Nuovi Piani Regolatori Portuali e varianti: quale Valutazione e Partecipazione delle comunità locali

L’autorità di sistema Portuale del Mar Ligure Orientale ha presentato qualche giorno fa il Documento di Pianificazione Strategica di Sistema (DPSS). Si tratta del documento, previsto dall’ultima riforma della legge quadro sui porti, propedeutico alla redazione dei nuovi piani regolatori portuali (PRP) di Spezia e Carrara. L’autorità di sistema portuale ha avviato su questo documento una consultazione con vari soggetti della società civile spezzina comprese le associazioni ambientaliste.
L’Autorità di sistema Portuale ha presentato questa consultazione come fosse un regalo democratico alla città dopo che per anni l’AP ha sempre avuto un atteggiamento arrogante verso la comunità spezzina: per l’attuazione del Piano Regolatore Portuale vigente (vedi QUI), sulle emissioni inquinanti dall’attività portuale (vedi QUI), sulla trasparenza (vedi QUI), su una corretta gestione delle concessioni in area di demanio portuale (vedi QUI), sul coinvolgimento della comunità locale (vedi QUI e QUI), sulla attenzione verso il golfo che non è solo attività container ed infine sul modo di valutare l’impatto socio economico dello sviluppo delle banchine portuali rispetto all’area vasta intorno alle aree portuali (vedi QUI), peraltro su questo ultimo punto proprio oggi il Secolo XIX ha pubblicato dati molto interessanti sulla crisi di assunzioni nel porto in questi ultimi anni a proposito di ricadute socio economico del porto sul territorio spezzino!


Insomma fino ad ora una Autorità Portuale più rappresentante dei terminalisti che ente di garanzia sulla gestione del porto trasparente e soprattutto coinvolgente la comunità locale spezzina (vedi QUI).

Ma come dire questa volta voglio prendere sul serio l’afflato partecipativo della Autorità di sistema portuale (versione spezzina).  Come sempre però andando a vedere le carte di questi signori. 

Vogliono sviluppare un vero percorso partecipativo sul nuovo PRP spezzino? Bene ecco come possono anzi a mio avviso devono per legge fare... 

Avviino una vera Inchiesta Pubblica nominando una Autorità terza che sia garante per tutti i partecipanti al percorso di approvazione del nuovo PRP, altrimenti quello che per ora stanno facendo e annunciano è la solita consultazione (tipo Decidi Annuncia Difendi) calata dall’alto come confermato dalla stessa AP che dopo la presentazione del DPSS ha dichiarato che i contributi di tutti verranno vagliati e tenuti in considerazione ma: “per quanto condivisibili”. Tradotto scrivete pure ma tanto decidiamo noi quello si può fare. No la partecipazione non funziona così! La partecipazione richiede regole preventive che garantiscano almeno tre cose:

1. la trasparenza delle fonti sui dati analisi su cui si fonda il piano da giudicare

2. le regole di partecipazione e delle udienze pubbliche

3. i parametri su cui vengono valutati i contributi partecipativi

Se non è così le vostre consultazioni, cari signori della Autorità Portuale, potete ficcarvele dentro i vostri cassetti dove avete tenuto fino ad ora tutti i contributi critici sulla gestione del porto spezzino.

Ma come fare sotto il profilo procedurale a inserire un vero percorso partecipativo nel procedimento di approvazione del nuovo PRP?

Lo prevede la stessa legge quadro sui porti riformata (nel 2016 e nel 2017)letta in modo coordinato con:

1.  la giurisprudenza comunitaria recente che prevede l’avvio della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) anche per i documenti di pianificazione programmazione come il DPSS

2. il testo unico ambientale relativamente alla disciplina della Valutazione Ambientale Strategica  (VAS da applicare obbligatoriamente ai PRP)

3. la DGR Liguria 811/2016 sulla disciplina e le modalità organizzative della Inchiesta Pubblica se letta insieme con la Direttiva 2003/35/CE sulla partecipazione del pubblico nei processi decisionali su piani e programmi a rilevanza ambientale

Però prima di affrontare i tre punti sopra indicati occorre spiegare sinteticamente come funziona la procedura di approvazione del piano regolatore del porto dopo l’ultima riforma del 2017...

