Corte Costituzionale boccia la legge ligure sulle Aree Protette: molte luci ma un ombra...

La Corte Costituzionale con sentenza n°134  del 6 luglio 2020 (QUI) dichiara incostituzionale gran parte della nuova legge regionale approvata nel 2019 con la quale la Amministrazione Toti aveva apportato importanti modifiche alla legge quadro regionale n° 12 del 1995 sulla disciplina delle aree protette.

La Sentenza ha molte luci e, a mio avviso, un'unica ombra  in particolare relativamente al  ruolo della Comunità del Parco, ma vediamo nel merito la sentenza in questa sintetica ricostruzione…

 

1. DICHIARATA INCOSTITUZIONALE LA NORMA REGIONALE CHE DEFINISCE IN MODO UNIFORME PER TUTTI I PARCHI REGIONALI CRITERI PER LA COMPOSIZIONE DELLA COMUNITà DEL PARCO

Cosa dice la nuova legge regionale impugnata

Il nuovo articolo 11 della legge regionale 12/1995 introdotto dalla legge regionale

 19 aprile 2019, n. 3 detta, ai commi 1 e 2 regole stringenti in ordine alla costituzione della comunità, tali da imporsi allo statuto.

Cosa ha detto la Corte Costituzionale sulla norma impugnata

Secondo la Corte Costituzionale l’art. 24 della legge quadro nazionale sui parchi conferisce competenza organizzativa alla fonte statutaria, perché essa permette di adeguare l’organizzazione del parco alle “peculiarità” del territorio. Una disciplina uniforme, come quella contenuta nella norma impugnata, non è perciò idonea ad adattarsi alla specificità dell’area del parco, ponendo così a repentaglio lo standard minimo di tutela dell’ambiente prescritto dal legislatore statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. A quest’ultimo deve conformarsi la potestà legislativa residuale della Regione in tema di organizzazione dei propri enti, che la resistente invano richiama. Lo stesso schema tipo di statuto, che la Giunta approva ai sensi dell’art. 13 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, non può integralmente sovrapporsi al contenuto che di volta in volta lo statuto assumerà, posto che è fatta salva la competenza di quest’ultimo in tema di composizione e attribuzioni degli organi del parco (e, tra questi, della comunità).

Aggiunge la Corte Costituzionale che occorre evitare criteri costitutivi della comunità che rendano gli organi politici elettivi determinanti, attraverso il parere vincolante, nel governo del parco.

2. DICHIARATA INCOSTITUZIONALE LA NORMA REGIONALE CHE ESCLUDE IL COINVOLGIMENTO DEGLI ENTI LOCALI INTERESSATI DALLA SOPPRESSIONE DELLE AREE PROTETTE DI INTERESSE PROVINCIALE

Cosa dice la nuova legge regionale impugnata

L’art. 8 della legge regionale 3/2019  impugnata sostituisce l’art. 14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, provvedendo al riordino delle aree protette esistenti. Il nuovo art. 14, comma 1, “conferma” le aree protette di interesse regionale, provinciale e locale ivi indicate. Ne deriva che sono soppresse, in quanto non riportate nell’elenco, le aree protette della Provincia di Savona.

Cosa dice la Corte Costituzionale sulla norma impugnata

L’art. 22 della legge quadro è senza dubbio applicabile non solo alle aree naturali protette regionali in senso stretto, ma anche a quelle di interesse provinciale e locale, perché queste ultime rientrano nel «sistema regionale delle aree protette», ai sensi dell’art. 4, comma 5, della legge reg. Liguria n. 12 del 1995.

L’articolo 22 afferma con chiarezza “1. Costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette regionali:
a) la partecipazione delle province, delle comunità montane e dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta,…” 

Quindi, afferma la Corte Costituzionale, se l’articolo 22 della legge nazionale riconosce la competenza delle Regioni a istituire e classificare nuove aree protette, anche di interesse locale, al contempo vincola però la Regione a coinvolgere gli enti locali interessati nel procedimento istitutivo del parco.

Sul punto la Corte Costituzionale ricorda la propria precedente giurisprudenza secondo cui: “è imposta ai fini della soppressione dell’area protetta, l’osservanza del medesimo procedimento previsto per la sua istituzione “ (sentenza n. 263 del 2011, con riferimento alla cancellazione delle aree contigue).

Invece la nuova legge regionale ligure impugnata, ha solo richiesto il parere del Consiglio delle autonomie locali in seno al procedimento legislativo, sulla base dell’art. 66 della legge statutaria della Regione Liguria 3 maggio 2005, n. 1 (Statuto della Regione Liguria).  Secondo la Corte Costituzionale questo parere non può sostituire la partecipazione degli enti locali interessati  singolarmente intesi

La Corte Costituzionale, nella sentenza qui esaminata, ricorda che la partecipazione degli enti locali è necessaria e non è surrogabile con forme alternative di coinvolgimento ( come già affermato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 282 del 2000).

