Lo studio allegato al progetto di Outlet di Brugnato che dovrebbe giustificare sotto il profilo socio economico e di programmazione commerciale il nuovo insediamento afferma che: “L’ambito territoriale che si ritiene possa subire un impatto territoriale ed economico a seguito della realizzazione dell’intervento, e quindi il c.d. bacino gravitazionale dell’intervento sul quale verrà svolta la valutazione dell’impatto e delle ricadute economiche sociali e ambientali è rappresentato dal territorio della Val di Vara” (pagine 123 documento Politecnico)
AMBITO NECESSARIO DI VALUTAZIONE SECONDO LO SCREENING DI VIA –
VAS DELLA REGIONE LIGURIA – MANCATA RILEVAZIONE DEI LIMITI DELL’AMBITO INDIVIDUATO IN SEDE DI CONCLUSIONE DELLA PROCEDURA DI SCREENING REGIONALE
VAS DELLA REGIONE LIGURIA – MANCATA RILEVAZIONE DEI LIMITI DELL’AMBITO INDIVIDUATO IN SEDE DI CONCLUSIONE DELLA PROCEDURA DI SCREENING REGIONALE
“……. la capacità di attrazione ed il carico urbanistico introdotti dalla tipologia insediativa in esame costituiscono dei temi che avrebbero dovuto essere affrontati alla scala territoriale. Solo attraverso il riconoscimento della dimensione vasta dell’influenza dell’intervento si possono valutare gli effetti sull’intero sistema economico (che interessano un bacino sicuramente superiore alla sola Val di Vara) e le esigenze di accessibilità territoriale che allo stato delle conoscenze non sono ancora pienamente quantificabili. A tal proposito, come evidenziato nella istruttoria, il quadro programmatico di riferimento risulta al momento caratterizzato da alcuni aspetti di indeterminatezza, da cui la necessità di subordinare la compatibilità ambientale dell’intervento all’aggiornamento del PTCP e all’accertamento della conformità dell’intervento alla normativa e programmazione del commercio regionale. “
Ora questa mancanza rilevata dal provvedimento che conclude la fase di verifica di assoggettabilità a VAS da parte della Regione Liguria non può essere rimossa o rinviata ad altra valutazione indefinita nell’oggetto e nel tempo. Ciò in coerenza con le linee guida della Commissione UE[1] punto 4.6: “Se determinati aspetti di un piano o di un programma sono stati valutati in una fase del processo di pianificazione e se la valutazione del piano o del programma in una fase successiva del processo fa uso delle conclusioni della valutazione precedente, tali conclusioni, per essere utilizzate di nuovo, devono essere aggiornate e accurate. Esse dovranno anche essere inserite nel contesto di tale valutazione. Se tali condizioni non possono essere soddisfatte, il piano o il programma successivo potrebbe richiedere una valutazione nuova o aggiornata anche se si occupa della stessa materia che era oggetto del piano o del programma precedente.”
D’altronde e non a caso tra i criteri per la verifica di assoggettabilità a VAS deve essere preso in considerazione (ex allegato I alla Parte II del dlgs 152/2006) anche quello relativo a: “in quale misura il piano o programma influenza altri piani e programmi inclusi quelli gerarchicamente ordinati”.
L’IMPORTANZA DELLA CORRETTA INDIVIDUAZIONE DEL BACINO INTERESSATO DALL’IMPATTO DELL’OUTLET
L’importanza della corretta individuazione del Bacino interessato dall’impatto socio economico come pure ambientale-territoriale, appare ancora più significativo se ad esempio si considera il DM 22/3/2011[2] dove le aree le “aree gravitazionali”, ovvero le aree di mercato influenzate dalla presenza di ciascun F.O.C., (Factory Outlet Center) stanno dentro i 90 km quindi ben oltre il bacino della sola Val di Vara come individuato dallo studio del Politecnico di Milano.
