Nuovo attacco al Paesaggio della Giunta Regionale ligure : escludere il Piano Paesaggistico per molti Comuni

La Giunta Regionale ha presentato un disegno di legge di riforma della legge urbanistica regionale (legge 36/1997 – QUI) che in particolare prevede la esclusione dalla applicazione del Piano Territoriale Paesaggistico (PTCP) ai Comuni individuati dal Piano Territoriale Regionale.

Si tratta di un norma che nella formulazione attuale presenta profili chiarissimi di incostituzionalità e si inserisce in una strategia avanzata da tempo dalla Giunta Toti ( ma alcuni tentativi si erano già visti con l’ultima giunta Burlando - QUI) che con la scusa di avere più autonomia punta a depotenziare progressivamente la Pianificazione Paesaggistica e il ruolo del Ministero dei Beni Culturali e delle Soprintendenze.

La filosofia di questa nuova proposta di legge è sempre la solita: invece che vedere l’Ambiente e il Paesaggio e le norme che li tutelano come una risorsa, viene presentato come un vincolo allo sviluppo alla faccia di tutti i discorsi sul Green Deal etc.

 

 

COSA PREVEDE IL DDL DELLA GIUNTA LIGURE SULLA APPLICAZIONE DEL PTCP

L’articolo 9 del ddl presentato dalla Giunta Regionale ha il seguente contenuto:

“(Modifica all’articolo 68 della l.r. 36/1997)  1. Al comma 1 dell’articolo 68 della l.r. 36/1997 e successive modificazioni e integrazioni, è aggiunto infine il seguente periodo: “Tale assetto del PTCP, unitamente alle indicazioni del livello territoriale, non si applica ai territori dei Comuni che il PTR adottato ai sensi dell’articolo 14 individua come ambiti territoriali dell’entroterra, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera e quater).”. 

Il comma dell’articolo 68  della legge 36/1997, che viene integrato dall’articolo 9 del nuovo ddl, afferma che:  “Fino all’approvazione del Piano paesaggistico, si applica il PTCP approvato con deliberazione del Consiglio regionale 26 febbraio 1990, n. 6 e successive modificazioni e integrazioni, limitatamente all’assetto insediativo del livello locale, con le relative norme di attuazione in quanto applicabili.” 

 

 

LA REGIONE NELLA SCORSA LEGISLATURA SI ERA PORTATA AVANTI CON IL LAVORO: PROROGARE DI ALTRI DUE ANNI LA APPLICAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA PUNTUALE A TUTTI I COMUNI SENZA PUC

Relativamente all’assetto insediativo locale già alla fine della scorsa legislatura regionale il Consiglio aveva approvato (legge regionale 21/2020 articolo 1) un grave sfregio che permetteva ai Comuni di continuare a derogare alle norme del Piano Paesaggistico vigente (PTCP di seguito). In particolare quella modifica apportata alla legge urbanistica prevede che i Comuni che non abbiamo adottato i PUC (quindi lo strumento di pianificazione innovativo introdotto dalla legge 36/1997)  continuino a non avere nei loro vecchi PRG la pianificazione paesaggistica di livello puntuale. Il termine per far cessare questa grave lacuna era fissato, fino a questa modifica, al 31 dicembre 2020. La modifica apportata sposta la proroga suddetta di altri due anni, portandola al 31 dicembre 2022. Per un approfondimento vedi QUI.

 

 

CON IL NUOVO DDL LA DISAPPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA PUNTUALE DEL PTCP AI COMUNI DIVENTA PERMANENTE

Con questo nuovo ddl la deroga alla disciplina paesistica di livello puntuale nei Comuni da meramente prorogata si cerca di trasformarla in definitiva.

Infatti come abbiamo visto all'inizio del post,  con questa ultima proposta di modifica; il PTCP relativamente alla disciplina dell’assetto insediativo locale non sia applica per niente (senza bisogno di proroghe) quanto meno per i Comuni dell’entroterra ligure. In particolare si tratta dei Comuni che secondo un'altra modifica proposta dal ddl in questione (vedi nuova lettera e-ter introdotta al comma 3 articolo 11 della legge 36/1997):  “… Comuni che hanno funzione di poli attrattori dell’entroterra, in quanto collocati lungo direttrici di comunicazione viaria di fondovalle e costituenti riferimento per i Comuni del relativo ambito territoriale.” I Comuni andranno individuati dal Piano Territoriale Regionale.

 

 

LA VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI UNITARIETÀ DELLA DISCIPLINA PAESAGGISTICA A LIVELLO SIA NAZIONALE CHE REGIONALE

Il ddl se venisse approvato come previsto dal suo articolo 9 sopra riportato comporterebbe la non completa applicazione del PTCP e delle sue norme in parti significative del territorio regionale producendo una chiara violazione degli indirizzi che la Corte Costituzionale ha affermato relativamente alla unitarietà del valore della tutela paesaggistica.