LA PROCEDURA DI APPROVAZIONE DEL PIANO REGOLATORE PORTUALE DOPO LA RIFORMA DEL 2017 (articolo 5 legge 84/1994)

Il nuovo piano regolatore di sistema portuale

Il nuovo articolo 5 della legge 84/1994  prevede: "Il piano regolatore di sistema portuale è  lo strumento  di pianificazione del sistema dei porti ricompresi nelle  circoscrizioni territoriali delle Autorità di sistema portuale (nel caso nostro Spezia e Carrara). Il piano si compone di  un  Documento  di  pianificazione strategica di sistema (DPSS)  e  dei  piani  regolatori  portuali  di ciascun porto".

Il documento di pianificazione strategica di sistema (DPSS)

Le Autorità di sistema portuale redigono un documento di pianificazione strategica di sistema, coerente con il Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL) e con gli orientamenti europei in materia di portualità, logistica e reti infrastrutturali nonché con  il  Piano  strategico  nazionale  della  portualità  e  della logistica. Il DPSS:

a) definisce gli obiettivi di sviluppo e i contenuti sistemici di pianificazione delle Autorita' di sistema portuale;

b) individua e perimetra le aree  destinate a funzioni strettamente portuali e retro-portuali, le  aree di interazione porto-città e i collegamenti infrastrutturali di  ultimo miglio di tipo viario e  ferroviario  coi  singoli  porti  del  sistema  e  gli attraversamenti del centro urbano;

c) prevede una relazione illustrativa che descrive gli  obiettivi e le scelte operate e i criteri seguiti anche in chiave di indirizzo per la redazione dei singoli piani regolatori portuali (nel nostro caso Spezia e Carrara).

La procedura di approvazione del DPSS e il ruolo del Comune

I Comuni all’interno del DPSS hanno un ruolo importante perché definiscono la pianificazione delle aree con funzione di interazione porto-città previo parere della competente Autorità di sistema portuale.

I Comuni devono fornire un parere sul DPSS.

Il DPSS è adottato dal Comitato di gestione della Autorità di Sistema Portuale. Nel Comitato di gestione partecipa anche un rappresentante del Sindaco che fa parte dell'ambito di competenza della Autorità di sistema Portuale ex AP di Spezia e Carrara. 

Il DPSS è approvato dal Consiglio Regionale previa intesa con il Ministero delle Infrastrutture e con la Regione Toscana (nel caso nostro: porti Spezia- Carrara).  L’Intesa avviene attraverso una conferenza dei servizi a cui partecipa anche il Comune ai sensi della legge 241/1990. Se ci fosse dissenso in sede di Conferenza dei Servizi si applica l’articolo 14-quinquies. Questa norma prevede che se Regione e Comune (partecipanti alla Conferenza) sono dissenzienti possono fare opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri. Peraltro se il Piano è sottoposto a VAS si applicano le procedure del testo unico ambientale (questo per interpretazione estensiva del comma 4 articolo 14-quinquies della legge 241/1990 dove si parla di VIA, mente qui si tratta di VAS ma il principio è lo stesso).

Contenuti del nuovo Piano Regolatore Portuale (PRP)

Il PRP declina gli obiettivi, le previsioni, gli elementi, i contenuti e le strategie di ciascun scalo marittimo, delineando anche l'assetto complessivo delle opere di grande infrastrutturazione.

Il PRP delimita e disegna l'ambito e l'assetto complessivo delle aree destinate a funzioni strettamente portuali e retro-portuali e agli assi di collegamento viario e ferroviario, come individuate nel documento di pianificazione strategica di sistema approvato,   quali quelle destinate alle attività commerciali e crocieristiche, al diporto, alla produzione industriale, all'attività cantieristica e alle infrastrutture stradali e ferroviarie, e di dette aree individua analiticamente anche le caratteristiche e la destinazione  funzionale.

Parametri di riferimento per la redazione del PRP

I PRP sono redatti in attuazione del Piano strategico nazionale della portualità e della  logistica e del DPSS nonché in conformità alle Linee guida emanate dal Consiglio superiore dei lavori pubblici e approvate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.  Nelle more di aggiornamenti, dopo la riforma del 2017, le linee guida le trovate QUI.

Procedura di approvazione del PRP

Il piano regolatore portuale è elaborato dalla Autorità di Sistema Portuale corredato del rapporto ambientale ai fini della applicazione della VAS. Quindi la VAS si avvia immediatamente e non in sede di approvazione finale del PRP.

