venerdì 28 ottobre 2016

Rischio incidente nei porti: analisi critica e una proposta operativa

Come ho avuto modo di analizzare in un post[1] dell’agosto 2015, su questo blog, l’articolo 33 del DLgs 105/2015 (attuazione Direttiva Seveso III sul rischio incidenti rilevanti) ha abrogato il Decreto Ministeriale 16 maggio 2001, n.293 che disciplinava il Rapporto di Sicurezza che la Autorità Portuale doveva presentare e aggiornare per valutare in termini cumulativi (rispetto a tutte le attività a rischio nei porti) il rischio di incidente industriale. 
La questione è tutt’altro che meramente formale non solo perché nei porti (come quelli di Spezia e Genova ad esempio) sono presenti industrie e attività di per se soggette alla normativa Seveso, ma anche per la presenza di sostanze pericolose sulle navi che entrano nei porti italiani potenzialmente associabili alle numerose collisioni che avvengono nei porti. Secondo il Rapporto [2] dell'European Maritime Safety Agency, nel quinquennio 2011-2014, il 42% degli incidenti che hanno visto coinvolte navi mercantili, traghetti, petroliere, bulk passeggeri è avvenuto in acque ristrette e specie nelle acque portuali. A questa percentuale, già significativa,
si aggiunge un 27% di incidenti in acque costiere sotto le 12 miglia, sovente negli spazi dove le navi in attesa di ormeggio danno fonda alle ancore e dove comunque si sviluppa la fase iniziale o quella finale delle manovre che la nave compie per entrare o uscire dal porto. Voglio ricordare che, ad esempio, nel porto di Spezia transitano, tra le altre, navi gasiere e navi militari compresi sommergibili nucleari. Aggiungo che secondo detto Rapporto il 67% degli errori sono dovuti ad errori umani ponendo quindi un ulteriore elemento di rischio in relazione alla formazione del personale e relativi controlli.

Di seguito analizzo la disciplina abrogata e quella che comunque resta in vigore nonché una analisi critica di questa abrogazione per poi concludere con una proposta istituzionale che garantisca una adeguata prevenzione del rischio incidentale anche nelle aree portuali.




COSA PREVEDEVA IL DECRETO DEL 2003 ORA ABROGATO

Oggetto
Il Decreto disciplinava le modalità di redazione del rapporto integrato di sicurezza portuale, del piano di emergenza portuale e dei sistemi di controllo relativi ai porti industriali e petroliferi


Definizioni 
a) porto industriale e petrolifero: le aree demaniali marittime a terra e le altre  infrastrutture  portuali - individuate nel Piano regolatore portuale, o delimitate con provvedimento dell'autorità competente - nelle quali si effettuano, attività di carico, scarico, trasbordo e deposito di sostanze pericolose, destinate a stabilimenti  industriali, impianti produttivi o depositi, ovvero dagli stessi inviate al porto per l'imbarco.
b) "autorità  competente": l'autorità portuale nei porti in cui essa è istituita ai sensi dell'articolo 6 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, e l'autorità marittima negli altri porti.


Contenuto del Rapporto Integrato di Sicurezza Portuale 
Il rapporto integrato di sicurezza portuale, contenente le informazioni e gli elementi di  cui all'allegato 1 al decreto in esame, dovrà comunque evidenziare:
1. i pericoli e i rischi di incidenti rilevanti derivanti dalle attività svolte nell'area portuale;
2. gli scenari  incidentali per ciascuna sequenza incidentale individuata;
3. le procedure e le condotte operative finalizzate alla riduzione di rischi di incidenti rilevanti;
4. le eventuali misure tecniche atte a garantire la sicurezza dell'area considerata.

Per il testo integrale del contenuto del Rapporto Integrato di Sicurezza Portuale vedi QUI.

