efficacia provvedimento di VIA
per interventi infrastrutturali
Inoltre sempre detto
articolo 51 del Decreto Legge prevede che per la realizzazione o la modifica
di infrastrutture stradali, autostradali, ferroviarie e idriche
esistenti che ricadono
nelle
categorie progettuali
sottoponibili a verifica di assoggettabilità o a VIA ordinaria la durata di
efficacia del provvedimento conclusivo del procedimento può arrivare fino a 10
anni minimi.
Attualmente il limite
temporale minimo della durata di efficacia del provvedimento che conclude il
procedimento di VIA è di 5 anni. Questa
è una norma creata ad hoc per le grandi opere infrastrutturali e che appare in
contrasto con il paragrafo 4 dell’articolo 8-bis della Direttiva 2014/52/UE. Relativamente alle procedure di monitoraggio sugli
effetti negativi significativi sull'ambiente contenute nel provvedimento conclusivo
del procedimento di VIA, infatti detto paragrafo afferma che: “Il tipo
di parametri da monitorare e la durata del monitoraggio sono
proporzionati a natura, ubicazione e dimensioni del progetto e alla
significatività dei suoi effetti sull'ambiente.” In altri termini la durata della efficacia delle
prescrizioni del provvedimento di VIA non può essere determinata in astratto
per intere categorie di opere (come nel caso in esame) ma caso per caso in
rapporto al rilievo dell’impatto dell’opera nel sito specifico e nel tempo.
Come afferma il TAR Lombardia (sez Brescia) n. 739 del 13 agosto
2019 (confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n° 3922 del 2020) visto il carattere
intrinsecamente mutevole dei fattori sui quali, per espressa disposizione
legislativa, la valutazione di impatto ambientale è chiamata a pronunciarsi l’efficacia
di una decisione di VIA fondata solo sul criterio condurrebbe ad uno svilimento della realtà su
cui l’opera o progetto incide, considerandola come una realtà statica, anziché
intrinsecamente dinamica. Per questo stabilire una durata eccessiva, addirittura
ultradecennale, è pericoloso occorre invece valutare caso per caso. Infatti la
durata della efficacia temporale del provvedimento di VIA l’attuale versione
del testo unico ambientale (comma 5 articolo 25 confermata anche dal Decreto
Legge in esame) viene rimessa alla singola decisione e il termine dei 5 anni minimo
è un dato meramente indicativo. Vi
invito a leggere il caso studio sul progetto Gronda in Liguria QUI.
I PRINCIPI DI DIRITTO COMUNITARIO IN MATERIA
DI VIA VIOLATI DAL DECRETO LEGGE SEMPLIFICAZIONE
Le modificazioni sopra
descritte costituiscono una inaccettabile semplificazione considerato che la partecipazione del pubblico
è elemento fondamentale in un processo di valutazione come quello di VIA. Perché:
“valutare non significa prendere
decisioni, ma al contrario fare da supporto ai decisori mettendo in evidenza le
differenze che esistono tra le diverse alternative, fornendo informazioni utili
alla decisione conseguente” (definizione
storica di valutazione (Lichfield/Kettle /Whitbread 1975). D’altronde: “La presentazione di una VIA fondata tutta
sul progetto da parte del proponente si configura sempre come giustificazione
del progetto” XIX Congresso della IAIA (International Association for Impact Assessment Glasgow 15 – 19/6/1999).
Si veda inoltre il Considerando
n° 36) della Direttiva 2014/52/UE (testo coordinato QUI)
secondo il quale: “Al fine di stimolare
un processo decisionale più efficiente e aumentare la certezza del diritto, gli
Stati membri dovrebbero provvedere affinché le diverse tappe della valutazione
dell'impatto ambientale dei progetti si svolgano entro un lasso di tempo
ragionevole, in funzione della natura, complessità e ubicazione del progetto
nonché delle sue dimensioni. Tali scadenze non dovrebbero in alcun caso
compromettere il raggiungimento di elevati standard per la protezione dell'ambiente,
in particolare quelli risultanti da normative dell'Unione in materia ambientale
diverse dalla presente direttiva, nonché l'effettiva partecipazione del
pubblico e l'accesso alla giustizia.”
