La disciplina della pianificazione degli ambienti costieri: porti, cantieri, turismo

La discussione che c’è stata questa mattina in Consiglio Regionale della Liguria sulla ricollocazione dei cantieri di riparazioni navali  a prescindere dalla diverse posizioni in campo,  è stata forse anche per la logica di schieramento tipica delle assemblee elettive  piuttosto limitata sotto il profilo strategico. 

Eppure in Europa su questi temi è in atto un dibattito che ha prodotto strumenti di regolamentazione della pianificazione sostenibile degli ambienti costieri e degli usi che in tali ambienti l’uomo ha realizzato o prevede di realizzare. Strumenti anche di tipo operativo con apposite linee di finanziamento per piani programmi e progetti sostenibili nell’uso delle nostre coste.

Sarebbe interessante che in Consiglio Regionale si discutesse anche su come gli strumenti che descrivono di seguito sono stati o non sono stati recepiti nelle scelte concrete sull’uso delle coste liguri come è noto tra le più “ingolfate” di attività con impatti cumulativi significativi ambientali, sociali ed economici.

Di cosa sto parlando lo spiego in questo post. 

LO SPAZIO MARITTIMO-COSTIERO SECONDO LA UE: PROBLEMATICHE DA AFFRONTARE

Tra i principi del  Protocollo sullagestione integrata delle zone costiere ritengo siano particolarmente significativi come parametri per definire la pianificazione degli spazi costieri i seguenti:

1. Occorre applicare l’approccio ecosistemico alla pianificazione e alla gestione delle zone costiere, in modo da assicurarne lo sviluppo sostenibile.
2.  Occorre garantire una governance appropriata, che consenta alle popolazioni locali e ai soggetti della società civile interessati dalle zone costiere una partecipazione adeguata e tempestiva nell’ambito di un processo decisionale trasparente.
3.  Occorre garantire un coordinamento istituzionale intersettoriale dei vari servizi amministrativi e autorità regionali e locali competenti per le zone costiere.
4.  Occorre elaborare strategie, piani e programmi per l’utilizzo del territorio chetengano conto dello sviluppo urbano e delle attività socioeconomiche, nonché altre politiche settoriali pertinenti.
5.  Occorre garantire una distribuzione bilanciata degli usi sull’intera zona costiera, evitando la concentrazione non necessaria e una sovraccrescita urbana.
6.  Occorre definire indicatori dello sviluppo delle attività economiche al fine di garantire l’uso sostenibile delle zone costiere e ridurre le pressioni eccedenti la capacità di carico.

Un altro documento ufficiale della UE che sarebbe utile quale parametro per valutare la migliore soluzione per il waterfront, da un punto di vista più strettamente marittimo, è la Comunicazione della Commissione UE (Direzione generale affari marittimi) su “Unapolitica marittima integrata per una migliore governance nel Mediterraneo” (2009 QUI). Tale documento è finalizzato a evidenziare i meccanismi e gli strumenti che consentono di realizzare un approccio integrato per la gestione delle attività marittime nel bacino mediterraneo.

Il documento nella sua parte analitica rileva tra l’altro come le infrastrutture e gli impianti turistici e ricreativi continuano a moltiplicarsi su coste già densamente popolate e fitte di abitazioni (in varie regioni costiere d’Italia, Francia e Spagna, il tasso di zone edificate nel primo chilometro di fascia litoranea supera già il 45%). Questo sviluppo, sempre secondo la Commissione UE, costante delle attività umane ed economiche, ha condotto ad un aumento del degrado ambientale.

GLI INDIRIZZI OPERATIVI E GLI STRUMENTI PER LA PIANIFICAZIONE DELLO SPAZIO  MARITTIMO SECONDO LA UE

Tre sono gli indirizzi operativi che andrebbero affrontati, secondo la CommissioneUE, per tutelare nel futuro le nostre aree costiere:
1. superare la frammentazione delle competenze e delle scelte che non permette di affrontare l’impatto cumulativo delle attività marittime persistenti sulla costa.
2. la partecipazione delle parti interessate, la trasparenza del processo decisionale e l’attuazione di norme fissate di comune accordo
3. il miglioramento della governance dello spazio marino a livello sub-regionale (quindi pensando al caso del waterfront spezzino ad un livello quanto meno interprovinciale).
Ma lo strumento principe individuato dalla Commissione UE per attuare i suddetti indirizzi operativi è la pianificazione dello spazio marittimo (PSM).
La PSM costituisce uno strumento di governance efficace ai fini di una gestione basata sugli ecosistemi che affronti l’impatto combinato delle attività marittime, i conflitti connessi alle diverse utilizzazioni dello spazio e la preservazione degli habitat marini.

I PRINCIPI PER LA PIANIFICAZIONE  SOSTENIBILE E PARTECIPATA DELLO SPAZIO MARITTIMO

Un’altra comunicazione della Commissione UE ha fissato i principi relativi all’elaborazione di approcci PSM da parte degli Stati membri. Si tratta della  Direttiva 2008/56/CE (vedi QUI) che istituisce una quadro per l’azione comunitaria nel campo della politica per l’ambiente marino. Direttiva attuata, in Italia, con DLgs 190/2010.