In particolare di grande rilievo, per capire i rischi incidentali nell’area portuale e come poi prevenirli, è la sezione Sicurezza del Rapporto Integrato dove occorre effettuare una analisi  sulla  sicurezza  delle  aree  portuali soggette agli obblighi previsti art. 6 e 8 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334, con particolare riferimento alla presenza ed  al trasporto delle sostanze di cui all'allegato I.
In questa analisi occorre riportare:  
1. Sanità e sicurezza: problemi particolari;  esperienza storica del porto in esame (incidenti verificatisi negli ultimi cinque anni); esperienza storica da dati internazionali.
2. Dati del sito:  meteorologici e geofisici;
3. identificazione degli eventi incidentali: incidenti individuati nelle analisi di rischio degli impianti fissi;  incidenti durante le operazioni di trasferimento tra nave e terraferma; incidenti durante le operazioni di carico/scarico automezzi; incidenti durante le operazioni di carico/scarico carri ferroviari.
4. Stime incidentali : Stima delle conseguenze degli eventi incidentali individuati; stima delle probabilità degli eventi incidentali individuati; possibili effetti domino anche in relazione al transito di sostanze pericolose; possibili effetti domino legati alle operazioni di trasferimento delle sostanze pericolose tra navi ed installazioni di terra; ricomposizione di eventuali rischi d'area.


Contenuto del  Piano di emergenza portuale
L'Autorità Portuale, sentito il prefetto, predispone il piano di emergenza portuale al fine di limitare gli effetti dannosi derivanti da incidenti rilevanti nei porti industriali e petroliferi e ne coordina l'attuazione.
Il piano d'emergenza deve almeno indicare:
1. le misure per controllare e circoscrivere gli incidenti in modo da minimizzare gli effetti e limitare i danni per l'uomo, per l'ambiente e per le cose;
2. la  procedura di attivazione di tutte le misure di protezione dalle conseguenze di incidenti rilevanti;
3. le misure per il rapido ripristino delle condizioni di sicurezza operative dopo incidente rilevante.


Piano di emergenza esterno
L'autorità competente predispone e trasmette al prefetto e alla provincia tutte le informazioni utili per l'elaborazione del piano di emergenza esterno dell'area portuale


Sistema permanente di controlli 
Nei porti industriali e petroliferi le misure di controllo predisposte ai fini della applicazione del presente regolamento consistono in verifiche ispettive intese ad accertare il rispetto delle indicazioni e prescrizioni contenute nel rapporto di sicurezza integrato. Le verifiche ispettive di cui sopra sono effettuate almeno ogni biennio, e  comunque dopo ogni aggiornamento del rapporto di sicurezza integrato, da una commissione composta da un rappresentante del Ministero dell'ambiente, del Ministero  dei trasporti e della navigazione, del Ministero della sanità e dell'Autorità Portuale .


Competenze regionali 
Le Regioni dovevano dare attuazione al decreto in oggetto con apposita disciplina ai sensi dell’articolo 72 dlgs 112/1998 che trasferisce, alle Regioni, le competenze amministrative in materia di industrie a rischio nonché di aree ad elevata concentrazione di industrie a rischio .

COME È STATO ATTUATO QUANTO SOPRA
Occorre dire che il sistema espresso dalla Direttiva Seveso II (attuata in Italia con DLgs 334/1999) è stato attuato a macchia di leopardo. Ad esempio per i porti Liguri: Spezia e Savona non hanno mai approvato un Rapporto di sicurezza portuale mentre Genova lo ha predisposto solo nel 2015 per poi farlo sparire persino dal sito della Autorità Portuale (vedi QUI).
In particolare i porti della Liguria ed in particolare il Porto di Spezia (vedi QUI neppure allegato al PRP) non si sono mai adeguati alla normativa sopra esposta probabilmente aspettando l’ennesimo “condono” che è puntualmente arrivato vedi quanto scritto all’inizio di questo post.

Nel resto di Italia ci sono stati invece porti che hanno approvato il Rapporto di Sicurezza vedi ad esempio, per parlare di un porto vicino alla Liguria, quello di Livorno che lo ha impostato già nel 2005 (vedi QUI). Anche se poi solo il Porto di Piombino si è dotato del Piano di Emergenza Portuale cioè del documento, come abbiamo visto sopra, successivo al Rapporto Integrato di Sicurezza Portuale.

