Decreto Monti su Province: confuso e incostituzionale

LE NOVITÀ PRINCIPALI SULLE PROVINCE INTRODOTTE DAL DECRETO SALVA ITALIA (vedi articolo 23)

Revisione funzioni delle Province
Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Fatte salve le funzioni di cui sopra, lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via sostitutiva, ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n.131 (disciplina poteri sostitutivi del Consiglio dei Ministri), con legge dello Stato.
Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell'ambito delle medesime risorse il necessario supporto di segreteria per l'operatività degli organi della provincia.


Revisione struttura organi delle Province
Sono organi di governo della Provincia il Consiglio provinciale ed il Presidente della Provincia. Tali organi durano in carica cinque anni.
Il Consiglio provinciale é composto da non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia. Le modalità di elezione sono stabilite con legge dello Stato entro il 31 dicembre 2012 .
Il Presidente della Provincia é eletto dal Consiglio provinciale tra i suoi componenti secondo le modalità stabilite dalla legge statale di cui al comma 16.


Regime transitorio verso la nuova organizzazione delle Province
Agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, l'articolo 141 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Si tratta della norma che disciplina i casi di scioglimento dei consigli provinciali e comunali e la relativa nomina di Commissari con il DPR di scioglimento.


Gli organi provinciali che devono essere rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012 restano in carica fino alla scadenza naturale. Decorsi i termini di cui al primo e al secondo periodo, si procede all'elezione dei nuovi organi provinciali come definiti nei paragrafi precedenti del presente commento.




PERCHÉ LE NORME DEL DECRETO SALVA ITALIA SONO CONFUSE E INCOSTITUZIONALI

Limiti costituzionali della normativa di revisione funzionale e organizzativa delle Province
Intanto mancava il presupposto della urgenza, trattandosi di decreto legge, ai sensi dell’articolo 77 della Costituzione. Infatti come affermato nella Relazione Tecnica del Governo al ddl poi tradotto nella legge in esame i risparmi previsti per il depotenziamento sopra descritto delle Province: “è destinato a prodursi dal 2013 e peraltro in via prudenziale non viene considerato in quanto verrà registrato a consuntivo”. Per il testo della Relazione Tecnica del Governo al ddl si veda il LINK .
Si consideri inoltre quanto affermato dalla legge 400/1988 (disciplina attività di Governo) che al comma 2 afferma testualmente: “Il Governo non può mediante decreto legge: …..b) provvedere nelle materia indicate dall’articolo 72 quarto comma della Costituzione…”. Il quarto comma articolo 72 della Costituzione fa riferimento ai disegni di legge costituzionali, elettorali, è chiaro che la legge in esame ha indirettamente il rango di legge costituzionale in quanto di fatto demolisce una istituzione, la Provincia, prevista dalla Costituzione. Si lede così la ratio della Costituzione se non la lettera.

Limiti di coordinamento con la normativa precedente
La presente legge di conversione nell’assegnare alle Province le sole funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni, appare in contraddizione con il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) che al comma 1 dell’articolo 19 afferma: “ Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori:

a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità;

b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;

c) valorizzazione dei beni culturali;

d) viabilità e trasporti;

e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali;

f) caccia e pesca nelle acque interne;

g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;

h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;

i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;

l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.”

La norma in oggetto appare in contraddizione anche con la legge delega sul federalismo fiscale (legge 42/200) che al combinato disposto lettera c) comma 1 articolo 12 con punto 1 lettera ) comma 1 articolo 11 definisce fondamentali le funzioni delle Province ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione.

Ma in realtà le funzioni elencate dal sopra citato articolo 19 del TUEL non vengono soppresse ma come riportato nella prima parte del presente commento saranno trasferite a Comuni o acquisite alle Regioni.

Quindi si abroga implicitamente il comma 1 sopra citato dell’articolo 19 TUEL, si lasciano intatte le funzioni da trasferire ad altri soggetti istituzionali, e si lascia in vigore il comma 2 dell’articolo 19 TUEL: “La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività, nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo.” 

Un orrendo pasticcio normativo che peraltro “cambierà tutto per non cambiare niente” con buona pace della ratio dell’articolo 23 della presente legge di riforma : riduzione dei costi di funzionamento delle Province soprattutto in un quadro strategico e non di mera cassa immediata.