I principi che emergono da questa Direttiva:

1. l’approccio eco sistemico quindi  non limitato solo alla visione dello spazio da occupare da parte del progetto singolo ma su una scala vasta

2.pianificazione a tre dimensioni. Come conseguenza del punto 1 la pianificazione deve operare in tre dimensioni in quanto interessa attività che si svolgono a) sul  fondale marino, b) nella colonna d'acqua; e c) sulla superficie. Questo consente di  utilizzare lo stesso spazio per scopi diversi.

3. approccio strategico: coerenza fra pianificazione dello spazio terrestre e di quello marittimo — legame con la gestione integrata delle zone costiere.

4. Strategicità temporale: il tempo, in quanto la compatibilità degli utilizzi e le esigenze di gestione di una determinata area marittima potrebbero variare nel corso del tempo.

5. prescrizioni chiare di tutela preventiva. Per zone a forte densità di  attività (come il caso del waterfront spezzino) o particolarmente  vulnerabili potrebbe essere  necessario un piano di gestione dello spazio più prescrittivo  e quindi meno flessibile.

6. integrazione delle politiche di pianificazione: coerenza fra pianificazione dello spazio terrestre e di quello marittimo - legame con la gestione integrata delle zone costiere

7. flessibilità della pianificazione: Il processo di pianificazione deve essere sufficientemente flessibile da reagire a tali cambiamenti e consentire la revisione dei piani a tempo debito

8. trasparenza. Tutti i documenti e le procedure relativi alla PSM devono essere trasparenti e le diverse fasi della sua attuazione devono essere facilmente comprensibili per l'opinione pubblica. In questo modo tutti gli interessati potranno essere pienamente informati, con un conseguente miglioramento della prevedibilità e aumento del grado di accettazione.

9. partecipazione. Per garantire un'ampia accettazione del progetto, la sua appropriazione e il sostegno alla sua attuazione è altrettanto importare coinvolgere  fin dalle prime fasi del processo di pianificazione tutte le parti  interessate, in chiave di area vasta.  La partecipazione dei portatori di interesse è anche una fonte di conoscenze che  possono migliorare notevolmente la qualità della PSM.

10. monitoraggio. Il processo di pianificazione deve essere sufficientemente flessibile da reagire a tali cambiamenti e consentire la revisione dei piani a tempo debito. Per soddisfare questi due requisiti occorrerebbe integrare nella PSM un meccanismo trasparente di monitoraggio e valutazione periodici. 

11.pianificare conoscendo. Secondo la UE La PSM deve fondarsi su informazioni affidabili e conoscenze scientifiche. È necessario che la pianificazione tenga il passo con l'evolversi delle conoscenze (gestione adattiva). La Commissione ha posto in atto diversi strumenti scientifici e per la raccolta dei dati destinati a coadiuvare la PSM in tale processo, fra cui una rete europea di osservazione e di dati dell'ambiente marino (EMODNET), una banca dati integrata per le statistiche socioeconomiche marittime (attualmente in fase di  elaborazione da parte di ESTAT), l'Atlante europeo dei mari (previsto per il 2009) e il Monitoraggio globale per l'ambiente e la sicurezza (Kopernicus).

12. sicurezza marittima.  La rigorosa attuazione della normativa comunitaria in materia di sicurezza marittima

REGOLAMENTO (UE) N. 1255/2011 DEL 30 NOVEMBRE 2011 CHE ISTITUISCE UN PROGRAMMA DI SOSTEGNO PER L’ULTERIORE SVILUPPO DI UNA POLITICAMARITTIMA INTEGRATA
Il Regolamento (per il testo vedi QUI) istituisce un programma destinato a sostenere misure intese a promuovere lo sviluppo ulteriore e l’attuazione della politica marittima integrata dell’Unione («programma»).
In particolare il Programma ha come obiettivi, tra gli altri, quelli di
a) promuovere lo sviluppo e l’attuazione di una governance integrata degli affari marittimi e costieri;
b) contribuire allo sviluppo di strumenti intersettoriali, segnatamente la pianificazione dello spazio marittimo, il sistema comune per la condivisione delle informazioni (CISE) e le conoscenze oceanografiche riguardo agli oceani, ai mari e alle regioni costiere all’interno e adiacenti all’Unione, per sviluppare sinergie e sostenere le politiche che interessano il mare o le coste, in particolare nei settori dello sviluppo economico, dell’occupazione, della protezione dell’ambiente, della ricerca, della sicurezza marittima, dell’energia e dello sviluppo di tecnologie marittime verdi, tenendo conto e muovendo dagli strumenti e dalle iniziative esistenti.

INFINE LA NUOVA DIRETTIVA SULLA PIANIFICAZIONE DELLO SPAZIO MARITTIMO

La nuova Direttiva sulla pianificazione degli ambienti costieri integrata con le politiche marittime (vedi QUI) va ad integrare gli atti sopra riportati.
Si tratta di una Direttiva che ha per compito una pianificazione sostenibile non solo degli ambienti naturali marittimi e costieri ma  anche degli usi di questi ambienti a cominciare ovviamente  dal trasporto marittimo, dai porti commerciali, dalla nautica da diporto compresi porticcioli e cantieri.

