Le note che seguono sono in continuazione con una
analisi che sto conducendo da tempo su come i principali Comuni della nostra
Provincia hanno regolamentato sia il diritto di accesso ai loro atti che l’informazione
e la partecipazione dei cittadini alle scelte strategiche che partono dalle Amministrazioni che governano questi enti.
Ho trattato in precedenza:
1. principi e
indirizzi generali di riforma dell’ente locale in chiave di trasparenza e partecipazione del pubblico alle decisioni : QUI;
3. la trasparenza e la partecipazione nel Comune di Sarzana: QUI.
In questo post affronto criticamente il modello di regolamentazione
della trasparenza e della partecipazione nel Comune di Porto Venere …..
REGOLAMENTO ACCESSO ALLE INFORMAZIONI E DOCUMENTI AMMINISTRATIVI
Non esiste nell’ordinamento del Comune di Portovenere un Regolamento specifico sia per l’accesso ai documenti amministrativi generali
e alle informazioni ambientali.
Non
c’è neppure una scheda tipo da compilare per accedere i documenti, come fanno
altri Comuni. Nello Statuto (vedi QUI)
Soprattutto
in questo modo si rinvia confusamente alla
normativa nazionale e soprattutto si lascia
agli uffici la massima
discrezionalità nelle definizione
delle procedure di accesso agli atti del Comune.
Si perde così la possibilità di avere un
regolamento che con precisione definisca diritti dei cittadini all’accesso agli
atti prodotti dal Comune e soprattutto alla possibilità di inserire
elementi innovativi ad esempio nel campo degli atti a rilevanza
ambientale territoriale e di prevenzione sanitaria
In particolare viene così rimosso
l’impegno del Comune (in attuazione di quanto previsto dalla normativa sull’
accesso e la partecipazione del pubblico alle decisioni in materia
ambientale) ad organizzarsi per rendere
effettivo l’accesso ai documenti e alle informazioni non solo in termini di interessi
personali giuridicamente rilevanti ma come presupposto per partecipare
consapevolmente ai processi decisionali soprattutto se strategici
(pianificazione territoriale in primo luogo ma non solo ovviamente).
Basti guardare la genericità delle
informazioni contenute nella sezione ambientale
del sito del Comune (vedi QUI).
Siamo lontani anni luce dalla sentenza n.
302/1994, con la quale Corte Costituzionale ha
chiarito che l’ambiente “in una
corretta e moderna concezione costituisce un valore
costituzionale dal contenuto
‘integrale’, nel senso che in
esso vengono sommati
una pluralità di
valori non limitabili
solo agli aspetti storico-culturali, sanitari
ed ecologici della
tutela, ma comprensivi pure di esigenze
e di istanze partecipative, la cui
realizzazione implica non solo l’attivazione di tutti i soggetti pubblici (in
virtù del principio
della “leale collaborazione”), ma
anche quello dei
membri della società civile, dei quali non può essere
trascurato il positivo contributo per una efficace tutela dei beni ambientali”.
TRASPARENZA
Mentre l’accesso
riguarda la possibilità, anzi il diritto, per il cittadino singolo o associato di venire a
conoscenze degli atti del Comune, la
trasparenza fa riferimento alla informazione
per tutti i cittadini secondo il paradigma
della “libertà di informazione” dell’open
government di origine statunitense. Una tale disciplina è idonea a radicare, se
non sempre un diritto in senso tecnico, una posizione qualificata e diffusa in capo
a ciascun cittadino, rispetto all’azione delle pubbliche amministrazioni,
con il principale scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e
imparzialità. Affermano le Linee
guida (vedi QUI)
Il
Programma triennale per la trasparenza e
l’integrità deve fare riferimento minimo alle seguenti dimensioni
della trasparenza:
1. oggetto;
2. strumenti;
3. processo, comprensivo
del coinvolgimento degli stakeholder (portatori di interesse)
In
particolare deve contenere:
a) gli obiettivi che
l’ente si pone per dare piena attuazione
al principio di trasparenza;
b) le finalità degli interventi atti a sviluppare
la diffusione della cultura della integrità e della legalità;
c) gli stakeholders
interni ed esterni interessati agli interventi previsti;
d) i settori di
riferimento e le singole concrete azioni definite, con individuazione delle
modalità, dei tempi di attuazione, delle risorse dedicate e degli strumenti di
verifica
Le
amministrazioni, Comuni compresi, devono dichiarare e pubblicizzare i propri obiettivi, costruiti in relazione alle effettive esigenze
dei cittadini, i quali, a loro volta, devono essere messi in grado di valutare
se, come, quando e con quali risorse quegli stessi obiettivi vengono raggiunti.
