Avvocatura della UE su quali effetti ambientali delle ragionevoli alternative nella VAS

Conclusioni (QUI) della Avvocatura UE del 21 marzo 2024 che chiarisce il ruolo delle alternative nella Valutazione Ambientale Strategica di piani e programmi. 

In sintesi l’Avvocatura afferma:

1. La valutazione delle alternative è obbligatoria nella procedura di VAS e quindi nel Rapporto Ambientale devono essere individuati, descritti e valutati anche gli effetti ambientali delle alternative ragionevoli

2. La valutazione delle alternative nella VAS può definire prescrizioni che devono essere rispettati nelle procedure di autorizzazione e di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) dei progetti previsti dai piani e programmi già sottoposti a VAS. In questo modo la VAS trasforma il piano o programma nel quadro delle localizzazioni sostenibili in un territorio.

3. Sul concetto di alternative ragionevole nella VAS riportato dalla Direttiva 2001/42/CE (QUI) le alternative che non possono conseguire gli obiettivi del piano/programma, o che esulano dell'ambito territoriale, non sono in genere ragionevoli e non richiedono ulteriore valutazione. Sul punto si veda Consiglio di Stato n° 6152/2021 (QUI): “le alternative scelte devono essere realistiche ma allo stesso tempo non devono essere costruite solo in negativo per giustificare la versione originale di Piano/Programma, il tutto in coerenza con la lettera h) [NOTA 1] dell’allegato I alla Direttiva 2001/42”.

4. Al fine di confrontare gli effetti ambientali delle alternative occorre tenere conto dei parametri normativi del diritto ambientale dei settori interessati da detti effetti (rifiuti, aria, rumore, biodiversità, scarichi idrici etc.

5. Se la Direttiva 2001/42/CE non obbliga le autorità competenti a scegliere l'opzione che grava di meno sull'ambiente la VAS deve consentire la comparazione occorre comunque venga svolta una comparazione degli effetti ambientali tra l’opzione scelta e le alternative. Sul punto si veda Consiglio di Stato n° 6152 del 2021 che ribadisce le alternative devono essere descritte analiticamente (QUI)

 

 

LE QUESTIONI PREGIUDIZIALI POSTE ALLA CORTE DI GIUSTIZIA

Conclusioni della Avvocatura UE del 21 marzo 2024 che si pronuncia su le seguenti questioni pregiudiziali:

1. se quando è richiesta una VAS, il Rapporto Ambientale (documento che deve accompagnare il piano/programma ai fini dello svolgimento della valutazione), una volta individuate alternative ragionevoli a un’opzione prescelta, debba effettuare una valutazione dell’opzione prescelta e delle alternative ragionevoli su base comparabile;

2. se in caso di risposta affermativa alla questione sub 1, il requisito della Direttiva sia soddisfatto qualora le alternative ragionevoli siano valutate su base comparabile prima di selezionare l’opzione prescelta, successivamente sia valutato il progetto di piano o programma e una valutazione VAS più completa venga effettuata in un secondo momento solo in relazione all’opzione prescelta.

 

 

CONCLUSIONI DELLA AVVOCATURA UE SULLE QUESTIONI PREGIUDIZIALI 

L’Avvocatura UE rileva come la valutazione delle alternative, quale prevista in tutte le versioni linguistiche dell’articolo 5 paragrafo 1 [NOTA 2] della Direttiva, può comprendere anche il loro impatto sull'ambiente, il che presupporrebbe, a sua volta, la loro individuazione e descrizione.

Tale considerazione dell'impatto ambientale delle alternative è conforme all'obiettivo della direttiva VAS dal momento che, ai sensi del considerando 4 [NOTA 3] e dell'articolo 1 [NOTA 4] della Direttiva 2001/42, essa mira, attraverso la valutazione ambientale, a contribuire all'integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell'elaborazione e nell'adozione di piani e programmi. Una valutazione delle alternative che non tenga conto del loro impatto ambientale sarebbe contraria a tale obiettivo.

Questi anche perché quando si arriva alla fase di autorizzazione di singoli progetti possono preesistere prescrizioni di tutela ambientale già previste in sedi valutazione dei piani e programmi. La valutazione ambientale deve quindi quantomeno garantire che tali disposizioni siano adottate solo nella consapevolezza dell'esistenza di alternative più rispettose dell'ambiente (QUI).

Di conseguenza, nel rapporto ambientale devono essere individuati, descritti e valutati anche gli effetti ambientali delle alternative ragionevoli.

 

Altra questione affrontata dalle conclusioni della Avvocatura della UE è quella per cui le alternative da valutare devono essere ragionevoli. Ai sensi del paragrafo 1 [NOTA 5] articolo 5 della Direttiva 2001/42 le conclusioni rilevano che le alternative che non possono conseguire gli obiettivi del piano/programma, o che esulano dell'ambito territoriale, non sono in genere ragionevoli e non richiedono ulteriore valutazione.

Per verificare la coerenza tra il concetto di alternative ragionevoli da valutare e obiettivi del piano programma la Avvocatura fornisce questo esempio sulla base dell’articolo 5, paragrafo 2 [NOTA 6], della direttiva VAS, secondo cui occorre tenere conto della posizione del piano o del programma nel processo decisionale e della misura in cui taluni aspetti possono essere valutati meglio al fine di evitare duplicazioni della valutazione ai diversi livelli di tale processo. Ad esempio, nel caso di un piano di costruzione di un'autostrada, ci si può chiedere se un collegamento ferroviario debba essere considerato un'alternativa ragionevole. Tale valutazione è tuttavia superflua se la decisione fondamentale riguardante il progetto stradale deriva da un piano generale in cui le due alternative sono già state comparate.

