Impatto sanitario e Riesame AIA negli impianti di interesse strategico nazionale

Il Decreto-Legge 30 gennaio 2025 n° 5 QUI (di seguito Nuovo Decreto-legge) interviene sulla disciplina del riesame dell’AIA agli impianti definiti di interesse strategico nazionale ai sensi della legge 231/2012 integrandola con una valutazione dell’impatto o danno sanitario. Il tutto anche per rispondere in qualche modo alla sentenza della Corte di Giustizia UE 25 giugno 2024, C-626/2022 (QUI).

Per una analisi critica della legge 231/2012 vedi QUI

Nel seguito del post prima di tutto vedremo una sintesi delle parti più significative del Nuovo Decreto-Legge nonché un’analisi su cosa si intende, da un punto di vista normativo, per impianto di interesse strategico nazionale.  Dopodiché analizzeremo più compiutamente il testo delle novità del Nuovo Decreto-Legge.

 

 

SINTESI DEL NUOVO DECRETO LEGGE

La disciplina dell’AIA prevede che la procedura che porta al rilascio della autorizzazione deve valutare gli impatti sull’ambiente ma anche quelli sulla salute. Inoltre, nella revisione dell’AIA devono essere valutate non solo le sostanze inquinanti ordinariamente e normalmente emesse dalla tipologia di impianto ma anche quelle (scientificamente conosciute) non prese in considerazione nella autorizzazione originaria iniziale

Il Nuovo Decreto-Legge in tutte le aree interessate da impianti dichiarati di interesse strategico nazionale e gli impianti Ilva di Taranto l'azienda sanitaria locale e l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente competenti per territorio redigono congiuntamente, con aggiornamento almeno annuale, un rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS) anche sulla base del registro tumori regionale e delle mappe epidemiologiche sulle principali malattie di carattere ambientale. I criteri metodologici per tale valutazione per ora sono quelli di un Decreto del 2013 (valutazione della danno sanitario). Però si fa salva una norma speciale del 2013 che prevede, per gli impianti di interesse strategico nazional, misure in deroghe alle norme ordinarie dell’AIA anche in relazione al piano di misure della tutela ambientale e sanitaria gestito da un commissario straordinario.

Inoltre, la procedura di riesame dell’AIA deve prevedere oltre ad un aggiornamento delle informazioni prodotte dal gestore dell’impianto in sede di procedura di AIA inziale anche un Valutazione del Danno sanitario.

Nelle more dell'aggiornamento del Decreto Ministero Salute 24 aprile 2013, i gestori degli impianti strategici predispongono lo studio di valutazione di danno sanitario (VIS) tenuto conto anche delle linee guida di un altro Decreto del 2019 (valutazione di impatto sanitario VDS)

Si produce nel testo del Nuovo Decreto-Legge una confusione tra valutazione di impatto sanitario e valutazione di danno sanitario. Non si tratta di confusione terminologica visto che la prima riguarda la fase ex ante mentre la seconda alla fase ex post quando i danni sanitari si sono già prodotti ad AIA già rilasciata. Non solo ma si rimuove La Valutazione integrata di impatto ambientale sanitario strettamente integrata alle procedure di VIA- VAS e AIA le cui linee guida elaborate dal Sistema delle Arpa e dell’Ispra non sono mai state tradotte in un decreto quindi mai formalizzate.

 

 

COSA SI INTENDE PER IMPIANTI DI INTERESSE STRATEGICO NAZIONALE

La norma di riferimento è l’articolo 1 della legge 231/2012 (QUI) per cui la dichiarazione avviene con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, ma in realtà ci sono altre norme che dichiarano le imprese di interesse strategico nazionale come la legge 35/2012 (articolo 57- QUI) per tutte le varie tipologie di depositi energetici ma anche oleodotti e impianti di estrazione per la geotermia.

Quanto sopra avendo come riferimento le norme quadro:

1. Legge 443/2001: Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici (QUI);

2. lettera i) comma 7 articolo 1 legge 239 del 2004 per cui è compito dello Stato tra l’altro: “i) l'individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici, ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190 (abrogata ora vedi DLgs 36/2023 ndr.), al fine di garantire la sicurezza strategica, ivi inclusa quella degli  approvvigionamenti energetici e del relativo utilizzo, il contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del Paese, lo sviluppo delle tecnologie innovative per la generazione di energia elettrica e l'adeguamento della strategia nazionale a quella comunitaria per le infrastrutture energetiche;” (QUI).

3. Ormai l’interesse strategico nazionale è applicabile anche ad altri impianti energetici come i rigassificatori sottoposti a procedura commissariale e addirittura recentemente è stato esteso anche ai programmi di investimento esteri (QUI) e alla c.d. aree di interesse strategico nazionale (QUI).

