Elezioni Sarzana: un Comune senza partecipazione

                                                                                                                                                                         

PREMESSA 

Il presente post costituisce una analisi puntuale dello Statuto e dei regolamenti del Comune di Sarzana finalizzato a dimostrare il grado di trasparenza e coinvolgimento del pubblico nel coinvolgimento attivo dei cittadini alla conoscenza degli atti e nei processi /procedimenti decisionali a rilevanza strategica interessanti il territorio di questo rilevante Comune della nostra Provincia che a breve vedrà una nuova tornata elettorale amministrativa. 

REGOLAMENTO ACCESSO ALLE INFORMAZIONI E DOCUMENTI AMMINISTRATIVI

Non esiste nell’ordinamento del Comune di Sarzana un Regolamento specifico sia per l’accesso ai documenti amministrativi generali e alle informazioni  ambientali. 

Solo una scheda di domanda tipo per l’accesso ai documenti (vedi QUI) In questa scheda si riproduce una concezione restrittiva dell’interesse del cittadino ad accedere agli atti dl Comune e cioè essere titolari di: “ un interesse diretto, concreto e attuale per la tutela della seguente situazione giuridicamente rilevante”.  Questa visione formalistica e riduttiva di un accesso solo per interessi privati del singolo cittadino e non per la tutela di interessi diffusi è confermata dalla striminzita scheda che spiega il significato del diritto all’accesso (vedi QUI).   

Allo accesso fa riferimento genericamente  il capo VI dello Statuto limitandosi a rinviare genericamente alla legge nazionale in materia (legge 241/1990), si perde così la possibilità di avere un regolamento che con precisione definisca diritti dei cittadini all’accesso agli atti prodotti dal Comune e  soprattutto  alla possibilità di inserire elementi innovativi ad esempio nel campo degli atti a rilevanza ambientale  territoriale e di prevenzione sanitaria. Un riferimento all’accesso è contenuto nel regolamento sull’Ufficio relazione con il pubblico, che esaminerò al successivo paragrafo, ma che conferma la impostazione restrittiva dell’accesso nello Statuto  e nei documenti sopra citati.

In particolare viene così rimosso l’impegno del Comune (in attuazione di quanto previsto dalla normativa sull’ accesso e  la partecipazione del pubblico alle decisioni in materia ambientale) ad organizzarsi per rendere effettivo l’accesso ai documenti e alle informazioni non solo in termini di interessi personali giuridicamente rilevanti ma come presupposto per partecipare consapevolmente ai processi decisionali soprattutto se strategici (pianificazione territoriale in primo luogo ma non solo ovviamente).

REGOLAMENTO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UFFICIO RELAZIONI CON IL PUBBLICO (URP)

Un riferimento all’accesso è disciplinato in questo regolamento : articoli da 5 ad 8 (vedi  QUI)  In particolare l’articolo 6 di questo regolamento assegna delle generiche competenze all’URP di promozione della partecipazione, un ruolo assolutamente anomalo per un ufficio come questo. Non spetta all’URP promuovere e supportare i processi partecipativi. L’URP deve essere solo la interfaccia tra Comune e cittadini per migliorare la informazione che arriva al cittadino.

Il ruolo di promotore della partecipazione deve essere intanto organizzato con l’individuazione di figure terze come spiegato nel paragrafo precedente delle presenti note.

Ma c’è di più, o forse sarebbe meglio dire di meno, il comma 2 dell’articolo 6 del Regolamento URP  recita: “La partecipazione procedimentale non si estende ai procedimenti di formazione degli atti  normativi, amministrativi generali, di pianificazione, di programmazione, nonché ai procedimenti tributari.” 

Ora è chiaro che sono proprio questi gli atti fondanti delle scelte di un Comune soprattutto nella fase di formazione degli atti. Tra l’altro questa norma è in palese contrasto con principi di diritti comunitario come quelli affermati dalla Direttive sulla VIA, sulla VAS, e soprattutto sulla partecipazione del pubblico ai piani e programmi: in particolare l’articolo 2 della Direttiva 2003/35/CE  afferma infatti che  gli Stati membri provvedono affinché al pubblico vengano offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alla preparazione e alla modifica o al riesame dei piani ovvero dei programmi a rilevanza ambientale e territoriale.   E’ chiaro infatti che questa norma si riferisce alla partecipazione ai procedimenti disciplinati dagli stati membri per i singoli piani e programmi secondo le articolazioni istituzionali di ogni Paese.