Come affermato da una recente ricerca[3] sull’impatto delle nuove polarità commerciali sul commercio c.d. indipendente nelle Regioni Lombardia, Piemonte, Emilia Romagna: “Come è stato evidenziato dagli approfondimenti effettuati su alcune delle polarità individuate, la gestione delle esternalità territoriali, di tipo diretto e indiretto, non può essere unicamente rinviata ad azioni di mera mitigazione e/o compensazione, ma anche ad un insieme di azioni locali di pianificazione capaci di valorizzare, ove presenti, le ricadute positive in termini di nuove opportunità per lo sviluppo locale. A prescindere dalle specificità insediative di ogni polarità individuata, appare evidente la rilevanza, per ciascuna delle tre tipologie, di un approccio di programmazione che sia integrato a un duplice livello d’azione:
- a livello interregionale, tramite l’elaborazione di indirizzi strategici comuni alle tre Regioni, seppur differenziati per “tipologia” di polarità
- a livello intraregionale, tramite una maggiore integrazione della programmazione commerciale con le politiche “interne” agli altri settori di intervento di ciascuna Regione – in particolare quelli della pianificazione del territorio e dei trasporti, visto che la maggior parte dei poli commerciali interregionali si concentra sulle principali direttrici, coincidenti, spesso, con la viabilità ad alta percorrenza.
Emerge dunque dalla ricerca come, per ciascuna polarità, sia importante non solo il livello di integrazione funzionale interno a ciascun insediamento, ma anche il grado di integrazione con il sistema territoriale nel suo complesso: è questa duplice integrazione che deve essere perseguita nel tentativo di governare, alla scala “regionale/locale” di programmazione, gli intensi processi di ri-funzionalizzazione insediativa innescati dalle polarità realizzate”.
Non appare ne dalla documentazione presentata dal committente ne dalla procedura di valutazione (VIA-VAS) operata dalla Regione alcuna analisi scientificamente ed economicamente fondata sui parametri di individuazione del bacino per la valutazione di impatto socio economico e territoriale del progetto in esame. Soprattutto non appaiono in nessuna parte della documentazione esaminata quelle alternative da mettere a confronto pur evocate, con nota a piè di pagina, dal documento del Politecnico di Milano (pag. 123 nota 21): “ Il processo di valutazione che porta alla definizione dell’insieme delle scelte relative alla installazione di una grande struttura di vendita, come un ipermercato o un centro commerciale, è una operazione delicata in primo luogo perché questo tipo di impianti richiede l’impiego di notevoli risorse economiche: grandi investimenti, caratterizzati da una elevatissima rigidità, da parte delle imprese; utilizzo di grandi aree di territorio e di risorse ambientali; utilizzo di risorse umane. Così come le risorse finanziarie e le risorse umane, anche il territorio è, infatti, una risorsa economica il cui utilizzo può essere scelto tra diverse alternative[4]. Per compiere una scelta tra diverse alternative d’impiego delle risorse, i due soggetti, impresa e Amministrazione Pubblica, ma soprattutto questa ultima, devono dunque dotarsi di strumenti che permettano di valutare gli effetti derivanti dalla realizzazione della struttura commerciale progettata[5].”
Pag. 236 documento Politecnico: si rileva la non sopportabilità del traffico esistente nell’A12 con la minaccia di maggiori congestioni della stessa. Ciò appare in aperto contrasto con l’indirizzo agli strumenti di pianificazione urbanistica anche locali, previsto dal capitolo 7.1 del Piano regionale della qualità dell’aria[6], secondo il quale la pianificazione dei trasporti a tutti i livelli territoriali deve perseguire prioritariamente gli obiettivi della riduzione del traffico privato su strada e dell’incremento dell’offerta di trasporto pubblico con mezzi a basso impatto ambientale
Pag. 237 documento Politecnico: si rileva tra gli elementi di debolezza la prossima realizzazione di un outlet center a Pisa e di uno shopping center a La Spezia senza che questo dato sia compensato da elementi di forza o di opportunità. Questo dato conferma la assoluta insufficienza nella valutazione di impatto economico e sociale del bacino di riferimento.
Pag. 238 documento Politecnico: si rileva tra gli elementi di debolezza in atto il progressivo decremento delle imprese commerciali in Provincia della Spezia non compensato da alcun elemento di forza o di opportunità.