Il tutto con una discrezionalità assoluta in mano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e ai Commissari da essa nominati.

 

 

LA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA 25/6/2024

Sentenza della Corte di Giustizia del 25 giugno 2024 che conferma quanto affermato nelle sue conclusioni dalla Avvocatura UE come analizzato nel mio blog (QUI). La sentenza così conclude:

1. La Direttiva 2010/75/UE (QUI, recentemente modificata QUI) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali e la prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento, letta alla luce dell’articolo 191 TFUE (trattato funzionamento della UE) e degli articoli 35 e 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretata nel senso che: gli Stati membri sono tenuti a prevedere che una previa valutazione degli impatti dell’attività dell’installazione interessata tanto sull’ambiente quanto sulla salute umana costituisca atto interno ai procedimenti di rilascio e riesame di un’autorizzazione all’esercizio di una tale installazione ai sensi di detta direttiva.

2. La Direttiva 2010/75/UE deve essere interpretata nel senso che: ai fini del rilascio o del riesame di un’autorizzazione all’esercizio di un’installazione ai sensi di tale direttiva, l’autorità competente deve considerare, oltre alle sostanze inquinanti prevedibili tenuto conto della natura e della tipologia dell’attività industriale di cui trattasi, tutte quelle oggetto di emissioni scientificamente note come nocive che possono essere emesse dall’installazione interessata, comprese quelle generate da tale attività che non siano state valutate nel procedimento di autorizzazione iniziale di tale installazione.

3. La Direttiva 2010/75/UE deve essere interpretata nel senso che: essa osta a una normativa nazionale ai sensi della quale il termine concesso al gestore di un’installazione per conformarsi alle misure di protezione dell’ambiente e della salute umana previste dall’autorizzazione all’esercizio di tale installazione è stato oggetto di ripetute proroghe, sebbene siano stati individuati pericoli gravi e rilevanti per l’integrità dell’ambiente e della salute umana. Qualora l’attività dell’installazione interessata presenti tali pericoli, l’articolo 8, paragrafo 2 della Direttiva 2010/75/UE, secondo comma, di detta direttiva esige, in ogni caso, che l’esercizio di tale installazione sia sospeso.

 

 

I PARAMETRI TECNICI PER SVOLGERE LA VALUTAZIONE DI IMPATTO SANITARIO E DI DANNO SANITARIO: CONTRADDIZIONI

L’articolo 1 del Nuovo Decreto Legge modifica l’articolo 1-bis della legge 231/2012.

Detto articolo prevede che in tutte le aree interessate da impianti dichiarati di interesse strategico nazionale e gli impianti Ilva di Taranto l'azienda sanitaria locale e l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente competenti per territorio redigono congiuntamente, con aggiornamento almeno annuale, un rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS) anche sulla base del registro tumori regionale e delle mappe epidemiologiche sulle principali malattie di carattere ambientale.

Con Decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabiliti i criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di VDS. I criteri metodologici sono stati approvati con Decreto Ministero Salute 24 aprile 2013 (QUI) con la finalità di mettere a disposizione dell'amministrazione strumenti tecnici adeguati e uniformi per poter efficacemente indirizzare le azioni volte a mitigare, attraverso il riesame delle AIA, il rischio sanitario ed ambientale nelle aree interessate dagli stabilimenti. In particolare, l’allegato al Decreto contiene i criteri metodologici per la redazione del Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario. 

Questa valutazione del danno sanitario è stata anch’essa depotenziata dal decreto sopra citato:

1. se la sostanza tossica valutata, sulla base dei dati ambientali disponibili, i valori stabiliti per legge (o i valori stabiliti da WHO? Non si comprende nel testo) la valutazione non viene eseguita;

2. il Rapporto di valutazione del danno sanitario non può unilateralmente modificare le prescrizioni dell'AIA. in corso di validità, ma legittima la regione competente a chiedere il riesame che ovviamente come abbiamo visto sopra, per queste infrastrutture definite strategiche, è deciso in modo molto lontano dai territori.

 

Il Nuovo Decreto-Legge inserisce al sopra descritto articolo 1-bis della legge 231/2012 quanto segue: “Il decreto Ministero Salute 24 aprile 2013, è aggiornato almeno ogni dieci anni, includendo criteri predittivi in ragione degli sviluppi delle conoscenze scientifiche relative al rischio per la salute associato all'esposizione ad emissioni industriali. In sede di prima applicazione, il decreto del Ministro della salute 24 aprile 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 197 del 28 agosto 2013, è aggiornato entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente disposizione."