Non solo ma l’articolo 22 della legge quadro nazionale precisa che il coinvolgimento degli enti locali territorialmente interessati (sia nel caso di nuova area protetta che di soppressione di area protetta esistente) deve avvenire: “…attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul territorio”. Questo documento e questa modalità non sono stati presi in considerazione dalla Regione Liguria nella approvazione della nuova legge regionale, quindi

La disposizione impugnata è perciò costituzionalmente illegittima, nella parte in cui dispone la soppressione delle aree protette già istituite e non indicate tra quelle “confermate” nell’art. 14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995.

3. DICHIARATA INCOSTITUZIONALE LA NORMA REGIONALE CHE NON COINVOLGE GLI ENTI LOCALI NEL RIDISEGNARE I CONFINI  DEI PARCHI NATURALI REGIONALI

Cosa dice la norma regionale impugnata

L’art. 8 della legge reg. Liguria n. 3 del 2019 sostituisce il comma 2 dell’articolo 14 della legge regionale 12/1995 ridefinendo i confini dei parchi naturali delle Alpi Liguri, dell’Antola, dell’Aveto e del Beigua, senza coinvolgimento degli enti locali interessati.

Cosa dice la Corte Costituzionale sulla norma impugnata

L’articolo 22 della legge quadro nazionale afferma che “1. Costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette regionali:  “…c) la partecipazione degli enti locali interessati alla gestione dell'area protetta;..”.

La Corte Costituzionale afferma che tale norma nazionale garantisce agli enti locali la partecipazione alla gestione dell’area protetta, sicché essi non possono essere estromessi dal procedimento con cui si compie un atto di evidente rilievo gestionale, ovvero la variazione dei confini del parco. Del resto, tale variazione non è stata affidata a modifiche del piano del parco, alle quali avrebbero potuto partecipare i rappresentanti degli enti locali, ma è avvenuta direttamente con legge, e deve perciò osservare il medesimo procedimento seguito dal legislatore ai fini della perimetrazione provvisoria dei confini, ai sensi dell’art. 22 della legge quadro, compresa la interlocuzione con le autonomie locali.

4. DICHIARATA INCOSTITUZIONALE LA NORMA REGIONALECHE DEFINISCE UN REGIME TRANSITORIO PER LA MODIFICA DEI CONFINI DEI PARCHI REGIONALI

Cosa dice la norma regionale impugnata

L’articolo 31 della legge regionale 3/2019 definisce un regime transitorio per la modifica dei confini di parchi regionali rinviando all’articolo 14 della legge regionale 12/1995 come modificato dalla nuova legge regionale 3/2019 e che come abbiamo visto sopra al paragrafo 3 è stato dichiarato incostituzionale.

5. DICHIARATA INCOSTITUZIONALE LA NORMA REGIONALE CHE SI LIMITA A PREVEDE CHE IL PIANO DEL PARCO INTEGRI LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA

Cosa dice la norma regionale impugnata

Il nuovo art. 17, comma 4, della legge reg. Liguria n. 12 del 1995  (come modificato dalla legge regionale 3/2019) prevede che il piano del parco vincola la pianificazione territoriale di livello regionale, provinciale e comunale, integrandola e prevalendo su di essa in caso di contrasto.

Cosa dice la Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale ricorda che il comma 2 dell’articolo 25 della legge quadro nazionale recita: “2. Il piano per il parco è adottato dall'organismo di gestione del parco ed è approvato dalla regione. Esso ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello.”

Quindi secondo la legge nazionale il Piano del Parco non si limita ad integrare la pianificazione urbanistica di ogni livello la  sostituisce.  Secondo la Corte Costituzionale:

“Il meccanismo sostitutivo opera ancora con riguardo ai piani territoriali o urbanistici, assicurando una più diretta, immediata ed efficace affermazione, rispetto alla componente meramente urbanistica, dei profili connessi alla tutela dell’ambiente e coagulati nel piano del parco. Il solo meccanismo di integrazione o prevalenza non solo può ingenerare dubbi interpretativi, ma consente al piano del parco di ritrarsi da sfere valutative di propria pertinenza, grazie all’appoggio offerto dal piano urbanistico. In tal modo, la norma impugnata compromette uno standard uniforme di tutela ambientale, esponendosi alla censura di illegittimità costituzionale.”

6. DICHIARATA INVECE COSTITUZIONALE  LA NORMA RELATIVA AL PARERE VINCOLANTE DELLA COMUNITÀ DEL PARCO

Cosa è la Comunità del Parco

Si tratta dell’organo in cui sono rappresentati i Comuni interessati territorialmente dal Parco nonché il Presidente della Provincia. L’articolo 11 della legge regionale 12/1995 che disciplina la composizione della Comunità del Parco nella versione modificata dalla nuova legge regionale 3/2019 ora impugnata è stato dichiarato incostituzionale come abbiamo visto sopra al  punto 1 del presente post, quindi rientra in vigore la versione precedente di detto articolo 11 che lascia allo statuto del singolo Parco decidere in modo preciso la composizione della Comunità. Comunque già nella vecchia versione erano stati esclusi i rappresentanti delle associazioni ambientaliste e comunque chiaramente in questo organo sono preponderanti i rappresentanti politici locali (Sindaci e Presidente della Provincia e delle Comunità Montane) che inevitabilmente portano dentro la gestione del Parco una visione più ampia rispetto a quella della tutela dell’ambiente naturale che invece è la mission quanto meno principale del Parco Naturale Regionale.

