La VAS si applica anche al Masterplan? Una sentenza della Corte di Giustizia

La Corte di Giustizia della UE con sentenza  del 7 giugno 2018 (causa C160-17 - QUI) è intervenuta sulla applicabilità della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) a strumenti urbanistici che si limitano a definire il perimetro all’interno del quale potranno essere realizzati progetti urbanistici anche in variante agli strumenti urbanistici tradizionali : piani regolatori, piani territoriali, regolamenti urbanistici per usare riferimenti presenti nell’ordinamento italiano.

La questione trattata dalla sentenza riguarda un caso in Belgio ma parla, potenzialmente, anche a casi italiani come ad esempio quello del Masterplan per la riqualificazione dell’Isola Palmaria (Portovenere).

Ma intanto vediamo cosa dice la sentenza.  

La sentenza nasce da una domanda pregiudiziale posta dal Consiglio di Stato del Belgio. Prima di tutto vediamo la efficacia delle sentenze su domanda pregiudiziale di organo giudiziario di uno stato membro

EFFICACIA GIURIDICA DELLE SENTENZE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA SU DOMANDA PREGIUDIZIALE

1. la decisione pregiudiziale ha portata vincolante per il giudice del rinvio, e vincola anche le giurisdizioni di grado superiore chiamate a pronunciarsi sulla medesima causa

2. Il rifiuto, da parte di una giurisdizione nazionale, di tener conto di una sentenza pregiudiziale può comportare l’apertura di una procedura di infrazione, e sfociare nel ricorso di inadempimento

3. Le sentenze pregiudiziali sono efficaci anche al di fuori del giudizio principale, questo perché uno degli obiettivi fondamentali del rinvio pregiudiziale è quello di assicurare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione europea. Tale scopo sarebbe frustrato se le sentenze interpretative della Corte dispiegassero i propri effetti soltanto nella causa a qua.

L’OGGETTO DELLA DOMANDA PREGIUDIZIALE ESAMINATA DALLA SENTENZA IN ESAME

La domanda posta alla Corte di Giustizia da parte del Consiglio di Stato belga è la seguente:

Un atto definito dalla normativa belga come Perimetro di Consolidamento Urbano (PCU), “che ha l’unico obiettivo di definire un’area geografica all’interno della quale potrà essere realizzato un progetto urbanistico di riqualificazione e sviluppo delle funzioni urbane che necessiti la creazione, la modifica, la soppressione o il rifacimento della rete stradale e degli spazi pubblici, per la realizzazione del quale sarà consentito derogare a talune disposizioni urbanistiche, rientra, in ragione di tale facoltà di deroga, nella nozione di «piani o programmi» che possono avere effetti significativi sull’ambiente, ai sensi di detta direttiva, e richiede una valutazione ambientale”?

Secondo il Consiglio di Stato del Belgio il PCU non autorizza direttamente alcun progetto urbanistico in quanto quest’ultimo richiede diversi permessi, in vista dei quali potrebbe essere necessaria anche una Valutazione dell’Impatto Ambientale (VIA). Detto giudice rileva però che il PCU  sarebbe un presupposto indispensabile per l’attuazione del suddetto progetto. Infatti, con l’adozione del PCU e in base alla normativa belga, i permessi relativi al progetto urbanistico ad esso sotteso potrebbero essere rilasciati nell’ambito di una procedura specificamente predisposta dal CVGTUPE. Pertanto, secondo tale giudice, l’adozione di un PCU produce una modifica dell’ordinamento giuridico, in quanto consente il riassetto di un area e/o quartiere in applicazione di una procedura specifica, suscettibile di causare conseguenze negative per persone come i ricorrenti nel procedimento principale svolto a livello nazionale.

LA DECISIONE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

La domanda su cui si pronuncia la Corte sotto il profilo dei principi generali di diritto comunitario in materia, quindi anche al di la del caso Belga, è la seguente: se "la direttiva VAS debba essere interpretato nel senso che è compreso nella nozione di “piano o programma” un perimetro previsto da una disposizione di natura legislativa e adottato da un’autorità regionale il quale: – abbia per oggetto unicamente la definizione dei contorni di un’area geografica in cui potrebbe essere realizzato un progetto di urbanizzazione”.

