Il nuovo Decreto sulle aree idonee per impianti a fonti rinnovabili: analisi critica

Pubblicato il Decreto del Ministero dell’Ambiente e sicurezza energetica del 21 giugno 2024 (QUI) che ha la duplice finalità:

a) individuare la ripartizione fra le Regioni e le Province autonome dell’obiettivo nazionale al 2030 di una potenza aggiuntiva pari a 80 GW da fonti rinnovabili, necessaria per raggiungere gli obiettivi fissati dal PNIEC e rispondere ai nuovi obiettivi derivanti dall’attuazione del pacchetto “Fit for 55” (QUI), anche alla luce del pacchetto “Repower UE”;
b) stabilire principi e criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili funzionali al raggiungimento degli obiettivi di cui alla lettera a).

Di seguito alcune note critiche di presentazione del Decreto 21/6/2024 per poi analizzare in modo puntuale tutte le parti dello stesso

 

 

NOTE PRELIMINARI AL DECRETO 21/6/2024

Il Decreto è stato criticato dalle aziende del settore degli impianti da fonti rinnovabili per il troppo potere che darebbe alle Regioni, visti i ritardi e i blocchi agli impianti (comprese moratorie come quella della Sardegna) dovuti a decisioni regionali ma anche a contestazioni locali da parte di Comuni. Intanto queste critiche dimenticano che andando nel merito spesso questi progetti sono presentati in modo superficiali in siti inadeguati a rischio ambientale ma anche a rischio socioeconomico andando a colpire interessi agri-turistici di comunità; per non parlare del mancato coinvolgimento di Comuni e comunità locali al momento della presentazione dei progetti.

Ma a prescindere da questi ragionamenti sociologici occorre ricordare che il potere delle Regioni nel settore delle fonti rinnovabili è frutto della riforma del titolo V della Costituzione che all’articolo 117 ha messo la produzione e trasporto di energia nella legislazione concorrente stato regioni. A questo occorre aggiungere che il DLgs 112/1998 (lettera g) comma 2 articolo 29- QUI) ha escluso dalla competenza statale le autorizzazioni agli impianti da fonti rinnovabili. Questo anche se lo stato mantiene la competenza a fissare gli obiettivi nazionali in materia di fonti rinnovabili e di risparmio energetico nonché gli indirizzi e il coordinamento per una articolata programmazione energetica a livello regionale.

Inoltre, è stata criticata la scelta di non avere ripreso, nel testo del nuovo decreto, l’elenco delle aree considerate idonee ex lege (elenco ex comma 8 articolo 20 DLgs 199/2021 come modificato dall'articolo 47 della legge 41/2023. In realtà detto comma 8 prevedeva un regime transitorio per cui l’elenco delle aree idonee valeva fino alla approvazione del nuovo Decreto ora arrivato. Non solo ma anche nella bozza del nuovo Decreto all’articolo 8 si chiariva che l’elenco era da essere interpretato come integrativo dei criteri generali per individuare le aree idonee da parte delle Regioni.

Occorre inoltre aggiungere che le suddette critiche oltre che non fondate giuridicamente (almeno nel quadro costituzionale attuale) appaiono interessate visto che l’elenco del comma 8 articolo 20 (QUI) DLgs 199/2021 modificato dall’articolo 47 della legge 41/2023 (QUI) contiene aspetti discutibili sotto il profilo delle deroghe a norme ambientali come ho spiegato QUI.

Per non parlare della logica che sottende nella proposta del testo unico per le fonti rinnovabili predisposta dal Governo Meloni relativamente alla ponderazione degli interessi ambientali e dall'altro lato di esigenza di realizzare gli impianti da fonti rinnovabili, tema su cui tratto nell'ultima parte di questo post. 

Occorre peraltro aggiungere a conclusione di queste note preliminari che invece di pensare a semplificazioni e deroghe alle norme ambientali e sulla partecipazione delle comunità locali, il Governo dovrebbe guardare in casa propria visti i ritardi nelle autorizzazioni di impianti da fonti rinnovabili fermi al Ministero dell'Ambiente come spiegavo in questa indagine del 2023 pubblicata QUI sul mio blog Note di Grondacci. 