COINVOLGIMENTO DEI CITTADINI NELLA GESTIONE DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE DEL COMUNE

Poverissima la sezione del sito sulle partecipate al contrario degli indirizzi che emergono dalla recente normativa.

Mai attuato sistematicamente (a conferma si veda Carta del servizio idrico di Acam Acque, vedi qui) quanto previsto dal comma 461 articolo 2 della Legge 24 Dicembre 2007, n. 244 secondo il quale in sede di stipula dei contratti di servizio il Comune è tenuto ad applicare le seguenti disposizioni:

b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;

c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, l'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell'utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito;

d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell'ente locale o dell'ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all'ente locale, sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;

e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini;

f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l'intera durata del contratto stesso.

PROMOZIONE ASSOCIAZIONISMO  E PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI

Gli articoli da 36  a 39 dello Statuto promuovo l’associazionismo  e soprattutto il ruolo delle Consulte il cui funzionamento è rinviato ad un regolamento mai approvato. Quindi di fatto non hanno alcuna efficacia amministrativa  e sono totalmente slegate, anche in base agli articoli dello Statuto citati, dalla attività di amministrazione attiva del Comune.

L’articolo 39 dello Statuto prevede inoltre riunioni tematiche pubbliche finalizzate a

migliorare la comunicazione e la reciproca informazione tra popolazione ed amministrazione in  ordine a fatti, problemi, iniziative, che investano la tutela dei diritti dei cittadini e gli interessi  collettivi. Si tratta di una norma indefinita lasciata alla totale discrezionalità dell’amministrazione sia per la convocazione,  che per l’ordine del giorno che per la regolamentazione del funzionamento di dette riunioni.

Quindi non è previsto nello statuto o in alcun regolamento l’obbligo di svolgimento di istruttorie pubbliche almeno per i procedimenti di approvazione dei provvedimenti più rilevanti del Comune. Ad esempio l’istruttoria potrebbe applicarsi a piani e regolamenti urbanistici, varianti , progetti edilizi particolarmente significativi, affidamento di servizi del comune all’esterno, programmi di finanziamento in compartecipazione con altri soggetti sovraordinati : parco, provincia, regione, ministeri, UE.

Non esiste un regolamento sul procedimento amministrativo  che disciplini in modo innovativo il coinvolgimento del cittadino interessato rispetto ai minimi di legge nazionale (legge 241/1990) previsti: comunicazione di avvio di procedimento ma solo per i soggetti direttamente interessati sotto il profilo della titolarità di un diritto soggettivo. 

Non solo ma mancando un regolamento sulla partecipazione manca ogni riferimento a figure di mediazione tra cittadini e macchina comunale.

Aggiungo infine che nel momento in cui alcuni diritti di partecipazione fossero elevati al rango di elementi imprescindibili del procedimento formale per l’adozione di taluni atti, occorrerebbe prevedere in sede statutaria la necessità che gli organi competenti assumano obbligatoriamente il parere, ad esempio, degli organismi promossi dal Comune (quali appunto le Consulte tematiche o territoriali previste appunto dallo Statuto di Sarzana), la validità di detti atti verrebbe ad essere rapportata anche al fatto che il parere, esercizio del diritto di partecipazione. sia stato effettivamente preso in considerazione e dovrebbe essere negata, sotto il profilo della violazione di legge, quando non fosse stato assunto e, sotto il profilo dell’eccesso di potere, allorché l’organo competente  non motivasse adeguatamente il mancato recepimento dei contenuti espressi  nel parere.

Non ho preso in considerazione le Consulte Territoriali ed il relativo regolamento

( vedi QUI) perché questo organo è dentro la logica della democrazia rappresentativa delegata e non della democrazia partecipata di cui trattano queste note.

A conferma , sia pure per lo specifico settore ambientale, di una  visione del Comune di Sarzana lontana dai principi partecipativi nelle materie della tutela dell’ambiente e della prevenzione della salute, si vedano: 

1. il regolamento che disciplina la localizzazione delle antenne di telefonia mobile (vedi  QUI) che non contiene alcun riferimento al coinvolgimento del pubblico in procedure informative e partecipative preventive alla localizzazione delle stazioni radio base della telefonia mobile. 