La sentenza della Corte di Giustizia per rispondere alla suddetta domanda ricostruisce i principi per una corretta definizione dell’ambito di applicazione della VAS agli strumenti di pianificazione urbanistica, vediamoli:

1. le disposizioni che delimitano l’ambito di applicazione della VAS devono essere interpretate in senso ampio;

2. i piani e programmi sottoponibili a VAS devono essere elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale;

3. i piani e programmi sottoponibili a VAS devono essere previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

4. i piani sottoponibili a VAS secondo il dettato della Direttiva UE (lettera a) paragrafo 2 articolo 3 Direttiva 2001/42/CE) riguardano sia la pianificazione territoriale che la destinazione dei suoli. In particolare secondo la Corte di Giustizia: “La circostanza che tale disposizione si riferisca sia alla «pianificazione territoriale» sia alla «destinazione dei suoli» indica chiaramente che il settore interessato non si limita alla destinazione del suolo in senso stretto, vale a dire alla ripartizione del territorio in zone e alla definizione delle opere autorizzate all’interno di tali zone, bensì copre necessariamente un ambito più ampio”. Più ampio nel senso che l’oggetto della VAS può quindi riguardare anche uno strumento che definisce le linee di indirizzo al fine di realizzare successivamente nell’area delimitata progetti urbanistici precisi;

5. a conferma del punto 4,  la Corte di Giustizia precisa ulteriormente che: “la nozione di piani e programmi per l’applicazione della VAS  si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente. A tale riguardo, la nozione di <<insieme significativo di criteri e di modalità>> dev’essere intesa in maniera qualitativa e non quantitativa”;

6. conclude la Corte di Giustizia che, sebbene un atto non contenga e non possa contenere prescrizioni positive di destinazione d’uso o di apposizione di vincoli se ha le caratteristiche descritte nei punti 4 e 5 può comportare una facilitazione sia istruttoria che procedurale per consentire deroghe alle prescrizioni urbanistiche in vigore. In tal modo tale atto modifica il quadro giuridico e produce l’effetto di farlo nell’ambito di applicazione dell’articolo 2, lettera a), e dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS.

CONCLUSIONI : IL CASO MASTERPLAN ISOLA PALMARIA

Pur con le dovute differenze di disciplina normativa dello strumento PCU (Perimetro di Consolidamento Urbano) previsto dalla normativa belga, questa sentenza afferma principi applicabili a strumenti che in qualche modo prevedano, disciplinino, indirizzino usi del territorio come ad esempio il Masterplan. Un esempio pratico recente è il Masterplan del progetto di riqualificazione dell’isola Palmaria nel Comune di PortoVenere in Liguria. Ai fini di definire gli indirizzi per la riqualificazione dell’Isola è stato dato apposito incarico per redigere un Masterplan in fase avanzata di definizione.  Come è noto per Masterplan si intende un percorso di innovazione che offra al territorio e ai suoi abitanti una risposta adeguata ai bisogni e alle aspettative del vivere e abitare. Il Masterplan si configura come un disegno strutturale del territorio interessato, dove vengono definiti gli ambiti di azione che i diversi soggetti pubblici e privati potranno attivare e nel contempo individua i limiti e le invarianti rispetto a tali azioni.

Alla luce di quanto affermato dalla sopra descritta sentenza della Corte di Giustizia risultano applicabili al caso Masterplan molti dei principi ivi definiti:

1. la definizione ampia di strumenti di pianificazione

2. la applicazione ampia della VAS agli strumenti di pianificazione

3. la applicazione della VAS a uno strumento che definisce le linee di indirizzo al fine di realizzare successivamente nell’area delimitata progetti urbanistici.

A questo occorre aggiungere che principio generale della Direttiva sulla VAS è:  la sua applicazione garantisce che gli effetti dell’attuazione dei piani e dei programmi, ad essa sottoponibili, siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione.

Il Masterplan per l’Isola Palmaria (ma è solo un esempio)  pur essendo ormai quasi del tutto elaborato non è stato accompagnato da alcuna procedura di VAS per non parlare della partecipazione: un incontro in tutto e poi nulla più.