Il PRP è adottato dal Comitato di gestione, previa intesa con i comuni territorialmente interessati con riferimento esclusivo alla pianificazione delle aree destinate a funzioni di interazione porto-città. Anche in questo caso come per il DPSS l’intesa avviene con conferenza dei servizi ai sensi della legge 241/1990 e come già affermato nelle linee guida del Consiglio Superiore dei lavori pubblici trattasi di Intesa Forte non aggirabile facilmente.

Dopo l’adozione c’è il parere  di  competenza  al Consiglio superiore dei lavori pubblici.

Segue il Parere motivato che conclude la procedura di VAS.

Infine l’approvazione del Consiglio Regionale.

Rapporto tra PRP e PUC

Le previsioni del piano regolatore portuale  non  possono contrastare con gli strumenti urbanistici vigenti quindi per il nostro caso con il Piano Urbanistico Comunale spezzino

Varianti al PRP e VAS

Le varianti-stralcio al piano regolatore portuale di cui al comma 4, relative al singolo  scalo marittimo, sono sottoposte al procedimento previsto per l'approvazione del   piano regolatore portuale e alla procedura di verifica di assoggettabilità a VAS.

Rischio incidenti nei porti e PRP

Non c’è più il riferimento al rapporto sulla sicurezza dell'ambito portuale che invece permaneva al comma 5 articolo 5 della legge 84/1994 (versione 2016). Questo è un limite gravissimo ma può essere superato come ho spiegato in questo post  QUI ed incidere così anche sul nuovo PRP.

PER IL TESTO COORDINATO DELL'ARTICOLO 5 LEGGE 84/1994 E SUCCESSIVE MODIFICHE VEDI  QUI. 

Passiamo ora alla questione di affiancare un percorso di Inchiesta Pubblica alla procedura di valutazione adozione e approvazione del PRP

LA GIURISPRUDENZA COMUNITARIA RECENTE CHE PREVEDE L’AVVIO DELLA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA (VAS) ANCHE PER I DOCUMENTI DI PIANIFICAZIONE PROGRAMMAZIONE COME IL DPSS

La recente giurisprudenza della Corte di Giustizia ha dimostrato (vedi QUI), come principio generale, la possibilità di avviare la VAS anche ad atti (previsti dalla legge) che definiscano il solo perimetro all’interno del quale effettuare scelte poi accolte negli strumenti urbanistici tradizionali (come il PRP nel caso nostro). In questo senso la VAS può avviarsi fin dalla elaborazione del DPSS. Infatti come abbiamo visto nel paragrafo precedente di descrizione della nuova versione della legge quadro sui porti, il DPSS definisce i contenuti e obiettivi del futuro PRP e ne perimetra le aree a destinazione strettamente portuale. La Corte di Giustizia nella sentenza sopra linkata afferma che: “l’applicazione della VAS  si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto  notevole sull’ambiente. A tale riguardo, la nozione di <<insieme significativo di criteri e di modalità>> dev’essere intesa in maniera qualitativa e non quantitativa”.  

Non solo ma sempre la Corte di Giustizia afferma: “è compreso nella nozione di “piano o programma” un perimetro previsto da una disposizione di natura legislativa e adottato da un’autorità regionale il quale: – abbia per oggetto unicamente la definizione dei contorni di un’area geografica in cui potrebbe essere realizzato un progetto di urbanizzazione”. Ora il DPSS come abbiamo visto sopra è atto previsto dalla legge quadro sui porti (versione 2017) e ha proprio i contenuti affermati dalla Corte di Giustizia per applicare ad esso la VAS.

Quanto sopra, applicato al caso in esame, comporterebbe che un vero percorso partecipativo (nella forma della Inchiesta Pubblica) come previsto dalla normativa sulla VAS e da altra normativa potrebbe avviarsi anche per il DPSS quindi ben altro che gli incontri rituali  promossi dalla Autorità di Sistema Portuale, come spiegherò nei due paragrafi successivi.

IL TESTO UNICO AMBIENTALE RELATIVAMENTE ALLA DISCIPLINA DELLA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA  ( VAS DA APPLICARE OBBLIGATORIAMENTE AI PRP)

Come abbiamo visto al PRP si applica la VAS , ma, come abbiamo sopra esaminato, questa potrebbe applicarsi anche al DPSS. 