Non risulta che il Comune di Porto
Venere abbia approvato il Programma per la trasparenza, basta guardare la
apposita sezione del sito del Comune, vedi
QUI.
COINVOLGIMENTO
DEI CITTADINI NELLA GESTIONE DELLE SOCIETÀ PARTECIPATE DEL COMUNE
Lo statuto contiene norme generiche (articoli dal 44 al 47) su
questo tema e d’altronde altrettanto poverissima è la sezione del sito sulle
partecipate al contrario degli indirizzi che emergono dalla recente normativa.
Mai attuato sistematicamente (a conferma si veda Carta del
servizio idrico di Acam Acque, vedi qui) quanto
previsto dal comma 461 articolo 2 della Legge 24 Dicembre 2007, n. 244 secondo
il quale in sede di
stipula dei contratti di servizio il Comune è tenuto ad applicare le seguenti disposizioni:
b) consultazione
obbligatoria delle associazioni
dei consumatori;
c) previsione
che sia periodicamente verificata,
con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, l'adeguatezza dei
parametri quantitativi e
qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle
esigenze dell'utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la
possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in
merito;
d) previsione
di un sistema di monitoraggio
permanente del rispetto dei
parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte
della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell'ente
locale o dell'ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni
dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di
ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all'ente locale, sia
ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;
e) istituzione
di una sessione annuale di
verifica del funzionamento dei servizi tra
ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si
dia conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a
ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini;
f) previsione
che le attività di cui alle lettere b),
c) e d) siano finanziate con un prelievo a
carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di
servizio per l'intera durata del contratto stesso.
PROMOZIONE ASSOCIAZIONISMO E PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI:
PRINCIPI
Gli articoli da 20 a 29 dello Statuto promuovo principi di democrazia partecipativa totalmente
astratti senza alcuna attuazione e procedimentalizzazione concreta nei processi
decisionali reale del Comune.
In particolare:
gli
articoli 20 e 21 si
limitano ad affermare principi astratti di partecipazione fino al diritto di
promuovere assemblee da parte dei
cittadini. Ci mancherebbe! Quello di
riunione è un diritto costituzionale (articolo 17), non c’era quindi bisogno di scriverlo in uno statuto di un Comune!
L’articolo
22 prevede che il Comune promuova generiche consultazioni in relazione a provvedimenti, non definiti, di interesse dei cittadini.
Si tratta di una norma confusa lasciata alla totale
discrezionalità dell’Amministrazione sia per la convocazione, che per
l’ordine del giorno che per la regolamentazione del funzionamento di dette
riunioni.
ISTITUTI DI PARTECIPAZIONE
L’articolo 24 dello Statuto fa riferimento a fantomatici “Istituti di partecipazione”
la cui reale istituzione e le cui regole di funzionamento sono rinviati
a futuri regolamenti mai approvati ( lo Statuto è del 2004 sic!).
Quindi non è previsto nello statuto o in alcun
regolamento l’obbligo di svolgimento di istruttorie pubbliche almeno per i procedimenti di
approvazione dei provvedimenti più rilevanti del Comune. Ad esempio
l’istruttoria potrebbe applicarsi a piani e regolamenti urbanistici, varianti,
progetti edilizi particolarmente significativi, affidamento di servizi del
comune all’esterno, costituzione di
società partecipate, programmi di finanziamento in compartecipazione con altri
soggetti sovraordinati : parco, provincia, regione, ministeri, UE.