Tra l’altro sia il porto di Spezia che di Genova vedono la presenza di industrie a rischio di incidente rilevante soggette di per se stesse alla normativa Seveso (vedi per Spezia il rigassificatore di Panigaglia) che avrebbero avuto la necessità di una integrazione tra i documenti di prevenzione rischio per essi previsti con quelli dell’area portuale in generale sulla base del principio effetto domino contenuto già nella Direttiva Seveso II.



LE MOTIVAZIONI NON FONDATE LEGATE ALLA ABROGAZIONE DI QUESTA NORMATIVA
La logica che ha portato ad abrogare questa normativa è facilmente smontabile.
Infatti si è sostenuto che al contrario di uno stabilimento industriale che è un sistema “statico”, il sistema portuale è un sistema “dinamico” nel quale ogni giorno si susseguono arrivi e partenze e per il quale non è mai possibile delineare un “quadro” definitivo; esso varia in continuazione non solo con arrivi e partenze, quindi con sbarchi e imbarchi di contenitori, ma anche per quanto attiene i depositi temporanei dei contenitori, e del tipo, quantità e caratteristiche della merce pericolosa.
Per l’estrema complessità e variabilità dei dati che si devono gestire, tutti i terminal portuali si sono dotati di sistemi informatizzati che consentono non solo lo scambio di dati, documenti, autorizzazioni e procedure in modo veloce e in tempo reale, ma anche la possibilità di gestione informatizzata delle merci presenti in porto comprese quelle pericolose.
L’applicazione di un sistema informatico specifico consente quindi di adempiere alle prescrizioni del decreto e di soddisfare, le normative sulla sicurezza dei lavoratori e, in particolare, il D.M. 293/2001 (applicazione della direttiva Seveso II), che prevede la predisposizione del piano di emergenza portuale e del rapporto di sicurezza portuale.

Non solo ma il Decreto del 2001 (ora abrogato) definiva non solo procedure e documenti da attivare ma anche indirizzi tecnici sulle informazioni necessarie sia per radiografare il rischio incidentale nel porto e come prevenirlo che per pianificare la gestione della eventuale emergenza

In realtà il vero motivo che ha portato a questa abrogazione lo troviamo negli atti preparatori alla emanazione del DLgs 105/2015 (attuazione Direttiva Seveso III): “al fine di non gravare di ulteriori oneri i gestori delle infrastrutture portuali nazionali, provocando effetti distorsivi del mercato anche rispetto ai competitors europei. “


COSA SUCCEDE DOPO LA RIFORMA DELLE AUTORITA’ PORTUALI
Il DLgs 105/2015(attuazione Direttiva Seveso III ha abrogato, come abbiamo visto, il decreto descritto in precedenza. Però non è stato abrogato il comma 5 articolo 5 della legge 84/1994 con la riforma del sistema portuale di cui al DLgs 4/8/2016 n. 169 [3].  Questo comma 5 della legge 84/1994 recita: “Al piano regolatore portuale dei porti aventi le funzioni di cui all'articolo 4, comma 3, letterab), e alle relative varianti, è allegato un rapporto sulla sicurezza dell'ambito portuale…..”. I porti qui citati sono quelli di interesse internazionale sedi Autorità di sistema portuale (anche dopo la recente riforma del 2016 per il testo della quale vedi questo confronto tra prima e dopo della legge 84/1994 QUIquindi vi rientrano anche il porto di Spezia (Autorità di Sistema Portuale Liguria Orientale) e quelli di Genova e Savona (Autorità di Sistema Portuale Liguria Occidentale).

Quindi resta l’obbligo della redazione del rapporto di sicurezza portuale ma va chiarito chi è l’autorità responsabile a redigerlo. Ora dal dettato, tutt’ora in vigore, il Rapporto deve essere allegato al Piano Regolatore Portuale quindi occorre vedere le competenze alla redazione/adozione di questo Piano come disciplinate dopo il DLgs 169/2016.

Con la riforma del 2016 il Piano regolatore di sistema portuale (come è ora definito) è adottato dal comitato di gestione[4] della Autorità di Sistema Portuale (AdSP), previa intesa con  il Comune o i Comuni interessati.

Quindi il Rapporto di Sicurezza dell’Ambito Portuale deve essere approvato in quanto allegato, dal Comitato di Gestione della AdSP.