La nuova  direttiva disciplina le modalità attuative e procedurali dei principi generali nelle politiche delle articolazioni istituzionali degli stati membri

Nella Relazione di presentazione della proposta di Direttiva  si legge (pagina 3) che: "Gli Stati membri dovranno  elaborare e attuare processi coerenti per pianificare gli usi umani dello spazio marittimo e  garantire la gestione sostenibile delle zone costiere. Uno dei principali valori aggiunti della proposta è il sostegno  offerto alla connettività terra-mare grazie al requisito di coerenza tra la pianificazione dello spazio marittimo e la gestione integrata delle zone costiere.  I dettagli della pianificazione e la determinazione degli obiettivi di gestione sono lasciati agli  Stati membri. L'UE non prenderà parte a tali processi.”  

In particolare gli obiettivi della direttiva andranno applicati agli strumenti di pianificazione esistenti.

Secondo la Relazione di presentazione della Direttiva: “Il processo di pianificazione propriamente detto deve  essere condotto dalle autorità degli Stati membri in funzione delle rispettive strutture  costituzionali e di governance, delle priorità politiche settoriali nazionali e, nella misura del  possibile, deve basarsi su meccanismi e politiche esistenti.”

Come dovrà essere recepita in Italia la Direttiva

La Direttiva dovrà essere recepita dagli stati membri entro il  18 settembre 2016, lasciando agli stati membri decidere come recepire nei propri strumenti di pianificazione,  gli strumenti nuovi di pianificazione (piani di gestione dello spazio marittimo) e di programmazione (strategia di gestione integrata delle zone costiere). 

Ad esempio i principi e gli obiettivi definiti sia dalla nuova Direttiva che dal sopra citato Protocollo UE sulla gestione integrata delle zone costiere del mediterraneo potranno essere trasformati in parametri vincolanti per gli strumenti di pianificazione esistenti, in Italia e in Liguria,  come ad esempio:  

1. piani regolatori dei porti

2. piani regionali di tutela delle coste

3. piani paesaggistici per le aree costiere

4. strumenti urbanistici tradizionali (piani urbanistici comunali, piani territoriali di coordinamento provinciali e regionali), ma anche  strumenti urbanistici attuativi di questi piani.

5. piani dei trasporti nazionali e regionali con particolare riferimento alla attività marittima.

L’obbligo di coinvolgere il pubblico nella elaborazione approvazione degli strumenti di pianificazione integrata degli ambienti costieri con le politiche marittime

L’articolo 9 della nuova Direttiva prevede che:: “Gli Stati membri predispongono le modalità di partecipazione del pubblico affinché tutte le parti interessate possano contribuire fin dalle fasi iniziali all'elaborazione dei piani di gestione dello spazio marittimo e delle strategie di gestione integrata delle zone costiere. 2. Gli Stati membri assicurano altresì che i soggetti interessati e le autorità competenti, nonché la popolazione interessata, abbiano accesso ai piani non appena questi siano ultimati.”

L’applicazione della VAS alla pianificazione degli ambienti costieri

Mentre sugli strumenti di pianificazione, la nuova Direttiva lascia agli Stati membri la decisione su come coordinare quelli esistenti con quelli nuovi, sotto il profilo valutativo la nuova Direttiva nel considerando numero 23 prevede che: "Nei casi in cui i piani di gestione dello spazio marittimo possono avere effetti significativi sull’ambiente, è opportuno che siano soggetti alla direttiva 2001/42/CE (vedi QUI)." Non solo ma a pagina 4 della Relazione alla proposta di questa Direttiva si legge che: “La valutazione degli effetti ambientali legati ai piani di gestione dello spazio marittimo e alle strategie di gestione integrata delle zone costiere deve essere effettuata in conformità delle disposizioni della direttiva 2001/42/CE”.  

Aggiunge la Relazione alla proposta di Direttiva (pagina 4): “Questa valutazione ambientale strategica farà sì che  venga presa in considerazione in una fase precoce la totalità degli impatti, compresi quelli  cumulativi, provenienti dalle varie attività umane e faciliterà pertanto l'attuazione di progetti  futuri. Se in un secondo tempo risultassero necessarie valutazioni d'impatto ambientale per  singoli progetti, la valutazione specifica sarà in grado di attingere alle analisi già svolte  nell'ambito della pianificazione ambientale strategica; ciò consentirà di evitare una duplicazione delle valutazioni e i relativi oneri amministrativi”

Si conferma quindi  che gli strumenti di pianificazione degli ambienti costieri,  devono essere valutati,  non come somme di progetti,  ma tenendo conto dell’area vasta in cui si vanno a collocare le diverse attività insistenti sullo spazio costiero e marittimo oggetto della pianificazione/programmazione.  Solo così potranno essere presi in considerazione quegli “impatti cumulativi provenienti dalle diverse attività umane” citati dalla Relazione di presentazione della nuova Direttiva.