Non esiste un regolamento sul procedimento amministrativo che disciplini in modo innovativo il coinvolgimento del
cittadino interessato rispetto ai minimi di legge nazionale (legge 241/1990)
previsti: comunicazione di avvio di procedimento ma solo per i soggetti
direttamente interessati sotto il profilo della titolarità di un diritto
soggettivo.
Non solo ma, mancando un regolamento sulla partecipazione, manca ogni
riferimento a figure di mediazione tra cittadini e macchina comunale.
Mi riferisco a figure terze
di garanzie interne ai singoli procedimenti decisionali e non al Difensore
Civico che ha invece funzioni di controllo di legittimità degli atti e che è
stato comunque superato dalla recente normativa (vedi il comma 1 quater dell’articolo 1 della legge 26 marzo 2010, n. 42)
Aggiungo infine che nel momento in cui
alcuni diritti di partecipazione fossero elevati al rango di elementi imprescindibili
del procedimento formale per l’adozione di taluni atti, occorrerebbe prevedere
in sede statutaria la necessità che gli organi competenti assumano obbligatoriamente il parere, ad esempio,
degli organismi promossi dal Comune (quali ad esempio Consulte tematiche o territoriali, Consigli
di Frazione ), la validità di detti atti verrebbe ad essere rapportata anche al
fatto che il parere, esercizio del diritto di partecipazione. sia stato
effettivamente preso in considerazione e dovrebbe essere negata, sotto il
profilo della violazione di legge, quando non fosse stato assunto e, sotto il
profilo dell’eccesso di potere, allorché l’organo competente non
motivasse adeguatamente il mancato recepimento dei contenuti espressi nel
parere.
REFERENDUM
Gli
articoli 25 e 26 dello Statuto prevedono il referendum sia
abrogativo e consultivo. Si escludono comunque dai referendum gli atti che
devono essere rilasciati obbligatoriamente per legge dal Comune. Ora, un conto è l’obbligo di rilasciare l’atto (di
solito un parere), altra cosa è il
contenuto di questo atto, mentre il
primo (l’obbligo) non può essere legalmente sottoposto a referendum, il secondo almeno in alcuni casi si. Pensiamo
ad esempio al parere che il Sindaco deve rilasciare all’interno delle procedure
autorizzatorie per l’ampliamento del rigassificatore di Panigaglia.
L’articolo
26 dello Statuto rinvia ad un regolamento che dovrà disciplinare il
funzionamento del referendum, ovviamente il regolamento non è mai stato
emanato.
Interessante la
norma dell’articolo 27 dello
statuto sugli effetti del referendum consultivo, secondo questa norma: “Nel caso in cui la proposta sottoposta a referendum sia
approvata dalla maggioranza assoluta degli aventi diritto al voto il Consiglio
Comunale non può assumere decisioni in contrasto con essa”. Peccato che sia
inapplicabile visto che il regolamento sul Referendum non è mai stato
approvato, vedi sopra.
STRUMENTI DI PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI ANCHE SINGOLI
E’ prevista la possibilità, (articolo 23 dello Statuto) di presentare Petizioni e Istanze a
Giunta e Consiglio o proposte di
deliberazioni o revoca di precedenti
deliberazioni. Lo Statuto, però non stabilisce regole precise su come debbano o meno essere
discussi e recepiti tali atti per cui
tutto è rimesso alla discrezionalità della maggioranza del consiglio comunale.
Non è prevista la disciplina
dell’esercizio del diritto di
azione popolare, in particolare.