Quello che invece scompare formalmente è il Piano di emergenza portuale e soprattutto il Piano di emergenza esterno all’area portuale.
Quindi la pianificazione di emergenza è rimessa alla singole attività rientranti nella Seveso III (presenti nell’area portuale) e la pianificazione di emergenza unitaria per le aree esterne all’area portuale.



COSA FARE PER EVITARE QUESTA LACUNA NORMATIVA PRODOTTA DALLA ABROGAZIONE DESCRITTA IN PRECEDENZA

Il Piano di Emergenza Portuale
Uno studio del sistema Agenzie Regionale Protezione dell’Ambiente (ARPA) e Corpo Nazionale Vigili del Fuoco (per il testo vedi QUI) così conclude: “Con l'abrogazione del Decreto Ministeriale n°293 del 6 maggio 2001 è venuto meno l'obbligo di redazione del Rapporto Integrato di Sicurezza Portuale si configura una possibile "vacatio legis" che potrebbe portare ad una gestione non ottima di un'eventuale emergenza portuale soprattutto in caso di incidente rilevante proveniente da uno stabilimento Seveso o dalle sostanze pericolose presenti a qualsiasi titolo in ambito portuale tra cui si ricordano anche le condotte attualmente escluse dall’ambito di applicazione della Seveso III.”

Ma questo studio non si limita a criticare passivamente la abrogazione ma individua comunque una percorso tecnico e amministrativo per colmare la lacuna legislativa verificatasi.

Lo studio individua gli indirizzi per la redazione di un Piano di Emergenza Portuale (PEP) valido nel caso o meno di presenza di aziende Seveso e dovrà comprendere gli aspetti derivanti dallo stoccaggio, anche temporaneo, ed il trasporto di merci pericolose in ambito portuale.
In particolare:
1. Il PEP deve coordinarsi ed integrarsi con gli altri strumenti di pianificazione inerenti la realtà portuale, ad esempio:
1.1. Piani di protezione civile a livello locale e d’area più vasta;
1.2. Piani specifici per le emergenze portuali; in particolare: Piani antincendio e Piani antinquinamento;
1.3. Piani di security del porto;
1.4. Piani di emergenza esterna per gli stabilimenti a rischio d’incidente rilevante predisposti dalle Prefetture e relativi Piani di emergenza interna;

2. Il PEP deve prima di tutto delimitare l'area d'interesse cioè l’area entro cui l’Autorità Portuale svolge un ruolo attivo nella gestione delle emergenze secondo il PEP predisposto.

3. Il PEP deve poi stabilire e descrivere la catena di comando e controllo e il sistema di allertamento in emergenza;

4. Riguardo all'organizzazione ed alla gestione di situazioni incidentali il PEP deve definire:  
4.1. il ruolo, la responsabilità e le competenze dell’Autorità Portuale e degli altri Enti coinvolti
4.2. gli aspetti di interoperabilità fra i vari Enti;
4.3. gli altri piani vigenti che interessano l'area;
4.4. l'organizzazione ed i servizi utili alla gestione delle emergenze;
4.5. le attrezzature ed i mezzi di prevenzione e protezione;
4.6. le modalità e mezzi di comunicazione in emergenza.

5. Le procedure operative per la gestione dell’emergenza e dell’evacuazione.


Conclusioni: una proposta istituzionale
Aggiungo che sotto il profilo normativo, nonostante la abrogazione sopra descritta, resta comunque in vigore l’obbligo, già citato ex comma 5 articolo 5 della legge 84/1994, di redigere un rapporto sulla sicurezza in ambito portuale ai sensi della normativa Seveso. Questo non fa che rafforzare ulteriormente, sotto il profilo della cogenza giuridica quanto proposto nello studio sopra riportato.
In tal modo il Rapporto di sicurezza diventa il momento della fotografia dello stato della sicurezza nel porto  e quindi delle misure di prevenzione del rischio e il Piano di Emergenza invece lo strumento per affrontare il rischio reale (in chiave post incidentale) oltre che informativa alla popolazione e ai lavoratori dell'area portuale.

Come tradurre tutto ciò in regole amministrative puntuali vista la abrogazione della normativa tecnica e procedurale che era contenuta nel Decreto Ministeriale del 2001?