GLI OBIETTIVI MINIMI, INTERMEDI E FINALI, PER CIASCUNA REGIONE E PROVINCIA AUTONOMA SONO RIPORTATI NELLA SEGUENTE TABELLA

L’allegato 1 (QUI) al DLgs 199/2021 definisce il calcolo per il raggiungimento degli obiettivi da parte delle Regioni.

 

MONITORAGGIO MINISTERIALE SUL RAGGIUNGIMENTO DEGLI OBIETTIVI DELLA TABELLA A

Spetta al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, con il supporto del Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.a. e Ricerca sul sistema energetico - RSE S.p.a svolgere il monitoraggio sul raggiungimento degli obiettivi secondo le modalità dell’articolo 4 del nuovo Decreto.

Vedi anche, ex articolo 5 del nuovo Decreto, l’Osservatorio sugli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili (QUI).

 

 

POTERI SOSTITUTIVI DEL MINISTERO AMBIENTE E DELLE REGIONI

L’articolo 6 del nuovo Decreto prevede che al Ministero dell’Ambiente spettano anche poteri sostitutivi in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi esercitando i poteri previsti dagli articoli 117 quinto comma  e 120 secondo comma della Costituzione.

Altrettanti poteri sostitutivi sono riconosciuti dall’articolo 8 del nuovo Decreto alle Regione nel caso in cui decidano di delegare il rilascio della autorizzazione unica (ex articolo 12 DLgs 387/2003) agli enti locali.

 

 

IMPIANTI IN REGIONI DIVERSE

Nei casi di impianti ubicati sul territorio di più Regioni o Province autonome o la cui produzione sia attribuibile agli apporti di più Regioni ovvero Province autonome, la ripartizione delle relative potenze é definita da accordi stipulati tra i medesimi enti territoriali coinvolti. In carenza di accordi, la potenza è attribuita applicando i criteri di cui al punto 10.5 (vedi riquadro sotto)delle linee guida emanate con Decreto ministeriale 10 settembre 2010 e successive modifiche e integrazioni.

10.5. Qualora un progetto interessi il territorio di più Regioni o di più Province delegate, la richiesta di autorizzazione è inoltrata all'ente nel cui territorio:
i. sono installati il maggior numero di aerogeneratori, nel caso di impianti eolici;
ii. sono installati il maggior numero di pannelli, nel caso di impianti fotovoltaici;
iii. é effettuata la derivazione d'acqua di maggiore entità, nel caso di impianti idroelettrici;
iv. sono presenti il maggior numero di pozzi di estrazione del calore, nel caso di impianti geotermoelettrici;
v. sono collocati i gruppi turbina alternatore, ovvero i sistemi di generazione di energia elettrica, negli altri casi.
L'ente in tal modo individuato provvede allo svolgimento del procedimento, cui partecipano gli altri enti interessati.

 

 

IMPIANTI OFF-SHORE CON CONNESSIONE RETE ELETTRICA IN REGIONI DIVERSE DA QUELLE CON LA COSTA PIÙ VICINA AGLI IMPIANTI

Nei casi di impianti di fonti rinnovabili off-shore la cui connessione alla rete elettrica é realizzata in  regioni diverse rispetto a quella o quelle la cui costa risulta più prossima alle opere off-shore previste, la ripartizione di cui alla lettera c) (vedi riquadro sotto) del comma 1 avviene per il 20% a carico della regione  nella quale sono realizzate le opere di connessione alla rete elettrica e per il restante 80%, in via proporzionale rispetto alla reciproca  distanza, tra le altre regioni la cui costa sia direttamente  prospiciente l'impianto.

N.B. Per il calcolo del raggiungimento degli obiettivi, specificati nella Tabella A si tiene conto: …  c) del cento per cento della potenza nominale degli impianti a fonti rinnovabili off-shore di nuova costruzione entrati in esercizio dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre dell'anno di riferimento le cui opere di connessione alla rete elettrica sono realizzate sul territorio della regione o provincia autonoma

 

RAGGIUNGIMENTO OBIETTIVI TABELLA A CON IMPIANTO GEOTERMOELETTRICI E IDROELETTRICI

Ai fini del raggiungimento degli obiettivi di cui alla tabella A sopra riportata, per gli impianti   geotermoelettrici e idroelettrici è riconosciuta una potenza nominale aggiuntiva pari alla potenza di ogni fonte rinnovabile per il relativo parametro di equiparazione.

Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del nuovo Decreto (3 luglio 2024), il GSE pubblica i parametri di equiparazione sulla base della producibilità media rilevata delle fonti   geotermoelettrica e idroelettrica rispetto alla producibilità media della fonte fotovoltaica. Tali parametri sono periodicamente aggiornati sulla base dell'andamento dei dati rilevati.

 

 

 

INDIVIDUAZIONE DELLE AREE DA PARTE DELLE REGIONI

Le Regioni e le Province autonome, al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi intermedi e finali di cui alla Tabella A dell’articolo 2, provvedono a individuare con legge regionale, – o per le Province autonome il provvedimento previsto ai sensi dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione – da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto (3 luglio 2024), le aree idonee non idonee, ordinarie e in cui sono vietati gli impianti da fonti rinnovabili.

 

 

Classificazione aree da regolamentare da parte delle Regioni

a) superfici e aree idonee: le aree in cui é previsto un iter accelerato ed agevolato per la costruzione ed esercizio degli impianti a fonti rinnovabili e delle infrastrutture connesse secondo le disposizioni vigenti di cui all'art. 22 del Decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 (Per un commento vedi QUI);

b) superfici e aree non idonee: aree e siti le cui caratteristiche sono incompatibili con l'installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità stabilite dal paragrafo 17 e dall'allegato 3 delle linee guida emanate con Decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (QUI);

c) superfici e aree ordinarie: sono le superfici e le aree diverse da quelle delle lettere a) e b) e nelle quali si applicano i regimi autorizzativi ordinari di cui al Decreto legislativo n. 28 del 2011 (QUI);

d) aree in cui è vietata l'installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra (vedi riquadro sotto)

“impianti fotovoltaici a terra: interventi che, anche se consistenti nella modifica della soluzione tecnologica utilizzata, mediante la sostituzione dei moduli e degli altri componenti e mediante la modifica del layout dell'impianto, comportano una variazione dell'altezza massima dal suolo non superiore al 50 per cento” lettera b) articolo 6-bis DLgs 28/2011

nonché le aree agricole per le quali vige il divieto di installazione di impianti fotovoltaici con moduli a terra ai sensi dell'art. 20, comma 1-bis (vedi riquadro sotto), del Decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199.

“1-bis. L'installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra di cui all'articolo 6-bis (QUI), lettera b), del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a), limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell'area occupata, c), c-bis), c-bis.1), e c-ter) n. 2) e n. 3) del comma 8 articolo 20 del DLgs 199/2021. Il primo periodo non si applica nel caso di progetti che prevedano impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra finalizzati alla costituzione di una Comunità energetica rinnovabile nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), e dal Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC) ovvero di progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR.

  

 

 

ACCORDI REGIONALI PER TRASFERIRE POTENZA DA FONTI RINNOVABILI

Ai fini del raggiungimento dei rispettivi obiettivi, le Regioni e le province autonome possono concludere fra loro accordi per il trasferimento statistico di determinate quantità di potenza da fonti rinnovabili.  Con decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica é definito lo schema tipo di accordo per il trasferimento statistico.

Il trasferimento statistico non deve pregiudicare il conseguimento dell'obiettivo della Regione o Provincia autonoma che effettua il trasferimento.

 

 

 

CRITERI PER L’INDIVIDUAZIONE DELLE AREE IDONEE

Le regioni tengono conto dei principi e criteri omogenei elencati al presente articolo al fine di rendere chiara ed evidente la possibile classificazione delle aree, compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonché tenendo in considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa.