Si ricorda che i
«considerando»: “…contengono la
motivazione dell’atto . La motivazione dei regolamenti, delle direttive e delle
decisioni è obbligatoria. Essa ha lo scopo di informare tutti gli interessati
sulle circostanze in cui l’autore ha esercitato la competenza relativa
all’adozione dell’atto , nonché di dare alle parti delle eventuali
controversie la possibilità di tutelare i propri diritti e alla Corte di
giustizia dell’Unione europea di esercitare il proprio controllo”. (Guida
pratica comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione
per la redazione dei testi legislativi dell’Unione europea)
Inoltre se é vero che il
nuovo paragrafo 7 all’articolo 6 della Direttiva 2014/52/UE recita : “I tempi di consultazione del pubblico
interessato riguardo al rapporto di valutazione dell'impatto ambientale di cui
all'articolo 5, paragrafo 1, non possono essere inferiori a 30 giorni”,
questa affermazione deve essere contestualizzata nella ratio complessiva della
VIA come emerge dagli indirizzi delle buone pratiche ufficiali di questa
procedura nonché dalla normativa e giurisprudenza UE e nazionale anche di livello costituzionale.
Si veda la definizione di
procedura di VIA secondo la Direttiva 2014/52/UE: “l’elaborazione di un rapporto ambientale, lo svolgimento di
consultazioni (compreso con il pubblico interessato e le autorità ambientali),
la valutazione da parte dell’autorità competente, tenendo conto della relazione
ambientale e dei risultati delle consultazioni nel quadro della procedura di
autorizzazione, come pure la fornitura di informazioni sulla decisione”.
Si veda inoltre Corte
Costituzionale sentenza n° 198 del 2018 dove si afferma: "la VIA ha giuridicamente una struttura
anfibia: per un verso, conserva una dimensione partecipativa e informativa,
volta a coinvolgere e a fare emergere nel procedimento amministrativo i diversi
interessi sottesi alla realizzazione di un’opera ad impatto ambientale; per un
altro, possiede una funzione autorizzatoria rispetto al singolo progetto
esaminato".
Infine last but not
least: “Se da un lato l’Europa richiede decisioni
pubbliche fondate sulle evidenze scientifiche, dall’altro è necessario, quando
si parla di rischi per la salute, tenere in debito conto anche la loro
percezione e quindi utilizzare conoscenze sviluppate nei campi della
sociologia, antropologia, psicologia, nonché prodotte dalla comunità. Il
rischio è infatti un fenomeno costantemente costruito e negoziato in quanto
elemento di una rete di interazione sociale e di produzione di senso sia nel
contesto scientifico sia al suo esterno. Un fattore chiave da considerare
nell’analisi della percezione del rischio è l’outrage, il senso di oltraggio e
indignazione provocato dal rischio, strettamente collegato alla fiducia nelle
persone/enti di controllo e alla familiarità del contesto.” (Documento
guida di comunicazione del rischio ambientale del Sistema Nazionale delle
Agenzie per la Protezione dell’Ambiente e Ministero della Salute – 2018).
CONCLUSIONI
Modifiche quindi per
alcuni aspetti inutili (come avevo già spiegato QUI) ma per altri molto
pericolose espressione di una idea notarile della procedura di VIA lontana
mille anni luce non solo dalle norme comunitarie e dalla giurisprudenza della
Corte di Giustizia ma anche dalle buone pratiche in materia.
“9-bis. L'organo di governo individua,
nell'ambito delle figure apicali dell'amministrazione, il soggetto cui
attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell'ipotesi di omessa
individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente
generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o in mancanza al
funzionario di più elevato livello presente nell'amministrazione. Per ciascun
procedimento, sul sito internet istituzionale dell'amministrazione è
pubblicata, in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella
homepage, l'indicazione del soggetto a cui è attribuito il potere sostitutivo e
a cui l'interessato può rivolgersi ai sensi e per gli effetti del comma 9-ter.
Tale soggetto, in caso di ritardo, comunica senza indugio il nominativo del
responsabile, ai fini della valutazione dell'avvio del procedimento
disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordinamento e dei contratti
collettivi nazionali di lavoro, e, in caso di mancata ottemperanza alle
disposizioni del presente comma, assume la sua medesima responsabilità oltre a
quella propria.”
Nessun commento:
Posta un commento