Pag.240 documento Politecnico: a conferma della superficialità con la quale la Valutazione è stata svolta nella scheda di sintesi dell’analisi Swot non si riportano i due elementi di debolezza sopra indicati.
COSA DICE LA NORMATIVA REGIONALELA VIA IN
Secondo l’articolo 4 della DGR 398/1999 o contenuti della richiesta per la procedura di verifica devono comprendere tra l’altro anche gli obiettivi del progetto (giustificazione dell’opera, fruitori dell’opera, bacino di utenza), mentre secondo l’allegato V (alla parte II del dlgs 152/2006) nei criteri per la verifica di assoggettabilità a VIA occorre valutare :
- la portata dell’impatto (area geografica e densità popolazione interessata)
- ordine di grandezza e complessità dell’impatto
E’ chiaro che non valutando correttamente il bacino geografico e socio economico interessato dal progetto i sopra citati parametri di valutazione per la verifica di applicabilità della VIA (c.d. screening) risultano completamente sfalsati e quindi risulta incompleta la valutazione effettuata dalla Regione Liguria.
COSA DICE LA NORMATIVA NAZIONALE IN MATERIA DI VAS RELATIVAMENTE ALLA PROCEDERA DI VERIFICA DI ASSOGGETTABILITÀ IN RELAZIONE ALL’AMBITO DI APPLICAZIONE DEL PIANO/PROGRAMMA E RELATIVE VARIANTI
Secondo l’allegato I (alla Parte II del dlgs 152/2006) tra i criteri di verifica di assoggettabilità a VAS ci sono:
- in quale misura il piano o le sue modifiche stabiliscono un quadro di riferimento per progetti ed altre attività, o per quanto riguarda l’ubicazione, la natura, le dimensioni, e le condizioni operative o attraverso le ripartizioni di risorse
- il carattere cumulativo degli impatti
- entità e l’estensione nello spazio degli impatti (area geografica e popolazione potenzialmente interessate)
Secondo il comma 1 articolo 12 del dlgs 152/2006: “l'autorità procedente (in questo caso il Comune di Brugnato attraverso la variante al PUC ndr.) trasmette all'autorità competente, su supporto informatico ovvero, nei casi di particolare difficoltà di ordine tecnico, anche su supporto cartaceo, un rapporto preliminare comprendente una descrizione del piano o programma e le informazioni e i dati necessari alla verifica degli impatti significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o programma, facendo riferimento ai criteri dell'allegato I”.
Sia la documentazione presentata dal Comune di Brugnato e dal committente del progetto sia la procedura di screening di VAS svolta dalla Regione Liguria non dimostrano l’esistenza del documento “rapporto ambientale preliminare” che possa dimostrare la adeguata verifica della significatività degli impatti su scala vasta dell’intervento. [7]
In particolare il primo criterio sopra citato non risulta verificato nonostante che le stesse linee Guida della Commissione UE sull’applicazione della Direttiva 2001/42/CE affermino che (punto 3.23): “Il significato di <<definisce il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti>> è cruciale per l’interpretazione della direttiva, anche se nel testo non viene fornita alcuna definizione. I termini normalmente indicherebbero che il piano o il programma contiene criteri o condizioni che orientano le autorità preposte all’approvazione di una domanda sulle modalità di decisione. Tali criteri potrebbero essere studiati per salvaguardare determinate caratteristiche della zona interessata (quali la varietà delle destinazioni dei suoli che promuove la vitalità economica dell’area).”
E’ indiscutibile che il documento presentato dal committente del progetto di outlet e la procedura di approvazione della variante al PUC che lo recepisce producano una valutazione limitata della effettiva area economica interessata dall’impatto dell’intervento in oggetto. In tal senso risulta in palese contrasto questa metodologia di valutazione parziale adotta per lo screening di VAS con quanto affermato sulla presa in considerazione dei criteri di cui all’allegato I del DLgs 152/2006 sempre dalla linee guida della Commissione UE (punto 3.48): “Non sono elencati in ordine di importanza. La loro importanza individuale sarà diversa a seconda dei casi. In genere, si può presumere che quanto più vengono soddisfatti i criteri tanto più è probabile che gli effetti sull’ambiente siano significativi.”