2. Il regolamento della Consulta per l’Ambiente (vedi  QUI) ). Questo Regolamento si inserisce nella logica della c.d. aristocrazia partecipativa nel senso che partecipano alla Consulta solo rappresentanti delle associazioni ambientaliste tradizionali.  Sotto il profilo delle competenze la logica è quella di pareri consultivi generici od obbligatori nel caso delle materie ambientali, ma senza definire una istruttoria pubblica  in grado di incidere sul processo/procedimento decisionale a rilevanza ambientale secondo i principi della democrazia partecipativa. 

Insomma con questa consulta siamo dal lato organizzativo dentro la logica della democrazia delegata e dal lato dei principi dentro la logica decidi annunci difendi (D.A.D.)….. cioè l’Amministrazione decide, sente la Consulta e, se la Consulta (eventualmente) esprime parere negativo,  difenderà la sua scelta. Si impedisce, anche da parte di organo comunque di democrazia delegata ,  un coinvolgimento dell’associazionismo nella fase di definizione/predisposizione delle decisioni della Amministrazione Comunale.

REGOLAMENTO SULLO SPORTELLO UNICO (SUAP)

Il regolamento (vedi  QUI) non prevede quanto previsto dal DPR 447/1998 (disciplina nazionale sullo sportello ora superata) relativamente ad  una istruttoria pubblica di accompagnamento della procedura SUAP per gli impianti e le attività più pericolose sotto il profilo ambientale e sanitario. Non solo ma la disciplina del 2010 (in vigore da due anni)  ha ulteriormente precisato che in entrambe le procedure SUAP ( quella con SCIA ex DIA  e quella ordinaria con procedimento unico e conferenza dei servizi) qualora occorrano chiarimenti circa il rispetto delle  normative tecniche e la localizzazione dell'impianto, il responsabile del SUAP, anche su richiesta dell'interessato o delle amministrazioni coinvolte o dei soggetti portatori di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi, o di soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati che  vi  abbiano  interesse,  entro  dieci giorni  dalla  richiesta  di  chiarimenti,  convoca  anche  per  via telematica, dandone pubblicità sul portale SUAP, una riunione, di cui è redatto apposito verbale ,  fra  i soggetti  interessati  e  le  amministrazioni  competenti,  ai  sensi dell'articolo 11 legge 241/1990 (accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento). 

REFERENDUM

L’articolo 41 dello statuto disciplina solo il referendum consultivo .

Intanto in modo molto restrittivo l’articolo citato esclude i referendum per:

1) regolamenti comunali;

2) materie sulle quali l'Amministrazione deve esprimersi in modo vincolato da disposizioni di  leggi statali e regionali e da norme statutarie

La esclusione n. 1)  risulta inaccettabile perché di fatto elimina la possibilità di pronunciarsi su atti fondamentali del Comune compresi quelli relativi alla stessa partecipazione, accesso se mai venissero approvati

La esclusione n. 2 è altrettanto eccessivamente restrittiva. Ad esempio non si potrebbe sottoporre a referendum consultivo il parere, ove previsto,  che il Sindaco deve dare all’interno delle procedure di autorizzazione ambientale.  Questo vincolo non è contenuto, tanto per fare un esempio neppure nello statuto del Comune di Milano (comma 2 articolo 12 vedi qui ) che pure è stato fino a poco tempo fa in mano a quei “cattivoni” del centro destra!

L’ultima parola sulla ammissibilità del referendum è lasciata al consiglio Comunale. Non è accettabile il voto finale del consiglio comunale, decisivo sull’ammissibilità del referendum.  Intanto perché non viene definita una maggioranza qualificata, quindi può essere sufficiente una maggioranza semplice, dando la possibilità alla maggioranza che governa di impedire con risibili interpretazioni politiche la tenuta del referendum.

Secondo il comma 13 dell’articolo 41 dello Statuto: “Se l'esito del referendum è favorevole, il Sindaco è tenuto a proporre al Consiglio  Comunale o alla Giunta, entro 90 giorni dalla proclamazione dei risultati, la deliberazione  sull'oggetto del quesito sottoposto a referendum.”  Non c’è alcun impegno preciso di approvare una delibera motivata sulle modalità di accoglimento o meno dei risultati del referendum. Non si prevedono neppure, obbligatoriamente, audizioni preventive dei promotori del referendum.

Non è previsto esplicitamente dallo Statuto un referendum propositivo e neppure quello abrogativo.

Infine in realtà il referendum previsto dallo statuto non è attivabile in quanto ai sensi dell’ultimo comma dell’articolo 41 manca il regolamento che ne disciplini la attuazione.