 

 

COSA HA AFFERMATO LA CORTE COSTITUZIONALE SULLA UNITARIETA' DELLA DISCIPLINA PAESAGGISTICA

Nella direzione di questo principio si è mossa la giurisprudenza univoca della Corte che, ancora di recente, ha affermato: "la disciplina statale volta a proteggere l'ambiente e il paesaggio viene [...] 'a funzionare come un  limite  alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza'" (Corte Costituzionale n. 66 del 2018). Essa "richiede una strategia istituzionale ad ampio raggio, che si esplica in un'attività pianificatoria estesa sull'intero territorio nazionale [...] affidata congiuntamente allo Stato e alle Regioni" (Corte Costituzionale n. 66 del 2018). È in questa prospettiva che il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio pone, all'art. 135, un obbligo di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento agli immobili e alle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 (le cosiddette "bellezze naturali"), alle aree tutelate direttamente dalla legge ai sensi dell'art. 142 (le cosiddette "zone Galasso", come territori costieri, fiumi, torrenti, parchi) e, infine, agli ulteriori immobili ed aree di notevole interesse pubblico (art. 143, lettera d Codice Beni Culturali e del Paesaggio). Tale obbligo costituisce un principio inderogabile della legislazione statale, che è, a sua volta, un riflesso della necessaria "impronta unitaria della pianificazione paesaggistica" (Corte Costituzionale n. 64 del 2015), e mira a "garantire, attraverso la partecipazione degli organi ministeriali ai procedimenti in materia, l'effettiva ed uniforme tutela dell'ambiente" (Corte Costituzionale n. 210 del 2016 QUI - n. 86 del 2019 QUI , ma già nello stesso senso  n. 178 QUI ,  n.68 QUI e n. 66 del 2018, n. 210 del 2016, n. 64 del 2015, n. 197 del 2014, n. 211 del 2013 QUI).

Quanto affermato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale non vanifica le competenze delle regioni e degli enti locali, “ma è l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali” (Corte Costituzionale n. 182 del 2006 QUI ; ma anche n. 86 del 2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014).

 

 

L’UNITARIETÀ DELLA DISCIPLINA PAESAGGISTICA COMPORTA LA PREVALENZA DEI PIANI PAESAGGISTICI SU OGNI ALTRO PIANO A VALENZA TERRITORIALE

Dalla visione unitaria delle tutale del Paesaggio  discende l'impossibilità di scindere il procedimento di pianificazione paesaggistica in subprocedimenti che vedano del tutto assente la componente statale (Corte Costituzionale sentenza n°240 depositata il 17 novembre 2020 e pubblicata il 18/11 - QUI). Infatti è chiaro che la disciplina paesaggistica nei Comuni classificati come ambiti territoriali dell’entroterra  non può essere separata da quella del PTCP  il quale a sua volta non può essere sostituito dal Piano Territoriale Regionale (PTR)  tanto più che la nuova norma proposta dal ddl non prevede alcuna concertazione con lo Stato che invece nella pianificazione paesaggistica è obbligatoria e di rango costituzionale.

D’altronde è chiaro quanto affermato dal comma 2 articolo 145 del Codice del Paesaggio: “I Piani paesaggistici possono prevedere misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale… “ ma non viceversa, infatti il successivo comma 3 di detto articolo 145 afferma la prevalenza dei Piani Paesaggistici sugli strumenti di Pianificazione urbanistica compreso il PTR.

Infatti la Corte Costituzionale con sentenza  n° 11 del 2016 (QUI) ha affermato  la non modificabilità , da parte di leggi regionali,  del principio di sovraordinazione del Piano Paesaggistico sugli altri tipi di piani e programmi in quanto esso è strumentale all’attuazione del principio costituzionale della tutela del Paesaggio.

Peraltro la modifica apportata dall’articolo 9 del ddl in questione non fa neppure riferimento al fatto che comunque il PTCP  deve disciplinare se non tutto il territorio regionale quanto meno  le aree assoggettate a vincolo ed il resto del Paesaggio rilevante sotto il profilo identitario. Invece la modifica esclude genericamente la applicazione del PTCP all’intero territorio dei Comuni individuati dal PTR come “ambiti territoriali dell’entroterra”.

 

LA REGIONE LIGURIA DA TEMPO CERCA DI OTTENERE DEROGHE ALLA DISCIPLINA PAESAGGISTICA COME DIMOSTRANO LE PROPOSTA AVANZATE NEL QUADRO DEL C.D. REGIONALISMO DIFFERENZATO

In particolare con Delibera della Giunta Regionale Ligure (QUI), è stata avanzata la proposta di autonomia per la Regione Liguria in varie materie tra cui l’Ambiente ex articolo 116 comma 3 della Costituzione.

In quella delibera in materia di Paesaggio la Regione propone la potestà legislativa e amministrativa in materia di tutela dei beni paesaggistici, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, con particolare riferimento a:

a) redazione e approvazione, in via esclusiva, del piano paesaggistico regionale nonché attività di coordinamento e adeguamento allo stesso degli altri strumenti di pianificazione urbanistica di cui all'articolo 145, commi 2 e 4, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;

b) funzione autorizzatoria di cui all'articolo 146, comma 5, del D.Lgs. 42/2004 con eliminazione del parere della Soprintendenza;

 

Richieste chiaramente incostituzionali a partire da quella di eliminare il  Parere della Soprintendenza, peraltro già depotenziato da normativa nazionale in questi anni.

Infatti prima che incostituzionale la richiesta è assurda visto che già ora il comma 5 articolo 146 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (DLgs   42/2004) prevede che il parere del Soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, nonché della positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della regione interessata dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante e, ove non sia reso entro il  termine  di novanta giorni dalla ricezione degli atti, si considera favorevole. Il parere del Soprintendente deve essere rilasciato entro 45 giorni dal ricevimento degli atti (prima erano 60: vedi comma 8 nuovo articolo 146).

Tornando alla incostituzionalità della richiesta occorre ricordare quanto affermato dalla Corte Costituzionale con specifico riferimento al procedimento volto al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, la Corte ha affermato che “non è consentito introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme valevole su  tutto  il territorio  nazionale  nel  cui   ambito   deve   essere   annoverata l'autorizzazione paesaggistica” (sentenza n. 232 del 2008)