Inoltre, si aggiunge che il rapporto di Valutazione di Danno Sanitario, in quanto elaborato alla luce   delle risultanze correlate a un'installazione esistente e operante, ha l'obiettivo, in coerenza con la normativa dell'Unione europea in materia di prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento, di fornire elementi di valutazione di carattere sanitario, rilevanti anche ai fini del riesame dell'autorizzazione integrata ambientale. Sostanzialmente quanto già previsto dal Decreto del 2013 come riportato in precedenza.

Infine, si introduce un comma 1-quater a detto articolo 1-bis legge 231/2012 che recita: “Resta fermo, in ordine ai rapporti tra Valutazione del Danno Sanitario e AIA, quanto previsto dall'articolo 1 comma 7 del Decreto-Legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89". Questa norma prevede quanto segue come analizzato in questo post QUI, dove si dimostra che comunque si prevedono misure in deroghe alle norme ordinarie dell’AIA anche in relazione al piano di misure della tutela ambientale e sanitaria gestito da un commissario straordinario.

 

 

RIESAME DELL’AIA PER GLI IMPIANTI DI INTERESSE STRATEGICO NAZIONALE

L’articolo 2 del Decreto-Legge 30 dicembre 2024 n° 5 prevede che i gestori degli impianti definiti strategici forniscono:

1. le informazioni necessarie ai sensi del comma 5 del medesimo articolo 29-octies, vale a dire le seguenti: A seguito della comunicazione di avvio del riesame da parte dell'autorità competente, il gestore presenta, entro il termine determinato dall'autorità competente in base alla prevista complessità della documentazione, e compreso tra 30 e 180 giorni, ovvero, nel caso in cui la necessità di avviare il riesame interessi numerose autorizzazioni, in base ad un apposito calendario annuale, tutte le informazioni necessarie ai fini del riesame delle condizioni di autorizzazione, ivi compresi, in particolare, i risultati del controllo delle emissioni e altri dati, che consentano un confronto tra il funzionamento dell'installazione, le tecniche descritte nelle conclusioni sulle BAT applicabili e i livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili.

Nel caso di riesami relativi all'intera installazione, l'aggiornamento di tutte le informazioni di cui all'articolo 29-ter, comma 1 DLgs 152/2006 (QUI), cioè quelle relative alla domanda di AIA a suo tempo presentata: ““Nel caso in cui sono trascorsi 10 anni dal rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale o dall'ultimo riesame effettuato sull'intera installazione, la domanda di riesame è comunque presentata entro il termine ivi indicato. Nel caso di inosservanza del predetto termine l'autorizzazione si intende scaduta. La mancata presentazione nei tempi indicati di tale documentazione, completa dell'attestazione del pagamento della tariffa, comporta la sanzione amministrativa da 10.000 euro a 60.000 euro, con l'obbligo di provvedere entro i successivi 90 giorni. Al permanere dell'inadempimento la validità dell'autorizzazione, previa diffida, è sospesa. In occasione del riesame l'autorità competente utilizza anche tutte le informazioni provenienti dai controlli o dalle ispezioni.”

2. Il rapporto di Valutazione del Danno Sanitario relativo allo scenario emissivo connesso all'assetto impiantistico e produttivo oggetto dell'istanza di riesame.

 

Nelle more dell'aggiornamento del Decreto Ministero Salute 24 aprile 2013, i gestori degli impianti strategici predispongono lo studio di valutazione di impatto sanitario (VIS). In particolare lo studio di VIS a corredo dell'istanza di riesame dell'AIA, relativo allo scenario emissivo connesso all'assetto impiantistico e produttivo interessato oggetto di riesame, è predisposto e valutato sulla base delle linee guida adottate con Decreto del Ministro  della Salute 27 marzo 2019 (QUI), utilizzando, per la  valutazione  dell'impatto sulla qualità dell'aria, i valori limite di riferimento di cui al  Decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155 (QUI, ora vedi nuova direttiva UE QUI,che dovrà essere recipita in Italia) e, per la valutazione del  rischio sanitario, i valori di  riferimento stabiliti dalla norma  tecnica US-EPA, vigente al momento della data di entrata in vigore del presente decreto.

Non è chiaro, sotto il profilo giuridico, il rapporto tra il Decreto 24 aprile 2013 (valutazione di danno sanitario -VDS)) e il Decreto 27/3/2019 (valutazione di impatto sanitario VIS). Dalla norma sopra riportata si può dedurre che il Decreto VDS del 2013 è al momento congelato in attesa del suo aggiornamento, nel frattempo per redigere la VIS in relazione alle emissioni aeriformi si usa il Decreto VDS del 2019 (per le linee guida aggiornate a quelle allegate al Decreto VDS vedi QUI.