 

Per l'individuazione delle aree idonee le regioni tengono conto:

a) della massimizzazione delle aree da individuare al fine di agevolare il raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A; delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualità dell'aria e dei corpi idrici, privilegiando l'utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, nonché di aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica, e verificando l'idoneità di aree non  utilizzabili per altri scopi, ivi incluse le superfici agricole non utilizzabili, compatibilmente con le  caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della  domanda elettrica, nonché tenendo in considerazione  la  dislocazione  della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il  potenziale  di  sviluppo della rete stessa;

b) della possibilità di classificare le superfici o le aree come idonee differenziandole sulla base della fonte, della taglia e della tipologia di impianto;

c) della possibilità di fare salve le aree idonee di cui all'art. 20, comma 8 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto, quindi si fanno salve le aree elencate da detto comma 8 articolo 20 come modificato dalla legge 41/2023.

 

 

AREE NON IDONEE PER IL NUOVO DECRETO

Sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni   sottoposti a tutela ai sensi dell'art. 10 (beni culturali-QUI) e dell'art. 136, comma 1, lettere a) e b) (immobili ed aree di notevole interesse pubblico-QUI)del Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio).

 

 

POTERI DELLE REGIONI NELLA INDIVIDUAZIONE DI AREE NON IDONEE E CODICE DEL PAESAGGIO

Le Regioni possono individuare come non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro degli altri beni sottoposti a tutela ai sensi del medesimo Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. 

Le Regioni possono stabilire una fascia di rispetto dal perimetro dei beni sottoposti a tutela di ampiezza differenziata a seconda della tipologia di impianto, proporzionata al bene oggetto di tutela, fino a un massimo di 7 chilometri.

 

 

PROCEDURE PER IL RIFACIMENTO DEGLI IMPIANTI IN ESERCIZIO

Per i rifacimenti degli impianti in esercizio non sono applicate le norme previste nel precedente periodo. Resta ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della Cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 3-bis, del Decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387.

Il comma 3-bis articolo 12 DLgs 387/2003 prevede che gli effetti delle nuove dichiarazioni di notevole interesse pubblico di cui all'articolo 140 (QUI) del Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, non si applicano (vedi riquadro sotto) alle opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, i cui procedimenti autorizzativi abbiano già ottenuto, prima dell'avvio del procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico, il provvedimento di Valutazione Ambientale ai sensi del titolo III della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ovvero altro titolo abilitativo previsto dalle norme vigenti.

N.B. Quindi non si applicano agli impianti soggetti a PAS o attività libera in quanto la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi, ivi inclusi gli interventi, anche consistenti in demolizione di manufatti o in interventi di ripristino ambientale, occorrenti per la riqualificazione delle aree di insediamento degli impianti, soggetti ad una autorizzazione unica ai sensi dell’articolo 12 DLgs 387/2003. 

Quanto sopra si applica anche nel caso di dichiarazioni ai sensi degli articoli 12 (verifica interesse culturale-QUI) e 136 (dichiarazione di interesse culturale-QUI) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42

 

PONDERAZIONI INTERESSI AMBIENTALI E OBIETTIVI REGIONALI SULLE FONTI RINNOVABILI

Secondo il nuovo Decreto nell'applicazione della individuazione delle aree idonee e non idonee deve essere contemperata la necessità di tutela dei beni con la garanzia di raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A del nuovo Decreto sopra riportata.

Sul punto però occorre rilevare la tendenza del legislatore espressa nella proposta di testo unico per gli impianti da fonti rinnovabili (QUI) dove all’articolo 3 si afferma che in sede di ponderazione degli interessi giuridicamente rilevanti, è accordata priorità alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, nonché allo sviluppo della relativa infrastruttura di rete e alla diffusione dell’energia da fonti rinnovabili.

Questa sembra una norma rivolta non solo al decisore nelle diverse articolazioni delle competenze statali regionali e degli enti locali in materia, ma anche un indirizzo chiaro alla magistratura soprattutto amministrativa anche per contrastare alcune recenti sentenze che hanno cercato in controtendenza con altre sentenze dei giudici amministrativi che hanno teso a privilegiare gli impianti da fonti rinnovabili rispetto ad una rigorosa tutela del Paesaggio e dei Beni Ambientali tutelati dal Codice ma anche da normative di derivazione comunitaria come quella sulla biodiversità.