Lo Statuto potrebbe impegnare il Comune
a rendere pubbliche, attraverso i suoi uffici, le azioni giudiziarie intraprese e ad
informare gli interessati circa le azioni ed i ricorsi che spettano
all’Ente Locale sulla base delle decisioni giurisdizionali. Lo statuto può rinviare al
regolamento le modalità per il rimborso delle spese all’elettore che le ha
anticipate in caso di esito favorevole e per l’attribuzione allo stesso degli
oneri gravanti sull’Ente locale a seguito dell’integrazione del
contraddittorio, nell’ipotesi di pronuncia negativa.
REGOLAMENTO SULLO SPORTELLO UNICO (SUAP)
Il regolamento comunale sullo sportello unico non esiste (
per un commento alla nuova disciplina nazionale quadro di questo strumento di accelerazione delle
decisioni dei Comuni si veda QUI ).
Esistono solo le modulistiche per le domande dei diversi
procedimenti rientranti nella procedura dello sportello unico (vedi QUI).
Non è applicato a livello comunale quanto
previsto dal DPR 447/1998 (disciplina nazionale sullo sportello ora superata)
relativamente ad una istruttoria
pubblica di accompagnamento
della procedura SUAP per gli impianti e le attività più pericolose sotto il
profilo ambientale e sanitario. Non solo ma la
nuova disciplina del 2010 (in
vigore da due anni) ha ulteriormente precisato che in entrambe le
procedure SUAP ( quella con SCIA ex DIA e quella ordinaria con
procedimento unico e conferenza dei servizi) qualora occorrano chiarimenti
circa il rispetto delle normative tecniche e la localizzazione
dell'impianto, il responsabile del SUAP, anche su richiesta dell'interessato o
delle amministrazioni coinvolte o dei soggetti portatori
di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi, o di soggetti
portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati che
vi abbiano interesse, entro dieci giorni
dalla richiesta di chiarimenti, convoca
anche per via telematica, dandone pubblicità sul portale SUAP, una riunione, di cui è redatto apposito verbale , fra i soggetti
interessati e le amministrazioni competenti,
ai sensi dell'articolo 11 legge 241/1990 (accordi integrativi o
sostitutivi del provvedimento amministrativo conclusivo del
procedimento).
LINEE PROGRAMMATICHE DELL’AZIONE DI GOVERNO DELL’ENTE
L’Articolo 12 dello Statuto
costituisce su questo aspetto una mera attuazione della legge nazionale
come è noto il programma del, Sindaco è diventato atto amministrativo da deliberare
da parte del Consiglio una sorta di fiducia programmatica.
Manca invece
un vero e proprio Bilancio di Mandato
che permetta con apposite riunioni del consiglio una valutazione complessiva
dell’azione del Sindaco con la conseguente previsione di momenti
preventivi di confronto con i cittadini su tale Bilancio. Infatti le sessioni
semestrali di verifica del programma del Sindaco, previste dal citato articolo
12 dello Statuto, riguardano unicamente
il Consiglio Comunale.
Per Bilancio
di Mandato si intende un documento che metta a confronto gli obiettivi
programmatici del Sindaco , gli obiettivi non raggiunti e perché, il punto di
vista del consiglio comunale e il punto di vista del pubblico che deve emergere
da appositi audit pubblici organizzati secondo le tecniche di ascolto attivo e
di partecipazione, anche qui ogni semestre.
SUSSIDIARIETÀ
Sulla c.d. sussidiarietà
orizzontale, non c’è alcun riferimento sia nello Statuto che in altre norme
regolamentari del Comune, neppure un generico riferimento come a volte troviamo
negli Statuti di altri Comuni come quello di Sarzana che al comma 5
dell’articolo 38 prevede genericamente: “5 - Per la gestione dei servizi gli
utenti possono costituirsi in comitato allo scopo di concorrere al buon
andamento del servizio, con le modalità ed i mezzi previsti dal regolamento”.
Ne può bastare il generico riferimento a possibili contributi
ad attività di volontariato sociale previsto nella sezione del sito del Comune
di Porto Venere (vedi QUI).