LINEE PROGRAMMATICHE DELL’AZIONE DI GOVERNO DELL’ENTE

Articolo 12  dello Statuto costituisce su questo aspetto una  mera attuazione della legge nazionale come è noto il programma del, Sindaco è diventato atto amministrativo da deliberare da parte del Consiglio una sorta di fiducia programmatica.

Manca invece un ragionamento sul bilancio di mandato un vero e proprio Bilancio di Mandato che permetta con apposite riunioni del consiglio una valutazione complessiva dell’azione del Sindaco con la conseguente previsione  di momenti preventivi di confronto con i cittadini su tale Bilancio.

SUSSIDIARIETÀ

Sulla c.d. sussidiarietà orizzontale, salvo qualche riferimento generico nello Statuto,  siamo all’anno zero. Ad esempio il comma 5 dell’articolo 38 prevede genericamente: “5 - Per la gestione dei servizi gli utenti possono costituirsi in comitato allo scopo di  concorrere al buon andamento del servizio, con le modalità ed i mezzi previsti dal regolamento”.

Manca un modello di organizzazione che promuova davvero la sussidiarietà orizzontale come prevista dal comma 4 dell’articolo 118 della Costituzione : “ Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

Riportiamo alcuni esempi per far capire cosa intendiamo per modello di organizzazione che promuova la sussidiarietà orizzontale:

1. prevedere nell’ambito della propria struttura articolazioni organizzative specificamente deputate a rapportarsi con i cittadini che si attivano alle base dell’art. 118, u.c.: Responsabile del procedimento sussidiato ;

2. formare il proprio personale, a tutti i livelli, affinché sappia affiancare alle professionalità tradizionali le nuove competenze necessarie per amministrare insieme con (e non soltanto per conto dei) cittadini;

3. adottare,  regolamenti per disciplinare il rapporto sussidiario con i cittadini

4. prevedere una conferenza annuale delle associazioni sull'attività amministrativa comunale o in occasione della formulazione del bilancio preventivo al fine di realizzare una vera e propria forma di partecipazione all'indirizzo politico dell'ente o, meglio, di controllo e di proposta sull'utilizzazione delle risorse pubbliche.

5. Procedimentalizzare le iniziative dei cittadini prevedendo una sorta di comunicazione di inizio dell'attività da parte dei cittadini e sollecitando formalmente l'amministrazione ad un confronto per la soluzione del problema segnalando l'intenzione di attivarsi autonomamente; l'esito negativo di tale confronto o la mancanza di qualsiasi risposta prefigurerebbero a quel punto una sorta di "messa in mora" dell'amministrazione, alla quale non resterebbe che prendere atto dell'iniziativa civica, per favorirla.

6. infine non risulta rispettato quanto previsto dalla legge 2/2009 che all’articolo 23

(vedi qui per il testo completo, e per un commento vedi qui) prevede che per  la  realizzazione di opere di interesse locale, gruppi di cittadini  organizzati possono formulare all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità,  nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti o delle clausole di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, indicandone i costi ed i mezzi di finanziamento, senza oneri per l'ente medesimo. L'ente locale provvede sulla proposta, con il coinvolgimento, se necessario, di eventuali soggetti, enti ed uffici interessati, fornendo prescrizioni  ed assistenza. Gli enti locali possono predisporre apposito regolamento per disciplinare le attività ed i processi di cui al presente comma.

STRUMENTI DI PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI ANCHE SINGOLI

L’articolo 40 prevede la possibilità di presentare istanze, petizioni , proposte. Il tutto resta genericissimo. Manca ad esempio la formalizzazione della proposta di deliberazione di un certo numero di cittadini .

Non è prevista la disciplina dell’esercizio  del diritto di azione popolare, in particolare  lo statuto potrebbe  impegnare il comune a rendere pubbliche, attraverso i suoi uffici, le azioni giudiziarie intraprese e ad informare gli interessati circa le azioni  ed i ricorsi che spettano all’Ente Locale sulla base delle decisioni giurisdizionali. Lo  statuto può rinviare  al regolamento le modalità per il rimborso delle spese all’elettore che le ha anticipate in caso di esito favorevole e per l’attribuzione allo stesso degli oneri gravanti sull’Ente locale a seguito dell’integrazione del contraddittorio, nell’ipotesi di pronuncia negativa.