Siamo lontani anni luce dagli indirizzi razionali della riforma Bassanini (legge 59/1997) e dall’accordo L’Accordo Regioni UPI ed ANCI (Marzo 1999) che in relazione alle Province prevedeva: 

1. rafforzamento della compartecipazione delle Province alle scelte delle Regioni
2. l’affermazione in concreto nell’attribuzione delle funzioni dei principi di sussidiarietà, omogeneità, adeguatezza, unicità, differenziazione, efficienza
3. riconoscimento per la Provincia di un ruolo essenziale di programmazione e governo di area vasta, in particolare nelle materie della pianificazione territoriale, dei trasporti e della viabilità , dell’istruzione e della formazione, dell’ambiente e del territorio , dei servizi all’impiego

Il contrasto tra nuova legge e il vigente Testo Unico Enti Locali (TUEL) secondo la giurisprudenza della corte costituzionale

Peraltro quanto sopra appare in contrasto con i caratteri di norma di rango superiore del TUEL rispetto alle leggi ordinarie come peraltro affermato dal comma 4 dell’art.1 del T.U. afferma che : “ Ai sensi dell'articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”. Dove per disposizioni si intendono anche i principi in esse contenuti .

La Corte Costituzionale (sentenza 111/1997) con i riferimenti alla legge 142/1990 ( sorella più anziana dell’attuale TUEL) aveva affermato che i principi di questa legge restavano operanti di fronte ad ogni altra legge che non ne disponesse ex professo la deroga o l’abrogazione, cosa che la nuova legge qui commentata non fa rimuovendo completamente, come visto sopra, le contraddizioni con il previgente TUEL. Ma sempre la Corte Costituzionale (sentenza 335/1993) aveva considerato non cedevoli a leggi ordinarie e regionale, le norme dei Testi Unici espressive di esclusiva competenza statale ai sensi del 117.2 della Costituzione.
Non a caso la Corte di Cassazione (Sez. Unite Civ., sent. 16/06/2005 n.12868), evidenziando la portata innovativa del TUEL, ha affermato che tale legge ha profondamente inciso nei rapporti tra fonti normative e statali e locali.

La questione delle residue competenze di coordinamento della Provincia
Come riportato in precedenza la presente legge di riforma lascia alle Province le sole funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni (ai sensi del comma 2 articolo 19 del TUEL), senza essere più titolare di funzioni amministrative specifiche (ai sensi del comma 1 articolo 19 del TUEL). Sulla contraddittorietà di questa scelta con le norme costituzionali si è già scritto sopra ma si veda anche sotto il profilo della gestione delle funzioni amministrative quanto affermato dal Consiglio di Stato (sentenza 20/03/2000 n. 1493) in relazione all’art. 15, comma 2, della legge n. 142/90 poi sostituito dall’art. 20, comma 2 del TUEL, secondo il Consiglio di Stato: “l’intervento amministrativo della Provincia potrà avvenire solo nei confronti di quegli atti che pur essendo stati posti in essere da altri enti, hanno un oggetto rientrante nelle competenze e attribuzioni della Provincia, non suscettibile al tempo stesso, di porsi in contrasto con la riconosciuta affermata autonomia normativa di altri enti”. Quindi mantenere questa funzione di coordinamento alle Province nel quadro normativo costituzionale appare un non senso e in contrasto con il concetto di funziona propria degli enti locali di cui all’articolo 118 della Costituzione. La Corte Costituzionale (sent. n. 238/2007) pur negando: “ che possa distinguersi fra le “funzioni fondamentali”, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), e le «funzioni proprie» degli enti locali, di cui all’art. 118, secondo comma, Costituzione” non nega la “esistenza di un nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia degli enti locali sancito dall’art. 5 Cost. La innegabile discrezionalità riconosciuta al legislatore statale nell’ambito della propria potestà legislativa e la stessa relativa mutevolezza nel tempo delle scelte da esso operate con riguardo alla individuazione delle aree di competenza dei diversi enti locali impediscono che possa parlarsi in generale di competenze storicamente consolidate dei vari enti locali (addirittura immodificabili da parte sia del legislatore statale che di quello regionale). Questa Corte, non ha escluso la utilità del criterio storico «per la ricostruzione del concetto di autonomia provinciale e comunale», ma tuttavia ne ha circoscritto l’utilizzabilità «a quel nucleo fondamentale delle libertà locali che emerge da una lunga tradizione e dallo svolgimento che esso ebbe durante il regime democratico" (Sentenza Corte Cost 52/1969)”