Quindi su questo tema manca
un modello di organizzazione che promuova davvero la sussidiarietà
orizzontale come prevista dal comma 4 dell’articolo 118 della Costituzione :
“ Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di
attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
Riportiamo alcuni
esempi per far capire cosa intendiamo per modello di organizzazione
che promuova la sussidiarietà orizzontale:
1. prevedere
nell’ambito della propria struttura articolazioni organizzative specificamente
deputate a rapportarsi con i cittadini che si attivano alle base dell’art. 118,
u.c.: Responsabile del procedimento sussidiato ;
2. formare
il proprio personale, a tutti i livelli, affinché sappia affiancare alle
professionalità tradizionali le nuove competenze necessarie per amministrare
insieme con (e non soltanto per conto dei) cittadini;
3. adottare, regolamenti per
disciplinare il rapporto sussidiario con i cittadini
4. prevedere
una conferenza annuale delle associazioni sull'attività
amministrativa comunale o in occasione della formulazione del bilancio
preventivo al fine di realizzare una vera e propria forma di
partecipazione all'indirizzo politico dell'ente o, meglio, di controllo e
di proposta sull'utilizzazione delle risorse pubbliche.
5.
Procedimentalizzare le iniziative dei cittadini prevedendo una sorta di
comunicazione di inizio dell'attività da parte dei cittadini e sollecitando
formalmente l'amministrazione ad un confronto per la soluzione del problema
segnalando l'intenzione di attivarsi autonomamente; l'esito negativo di tale
confronto o la mancanza di qualsiasi risposta prefigurerebbero a quel punto una
sorta di "messa in mora" dell'amministrazione, alla quale non
resterebbe che prendere atto dell'iniziativa civica, per favorirla.
6. infine
non risulta rispettato quanto previsto dalla legge 2/2009 che all’articolo 23
(vedi QUI per
il testo completo, e per un commento vedi QUI) prevede che per la realizzazione di opere di
interesse locale, gruppi di cittadini organizzati possono formulare
all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta
realizzabilità, nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti o delle
clausole di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, indicandone i
costi ed i mezzi di finanziamento, senza oneri per l'ente medesimo. L'ente
locale provvede sulla proposta, con il coinvolgimento, se necessario, di
eventuali soggetti, enti ed uffici interessati, fornendo prescrizioni ed
assistenza. Gli enti locali possono predisporre apposito regolamento per
disciplinare le attività ed i processi di cui al presente comma.
CONCLUSIONI
Il Comune di Porto Venere come d’altronde altri Comuni importanti della
nostra Provincia, sotto il profilo sia del modello di organizzazione interno
sia della regolamentazione delle sue attività, è ancora lontano da una concezione
partecipata stabile e regolamentata della partecipazione dei cittadini alle
decisioni strategiche dell’ente.
D’altronde questo emerge anche dall’unico
percorso partecipativo (oltre a quello sull’urbanistica alle Grazie promosso
però dalla Autorità Portuale) avviato dal Comune in questi ultimi anni: quello
sulla riorganizzazione del seno dell’Olivo.
A prescindere dal giudizio sulla efficacia di questo percorso, in realtà di ascolto attivo più che di vera e
propria partecipazione, Il Rapporto
Finale del percorso (vedi QUI), non contestato neppure dalla stessa Amministrazione
Comunale, quando tratta del Bilancio del Consenso afferma che tutti gli
interlocutori (anche quelli meno critici verso l’Amministrazione) rilevano: “… una carenza di attenzione
comunicativa preventiva della Amministrazione Comunale sulle ragioni di determinate
decisioni o dei ritardi nelle stesse”.
Chiunque
verrà eletto Sindaco nella prossima tornata elettorale avrà anche il compito di
colmare i “buchi” amministrativi sopra
delineati: la partecipazione è infatti uno dei presupposti fondamentali per una
Buona Amministrazione!
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