Quindi in base al già citato paragrafo 2 articolo 5 della Direttiva 2001/42 il Rapporto ambientale al fine di individuare le informazioni da inserirvi (quindi anche le ragionevoli alternative) occorre tenere conto dello stato attuale delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, del contenuto e del livello di dettaglio del piano o dei programmi.

Inoltre, anche alla luce della giurisprudenza comunitaria (QUI)in materia di VIA occorre considerare, ai fini di dimostrare gli effetti ambientali delle alternative, la compatibilità del piano/programma con i criteri sostanziali del diritto ambientale applicabili, per cui ripercussioni sull'ambiente che violano disposizioni del diritto ambientale sarebbero in ogni caso significative (QUI), (QUI) e (QUI).

Le conclusioni dell’Avvocatura UE fanno l’esempio della direttiva Habitat sulla biodiversità che al paragrafo 4 [NOTA 7] articolo 6 della Direttiva 2001/42 prevede che il rapporto ambientale dovrebbe dimostrare che non esistono alternative che gravino in misura minore sull'ambiente (QUI) (QUI) (QUI). Altri esempi in questo senso sono quelli dell'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva «Uccelli» (QUI) e all'articolo 4, paragrafo 7, lettera d), della direttiva quadro sulle acque (QUI).

 

Però, ricordano le conclusioni qui esaminate, la Direttiva VAS stessa non contiene criteri sostanziali per la scelta delle alternative. Essa non obbliga pertanto le autorità competenti a scegliere l'opzione che grava di meno sull'ambiente. Come risulta dal considerando 4) e articolo 1 della Direttiva VAS, l'obiettivo della valutazione ambientale è unicamente che la decisione concernente la scelta venga adottata prendendo in considerazione probabili effetti significativi sull'ambiente.

Nella misura in cui la scelta tra diverse alternative non dipende solo dai requisiti giuridici sostanziali imposti da altre normative, per determinare le informazioni che possono ragionevolmente essere richieste sono pertanto determinanti, oltre alle indicazioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 2001/42 e gli indicatori dell’allegato I alla stessa (contenuto del rapporto ambientale), soprattutto altri due aspetti:

1. con riferimento agli argomenti rilevanti ai fini della decisione, tali informazioni devono consentire una comparazione tra l'opzione prescelta e le alternative;

2. tali informazioni devono consentire di tenere conto delle esigenze ambientali pertinenti ai fini di tale comparazione.

Rispetto a questi due parametri della Direttiva VAS, ad esempio, se la scelta tra le alternative si basa, ad esempio, principalmente su considerazioni di costo, i costi di tutte le alternative ragionevoli devono quantomeno essere individuati e descritti in modo tale da evidenziare come i costi delle diverse opzioni si relazionano tra loro. Tuttavia, occorre anche chiarire se tali vantaggi in termini di costi siano accompagnati da effetti negativi sull'ambiente che sarebbero evitati con altre opzioni. Diversamente, tali esigenze ambientali non verrebbero prese debitamente in considerazione nella scelta tra le alternative individuate.

 

Aggiunge che tali parametri non escludono che la valutazione ambientale dell'opzione prescelta sia più dettagliata della valutazione ambientale delle altre alternative individuate. Però aggiunge l’Avvocatura UE ciò è particolarmente probabile quando i vantaggi dell'opzione prescelta prevalgono in misura relativamente significativa sulle alternative prese in considerazione, anche tenendo conto degli effetti sull’ambiente. In tal caso, le informazioni dettagliate sulle alternative individuate non avrebbero una funzione propria, mentre le informazioni sugli effetti sull’ambiente dell'opzione prescelta sono importanti per la successiva attuazione del piano o del programma.

Se invece si dimostra che i vantaggi e gli svantaggi delle diverse opzioni hanno peso analogo? In tal caso, può essere necessario fornire informazioni più dettagliate sulle alternative ragionevoli nel rapporto ambientale, anche se ciò dovesse comportare un impegno considerevole.

 

 

Quindi in conclusione l’Avvocatura UE per rispondere alla terza questione preliminare propone giudici della Corte di Giustizia di decidere sulle questioni pregiudiziali, conformemente all'articolo 5, paragrafi 1 e 2, della direttiva VAS, che il Rapporto Ambientale debba contenere le informazioni relative alle alternative ragionevoli individuate rispetto al piano o programma adottato, che sono necessarie per:

– accertare il rispetto dei requisiti imposti da altre normative alla valutazione delle alternative e

– verificare che nel processo decisionale sono stati presi in considerazione gli effetti sull’ambiente del piano o programma adottato rispetto alle alternative individuate.

 

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[NOTA 1] sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio carenze tecniche o mancanza di know-how) nella raccolta delle informazioni richieste;

[NOTA 2] 1. Nel caso in cui sia necessaria una valutazione ambientale ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, deve essere redatto un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l'attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull'ambiente nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma. L'allegato I riporta le informazioni da fornire a tale scopo.

[NOTA 3] (4) La valutazione ambientale costituisce un importante strumento per l'integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell'elaborazione e nell'adozione di taluni piani e programmi che possono avere effetti significativi sull'ambiente negli Stati membri, in quanto garantisce che gli effetti dell'attuazione dei piani e dei programmi in questione siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione.

[NOTA 4] La presente direttiva ha l'obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull'ambiente.

[NOTA 5] 1. Nel caso in cui sia necessaria una valutazione ambientale ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, deve essere redatto un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l'attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull'ambiente nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma. L'allegato I riporta le informazioni da fornire a tale scopo.

[NOTA 6] 2. Il rapporto ambientale elaborato a norma del paragrafo 1 comprende le informazioni che possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma e, per evitare duplicazioni della valutazione, della fase in cui si trova nell'iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono più adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter.

[NOTA 7] “4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell'incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.”