Cosa dice la norma regionale impugnata

Il comma 5 del nuovo articolo 11 della legge regionale n° 12 del 1995, introdotto dalla legge regionale n° 3 del 2019  e ora impugnato di fronte alla Corte Costituzionale prevede che:

“5. La Comunità ha, inoltre, funzione consultiva dell’Ente di gestione dell’area protetta. In particolare, esprime parere obbligatorio o vincolante, secondo le previsioni dello Statuto:

a) sulle variazioni dello Statuto dell’Ente;

b) sul piano dell’area protetta;

c) sul regolamento dell’area protetta;

d) sul bilancio e sul conto consuntivo;

e) su altre questioni previste dallo Statuto;

f) su altre questioni, a richiesta della maggioranza dei membri del Consiglio direttivo.

Alle riunioni partecipano, senza diritto di voto, il Presidente e il Direttore dell’Ente di gestione dell’area protetta.”

Insomma anche se la decisione viene rinviata allo statuto sugli atti per i quali è necessario il parere vincolante del Comunità del Parco è indiscutibili che trattasi di atti di grande rilievo. Non solo ma lo statuto è approvato dal Consiglio Direttivo dell’Ente Parco e con il parere della Comunità che come abbiamo visto dal suddetto comma 5 articolo 11 potrebbe essere tra i pareri vincolanti. La questione diventa ancora più significativa se consideriamo che nel Consiglio Direttivo la rappresentanza degli enti locali è generalmente maggioritaria.

Cosa dice la sentenza della Corte Costituzionale

Secondo la Corte Costituzionale il comma 5 articolo 11 della legge regionale impugnato non è incostituzionale. Se andiamo a vedere però la motivazione della Corte questa è principalmente legata al fatto che il Governo Nazionale nell’impugnare la legge ligure ha ritenuto che si debba applicare la  norma che sul punto è prevista per gli enti parco nazionali. Secondo la Corte non è così perché nel caso dei Parchi regionali è lo statuto, non la legge come nei Parchi Nazionali, a definire le forme di organizzazione del parco e quindi è possibile in certi casi prevedere il parere vincolante della Comunità del Parco. Però la Corte solleva una questione rilevante che invece non avrebbe sollevato con la impugnazione il Governo Nazionale. Afferma la Corte che non nella previsione del parere vincolante della Comunità del Parco potrebbe stare la incostituzionalità di questo parere vincolante: “… ma, semmai, nell’adozione concomitante da parte dello statuto di criteri costitutivi della comunità che rendano gli organi politici elettivi determinanti, attraverso il parere vincolante, nel governo del parco. Ma con ciò si potrà porre, semmai, un problema attinente alla composizione della comunità, mentre la norma impugnata si limita a prevedere che lo statuto del parco, in accordo con l’art. 24 della legge quadro, può decidere sulla natura dei pareri di tale organo. Porre a confronto tale natura con l’effettiva composizione della comunità è questione affatto distinta, che il ricorrente non promuove.”

Insomma questo parere vincolante della Comunità del Parco può diventare pericoloso per due motivi:

1. il tipo di atto soggetto al parere vincolante

2. la maggioranza che attraverso lo statuto si crea nel governo dell’Ente Parco.

Unendo i due motivi se questa maggioranza è troppo sbilanciata sul livello politico il parere vincolante potrebbe diventare l’arma con cui arrivare a bloccare il piano del parco o farlo diventare espressione solo degli interessi urbanistici a scapito di quelli di tutela ambientale. 

Qui sta il potenziale rischio sulla dichiarazione di costituzionalità di questa norma regionale peraltro ammesso indirettamente e potenzialmente dalla stessa  Corte Costituzionale come abbiamo appena visto.

CONCLUDENDO… QUALE GOVERNANCE PER L’ENTE PARCO REGIONALE

Il vero problema allora non dovrebbe essere lasciato alle alchimie istituzionali degli statuti (lo dice abbiamo visto la stessa Corte Costituzionale) ma cambiando la cultura politica degli amministratori pubblici.

Il ruolo dell'Ente Parco deve restare quello di un soggetto amministrativo ad elevata specializzazione tecnico scientifica, con una rilevante indipendenza dalle strutture di derivazione politico rappresentativa. Questo proprio per la diversa rappresentanza di interessi tra i due Enti. L’Ente Parco quindi deve perseguire la finalità di conservazione/valorizzazione del patrimonio naturale, non attraverso un processo di continua contrattazione corporativa tra Comuni ed Enti, ma all’interno di un sistema di procedure e strumenti di gestione il più possibile oggettive e scientifiche attuate attraverso responsabilità tecniche precise e trasparenti.

Ora così dovrebbe essere in teoria, così non è spesso in pratica per questo avere mantenuto questa norma regionale sul possibile parere vincolante della Comunità del Parco anche su atti importanti come il Piano del Parco non  pare un ottima cosa!