Occorre ricordare che la differenza tra valutazione di danno e valutazione di impatto è articolata: la più immediata è che il danno sanitario si valuta a posteriori (ex-post), quando eventi ambientali e sanitari connessi sono già accaduti, mentre l’impatto sanitario si quantifica preventivamente (ex-ante) stimando ciò che è prevedibile accada a seguito di cambiamenti ambientali e sanitari connessi. La seconda differenza, che nella sostanza è ancora più importante della precedente, attiene al meccanismo di valutazione del danno e dell’impatto.

Occorre ricordare che la VDS è uno strumento, definito per l’Autorizzazione Integrata Ambientale dell’ILVA di Taranto, che interviene ad AIA già rilasciata per valutare l’effetto sanitario dell’esercizio dell’installazione, a seguito della implementazione delle prescrizioni ambientali impartite dall’AIA sulla base delle migliori tecniche disponibili. Al di là delle definizioni formali vediamo come sono declinati nella normativa esistente. Per capire la differenza occorre richiamare il fatto che la VDS come prevista dal DM 24 aprile 2013 vincola l’effettuazione della valutazione preventiva del danno potenziale al superamento di limiti ambientali stabiliti dalla stessa AIA specifica. Se questi limiti non vengono superati non si procede a valutazione preventiva e si svolge solo una valutazione periodica di rischio, misurando in buona sostanza il danno che si è già verificato.

È questa la principale differenza rispetto alla VIS, che è basata sulla valutazione del numero di casi di morte, di malattia, di anni di vita persi, attribuibili all’impatto ambientale di un certo intervento (impianto, progetto, piano), senza riferimento a limiti normativi ma sulla base dell’incremento di inquinamento previsto, stimato a partire da misure ambientali, misure individuali o stime modellistiche (valutazione dell’esposizione).

 

Occorre inoltre ricordare come siano state rimosse, sotto il profilo del recepimento normativo, le linee guida del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente e dell’ISPRA (QUI). Stiamo parlando della Valutazione Integrata di Impatto Ambientale e Sanitario (VIIAS). Mentre la VIS e la VDA, sopra esaminate, sono elaborate senza tenere conto dei passaggi procedurali ed istruttori della VIA -VAS e AIA, la VIIAS definisce bene come l'impatto sanitario debba essere inserito dentro gli atti di dette procedure di valutazione e autorizzatorie. Non a caso la VIIAS non è mai stata tradotta quanto meno in un Decreto Ministeriale quindi resta un generico riferimento metodologiche non vincolante per le Autorità Competenti statali o regionali. 

Ora con il Nuovo Decreto Legge sembrerebbe che la VIS quanto meno debba essere applicata nelle procedure di revisione AIA degli impianti definiti di interesse strategico nazionale come il caso dell’Ilva. Resta invece non vincolanti per tutti gli altri impianti assoggettati ad AIA che non sono di certo meno impattanti sotto il profilo sanitario e ambientali: impianti rifiuti, impianti industriali, attività di cava, elettrodotti etc. etc. 

 

 

PARERE ISTITUTO SUPERIORE DI SANITÀ

Per le attività di valutazione, controllo e monitoraggio, il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica acquisisce il parere dell'Istituto superiore di sanità (ISS) che opera con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (sic!). 

L'ISS trasmette al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica il parere sulla base della documentazione in possesso, entro trenta giorni dalla ricezione dello studio di valutazione dell'impatto sanitario. Ove siano necessarie integrazioni dello studio, esse sono richieste direttamente, e senza possibilità di reiterazione, dall'ISS al Gestore entro quindici giorni. Il termine di cui sopra è sospeso sino alla produzione delle integrazioni da parte del gestore.

La Commissione di cui all'articolo 8-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006 (Commissione istruttoria per l’Autorizzazione Integrata Ambientale statale) rilascia il proprio parere entro sessanta giorni dalla data di ricezione delle valutazioni dell’ISS.

Entro dieci giorni dalla data di ricezione del parere della Commissione, il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica convoca la conferenza di servizi, interna al procedimento di rilascio dell’AIA statale, al fine di acquisire le determinazioni finali a chiusura del procedimento di riesame dell'autorizzazione integrata ambientale. La determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi è rilasciata entro sessanta giorni dalla data della prima riunione della conferenza medesima.

 

 

DISPOSIZIONI TRANSITORIE PER L’APPLICAZIONE DELLE NOVITÀ DEL DECRETO LEGGE 5/2024

Nel caso di procedimenti di riesame dell’AIA in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto (31/1/2025) e aventi a oggetto impianti strategici gli atti già prodotti dal gestore rimangono validi se conformi a quanto previsto dalla procedura di riesame sopra descritta, il parere dell'ISS è reso entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto (termine ridicolo vista la brevità), la Commissione istruttoria per l’AIA statale, integrata con un esperto in materia sanitaria designato dal Ministero della salute, rilascia il proprio parere nei successivi trenta giorni e la determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi è rilasciata nei successivi trenta giorni.