Soprattutto manca totalmente la sistematicità della applicazione dei criteri per lo svolgimento della verifica di assoggettabilità a VAS da parte della Regione Liguria. Anche qui in palese contrato con gli indirizzi della UE: “Applicare i criteri per determinare gli effetti potenziali sull’ambiente richiede un approccio completo e sistematico. A questo fine possono essere rilevanti anche alcuni degli elementi individuati nell’allegato I. Ad esempio, per individuare possibili effetti significativi si devono considerare i ‘ricettori’ di tali effetti (vedi l’elenco di fattori all’allegato I, lettera f), e cioè la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l’interrelazione tra i suddetti fattori). Devono essere tenute in considerazione anche le caratteristiche indicate nella nota a piè di pagina dell’allegato I, lettera f) (vale a dire se gli effetti sono secondari, cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi). Usare in questo modo l’allegato I [8] insieme all’allegato II[9] consente di considerare gli effetti comuni ai vari comparti in modo multidisciplinare.”.[10]
(v., in particolare, sentenza 11 marzo 2010, causa C-384/08), la razionale gestione del territorio (v., per analogia, sentenza 1° ottobre 2009, causa C-567/07). Per contro, afferma la Corte le finalità di natura puramente economica non possono costituire un motivo imperativo di interesse generale. In particolare sempre secondo la Corte tra le finalità puramente economiche ci possono essere secondo la Corte quelle della tutela dei negozi minori, o quella di prevedere l’applicazione di soglie massime attinenti al livello d’insediamento e all’incidenza sugli esercizi commerciali al dettaglio preesistenti, al di là delle quali è impossibile aprire grandi esercizi commerciali e/o esercizi commerciali di medie dimensioni.
Secondo la Corte occorre constatare che restrizioni concernenti la localizzazione e la dimensione degli grandi esercizi commerciali appaiono mezzi idonei a raggiungere gli obiettivi di razionale gestione del territorio e di protezione dell’ambiente. Non solo ma sul punto la Corte ha accolto le conclusioni dell’Avvocato Generale secondo le quali: “l’instaurazione di misure preventive, e quindi a priori, deve, nel presente contesto, essere considerata idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di protezione dell’ambiente. L’adozione di misure a posteriori, difatti, qualora si riscontrasse che l’insediamento di un esercizio commerciale già costruito ha un impatto negativo sulla protezione dell’ambiente, appare un’alternativa meno efficace e più costosa rispetto al di autorizzazione previa. Il medesimo ragionamento vale per l’obiettivo di razionale gestione del territorio.”
Al contempo, sempre secondo la Corte le ragioni che possono essere addotte da uno Stato membro al fine di giustificare una deroga al principio della libertà di stabilimento devono essere corredate di un’analisi dell’opportunità e della proporzionalità della misura restrittiva adottata da tale Stato membro, nonché di elementi circostanziati che consentano di suffragare la sua argomentazione.
Risulta quindi da una lettura coordinata dei principi affermati dalla Corte di Giustizia con l’analisi svolta nei paragrafi precedenti delle presenti note, che l’istruttoria svolta dalle autorità competente nella valutazione/approvazione del progetto in esame non abbia esaminato adeguatamente i motivi imperativi di interesse generale relativi ad ambiente e soprattutto razionale gestione del territorio al fine di verificare la sostenibilità nella realizzazione del progetto di outlet.
Queste carenze istruttorie derivano dal non corretto svolgimento della procedura di verifica di assoggettabilità a VAS, ma anche dall’avere applicato una interpretazione riduttiva della procedura di VAS anche in relazione alla correlazione tra impatti socio economici e impatti territoriali. Il tutto in palese contraddizione con una delle finalità fondamentali della Direttiva 2001/42/CE come affermata dal quinto considerando della stessa secondo il quale: “ L'adozione di procedure di valutazione ambientale a livello di piano e programma dovrebbero andare a vantaggio delle imprese, fornendo un quadro più coerente in cui operare inserendo informazioni pertinenti in materia ambientale nell'iter decisionale. L'inserimento di una più ampia gamma di fattori nell'iter decisionale dovrebbe contribuire a soluzioni più sostenibili e più efficaci.”.