Come è noto nell’attuale quadro costituzionale la materia dei porti rientra nella legislazione concorrente (Stato – Regioni) e la recente riforma della legge quadro sui porti (legge 84/1994) ha confermato questa impostazione prevedendo in particolare che il Piano regolatore di sistema portuale (PRSP) sia adottato dal Comitato di Gestione della nuova Autorità di sistema portuale di intesa con i Comuni interessati territorialmente dal porto.
È altrettanto noto come la materia ambiente (di cui fa parte la normativa sulle industrie a rischio di incidente rilevante) rientri nella competenza esclusiva dello Stato.
Il quadro sopra delineato potrebbe in parte cambiare se passasse, previa referendum confermativo, la riforma costituzionale per cui anche la materia dei porti nazionali, oltre che come avviene già oggi per l’ambiente, diventerà di competenza esclusiva dello Stato. Resterebbe però il dato normativo della vigente (ed appena riformata) legge quadro sui porti che come abbiamo visto riconosce un ruolo chiarissimo alla Regione e anche ai Comuni nella elaborazione e approvazione del PRSP integrato dal Rapporto di Sicurezza ai sensi della normativa Seveso.

Quindi alla luce del quadro normativo ordinario e costituzionale sopra delineato è assolutamente possibile un Accordo Stato e Regioni anche con singole Regioni (vedi attuale disciplina Conferenza Stato Regioni) per definire un Protocollo operativo che preveda:
1.la possibilità di integrare nei PRSP, in attuazione della vigente legge 84/1994 (comma 5 articolo 5), un Rapporto di sicurezza portuale[5]
2.la previsione di approvare un Piano di Emergenza Portuale tenuto conto delle linee guida per le emergenze in ambito portuale[6]  
3. la predisposizione da parte del Sindaco della Città Metropolitana e/o Comune/i territorialmente interessato/i di una scheda informativa per il pubblico sui contenuti dei documenti di cui ai punti 1 e 2, ai sensi della lettera b) comma 1 articolo 8 DLgs 105/2015 e degli articolo 23[7] e 24[8] di questo DLgs.

Per la approvazione di entrambi i documenti il Comitato di Gestione della nuova Autorità di Sistema Portuale dovrà coordinarsi con il Comitato Tecnico regionale ex DLgs 105/2015 (attuazione Direttiva Seveso III).


  
NOTE A MARGINE


[1] http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/2015/08/da-oggi-nei-porti-siamo-meno-sicuri.html

[2] http://www.emsa.europa.eu/emsa-documents/latest/item/2551-annual-overview-of-marine-casualties-and-incidents-2015.html

[3]   Vedi lettera e) comma 1 articolo 6 DLgs 169/2916  http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=6&art.versione=1&art.codiceRedazionale=16G00182&art.dataPubblicazioneGazzetta=2016-08-31&art.idGruppo=0&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=0#art

[4] Il Comitato di gestione è così composto:
a) dal Presidente dell'AdSP;
b) da un componente designato dalla regione o da  ciascuna  regione il  cui  territorio  e'  incluso,  anche  parzialmente,  nel  sistema portuale;
c) da un componente designato dal sindaco di ciascuna delle città metropolitane o del Comune sede di Autorità Portuale il  cui  territorio è  incluso,  anche parzialmente, nel sistema portuale;
e) da un rappresentante dell'autorità marittima (Capitaneria di Porto).

[5] http://www.porto.livorno.it/Portals/0/Documenti/Piano_regolatore/all5_rischio%20incidente%20rilevante.pdf

[6] redatte nell’ambito del progetto finanziato dalla Comunità Europea, all’interno del Programma per la Cooperazione Transfrontaliera Italia-Slovenia 2007-2013, denominato Safeport - il porto e la gestione dei rischi industriali ed ambientali  http://safeportproject.eu/wp-content/uploads/2014/02/wp3_lineeguida_emergenzeporti_eallegati.pdf

[8] http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=24&art.versione=1&art.codiceRedazionale=15G00121&art.dataPubblicazioneGazzetta=2015-07-14&art.idGruppo=3&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=0#art

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