Come risulta dal testo unico ambientale  (Parte II DLgs152/2006) ma anche dalla legge regionale ligure sulla VAS del 2012, la Autorità competente della VAS è l’Ente che approva il piano (nel nostro caso il PRP), quindi (nel caso in esame) la Regione.

La legge regionale ligure 32/2012 sulla VAS prevede all’articolo 11: "L'autorità competente, su richiesta motivata da parte dei comuni interessati e delle associazioni ambientaliste riconosciute dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, può disporre, dandone adeguata pubblicità, lo svolgimento di una inchiesta pubblica per l'esame del rapporto ambientale, dei pareri forniti dalle pubbliche amministrazioni e delle osservazioni del pubblico, senza che ciò comporti interruzioni o sospensioni dei termini dell'istruttoria".
Spetta alla Regione disciplinare le modalità di Inchiesta Pubblica. La Regione in realtà ha disciplinato la Inchiesta Pubblica nella VIA (DGR 811/2016) che è applicabile anche alla VAS con una semplice decisione del settore VAS della Regione quale Autorità Competente al rilascio del Parere Motivato che conclude appunto la VAS come avvenuto per il Piano Spiagge di Sarzana (questo a prescindere dal fatto che poi in quel caso il Comune non rispettò i risultati della Inchiesta).

LA DIRETTIVA SULLA PARTECIPAZIONE DEL PUBBLICO AI PIANI E PROGRAMMI A RILEVANZA AMBIENTALE

Si tratta della Direttiva 2003/35/CE del 26 maggio 2003 (QUI). questa Direttiva disciplina proprio le modalità di partecipazione del pubblico a piani e programmi come quello di cui stiamo trattando.  In particolare : 

a) il pubblico sia informato,attraverso pubblici avvisi oppure in altra forma adeguata quali mezzi di comunicazione elettronici,se disponibili,di qualsiasi proposta relativa a tali piani o programmi o alla loro modifica o riesame,e siano rese accessibili al pubblico le informazioni relative a tali proposte,comprese tra l'altro le informazioni sul diritto di partecipare al processo decisionale e sull'autorità competente a cui possono essere sottoposti osservazioni o quesiti;

b) il pubblico possa esprimere osservazioni e pareri quando tutte le opzioni sono aperte prima che vengano adottate decisioni sui piani e sui programmi;

c)nell'adozione di tali decisioni,si tenga debitamente conto delle risultanze della partecipazione del pubblico;

d)  “dopo un esame delle osservazioni e dei pareri del pubblico” l'autorità competente faccia ragionevoli sforzi per informare il pubblico in merito alle decisioni adottate e ai motivi e alle considerazioni su cui le stesse sono basate, “includendo informazioni circa il processo di partecipazione del pubblico”;

e) vengano fissate scadenze adeguate che garantiscano  che vi sia il tempo sufficiente per espletare ciascuna delle varie fasi della partecipazione dei cittadini di cui alle lettere precedenti.

Queste modalità partecipative previste dalla Direttiva 2003/35/CE non sono applicabili solo ad alcune tipologie di piani e progetti sottoposti a VAS, tra i quali peraltro non rientra di certo il PRP di cui stiamo trattando in questo post.  

È indiscutibile che gli indirizzi partecipativi di questa direttiva possono essere eletti in modo coordinato con quanto previsto dalla legge regionale sulla VAS (articolo 11) esaminato nel paragrafo precedente al fine di avviare una Inchiesta Pubblica sin dalla elaborazione del DPSS e comunque dall’avvio della procedura di adozione e approvazione del PRP.

In altre parole la Direttiva 2003/35/UE e l'articolo 11 della legge regionale 32/2012 sono il riferimento normativo cogente che rende necessario un percorso partecipativo organizzato nella VAS del DPSS e del PRP e la DGR 81/2016 è il modello organizzativo di riferimento di tale percorso!

CONCLUSIONI

Se l’Autorità di Sistema Portuale vuole davvero, per la prima volta, aprirsi al confronto partecipato con la comunità spezzina, ha gli strumenti per farlo. Vediamo se lo farà e vediamo se la Regione, in primo luogo, ma anche il Comune di Spezia cercheranno di imporre questa impostazione. Altro che incontri paludati in Autorità Portuale!