Non a caso le linee guida della Commissione UE più volte citate al punto 5.5 affermano: “In molti casi il rapporto ambientale potrebbe fare parte di una valutazione più ampia del piano o del programma. Potrebbe, ad esempio, rientrare in un documento sulla valutazione della sostenibilità che comprendesse anche gli effetti sociali ed economici, oppure un rapporto sulla sostenibilità potrebbe essere integrato nel piano o nel programma.”
[1] Sulla applicazione della Direttiva 2001/42/CE - http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923_sea_guidance_it.pdf
[2] Approvazione dell'aggiornamento delle aree territoriali comunali utilizzate ai fini degli studi di settore e dei FOC (Factory Outlet Center) e modifica del decreto 11 febbraio 2008. (Gazzetta n. 74 del 31 marzo 2011) http://www.gazzettaufficiale.biz/atti/2011/20110074/11A04294.htm
[3] [3] “La valutazione dell'impatto territoriale delle grandi polarità commerciali: factory outlet centre, multiplex, parchi commerciali.
Un approccio interregionale” Laboratorio Urbanistica e Commercio Politecnico di Milano - Dipartimento Interateneo Territorio Politecnico di Torino e Università di Torino - Dipartimento di Economia Facoltà di Economia Università degli Studi di Parma http://www.diter.polito.it/it/content/download/292/2593/file/GB_Abstract%20Interregionale30042007.pdf
[4] Si ricorda che il concetto di alternativa è principio fondante della procedura di VAS che andava applicata al caso in esame. Sul rilievo delle alternativa nella procedura di VAS il punto 5.12.: “È fondamentale che l’autorità o il parlamento responsabili dell’adozione del piano o del programma nonché le autorità e il pubblico che vengono consultati ricevano un quadro accurato delle ragionevoli alternative che ci sono e del perché esse non siano considerate le migliori opzioni. Le informazioni di cui all’allegato I devono dunque essere fornite in merito alle alternative scelte. Ciò include, ad esempio, le informazioni relative all’allegato I, lettera b) sulla possibile evoluzione dello stato attuale dell’ambiente in assenza dell’alternativa. Tale evoluzione potrebbe essere diversa da quella relativa al piano o al programma quando tratta aree o aspetti diversi.” Non solo ma secondo il punto 5.13 delle linee guida: “Un’alternativa può dunque essere un modo diverso di raggiungere gli obiettivi di un piano o di un programma”.
[5] ”( P.Bertozzi, L’impatto territoriale del grande commercio in Impresa e Stato n. 42 Rivista CCIAA Milano – Intervista al Presidente della Commissione Consultiva Normativa e Pianificazione Territoriale del Consiglio Nazionale dei Centri Commerciali)
[7] Ciò appare in contrasto con le Linee guida Commissione UE DGA Ambiente punto 5.4: “il rapporto ambientale deve essere costituito da un testo o da più testi coerenti. Anche se questo non è richiesto dalla direttiva, potrebbe essere utile strutturare il rapporto, nei limiti del possibile, seguendo le voci riportate nell’allegato I. La direttiva non specifica se il rapporto debba essere integrato nel piano o nel programma stesso o se debba essere un documento separato. Se è integrato deve essere chiaramente distinguibile come parte separata del piano o del programma e il pubblico e le autorità non devono avere difficoltà a trovarlo e ad integrarlo.”
[8] Indice contenuto Rapporto Ambientale
[9] Parametri per la verifica di assoggettabilità a VAS
[10] Linee guida Commissione UE DGA Ambiente punto 3.61
[11] http://www.omniavis.it/web/forum/index.php?action=dlattach;topic=663.0;attach=305
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