La corretta applicazione del principio di unitarietà della funzioni di livello sovracomunale

La legge 131/2003 (c.d. La Loggia che disciplina l’attuazione della riforma del titolo V della Costituzione: quello sul ruolo costituzionale di Regioni, Province, Comuni) al comma 1 articolo 7, relativamente all’applicazione del comma 1 articolo 118 sul criterio preferenziale delle competenze ai Comuni, afferma che tale criterio potrà essere derogato: ““attribuendo   a  Province,  Città  metropolitane,  Regioni  e  Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l'unitarietà di esercizio” I motivi che caratterizzano tale unitarietà di esercizio sono : “   buon  andamento,  efficienza o efficacia dell'azione amministrativa  ovvero  per  motivi  funzionali  o  economici  o  per esigenze   di  programmazione  o  di  omogeneità  territoriale,  nel rispetto,  anche  ai  fini  dell'assegnazione  di ulteriori funzioni, delle  attribuzioni  degli  enti  di  autonomia funzionale, anche nei settori  della  promozione  dello sviluppo economico e della gestione dei servizi 2”(secondo parte comma 1 articolo 7 legge 131/2003). Risulta chiaro come il problema non sia nell’abolizione dell’Ente Provincia ma nella migliore gestione delle funzioni unitarie sulla scala territoriale più adeguata in termini economici, di programmazione di omogeneità territoriale.

Peraltro il potere statale e regionale di disciplina della funzioni degli enti locali non può essere interpretato in modo assoluto, infatti secondo la Corte Costituzionale (sentenza 378/2000) gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono una posizione di autonomia degli enti locali che le leggi regionali non possono mai comprimere fino a negarla (sentenze nn.286 e 83 del 1997). Possiamo quindi affermare che:” la perdita dello status di ente territoriale di governo comporta un’indebita intromissione nell’originaria autonomia organizzativa e funzionale delle Province, autonomia che è garantita dagli artt. 5 e 128 della Costituzione non solo nei confronti dello Stato e delle Regioni ad autonomia ordinaria, ma altresì nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale” (Massimo Greco “Il canto del cigno delle Province” in Lexambiente.it) .

L’esercizio del potere sostitutivo in caso di mancato trasferimento delle funzioni della Provincia

Come visto all’inizio del presente commento la nuova legge assegna un termini (il 31/12/2012) per il trasferimento delle funzioni della Provincia ai Comuni, se il termini non viene rispettato scatta il potere sostitutivo ex articolo 8 legge 131/2003 (c.d Legge La Loggia). Recita il comma 1 articolo 8 della citata legge 131/2003: “ 1. Nei  casi e per le finalità previsti dall'articolo 120, secondo comma,  della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su  proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso  inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del  Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari,  anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento “ .

Il testo del comma in esame chiarisce come la sostituzione statale dovrà avere oggetto singoli atti o provvedimenti dovuti o necessari e non anche la sostituzione di un organo nel complessivo esercizio delle sue funzioni al fine di provocarne una sorta di quiescenza . E non a caso il comma 6 dell’articolo 8 legge 131/2003 afferma che: “Il Governo può promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni…”. Secondo Massimo Greco (“Il canto del cigno delle Province” in Lexambiente.it) : “L’assenza di una qualche forma preventiva di raccordo e/o concertazione istituzionale con gli enti locali coinvolge sia le Province, direttamente interessate dall’azione legislativa di degradazione, che i Comuni, verso i quali si rileva il silenzio del legislatore in merito a modalità organizzative e finanziarie connesse ai programmati trasferimenti di funzioni. Ne deriva una palese irragionevolezza, che si riverbera inevitabilmente sia sul principio di leale collaborazione tra le Istituzione della Repubblica che sull’autonomia finanziaria dei medesimi Comuni.”