WATERFRONT: come dovrebbe essere valutato e approvato coinvolgendo la comunità locale che vive e lavora in tutto il golfo di Spezia

Con questo post analizzerò le modalità con cui deve essere valutata la sostenibilità ambientale e sociale del progetto di Waterfront del porto di Spezia. 
Non uso il condizionale perchè la procedura che descrivo di seguito è coerente con la normativa nazionale e comunitaria ma anche con gli stessi indirizzi sia del giudizio di VIA (Valutazione di Impatto Ambientale) che della delibera con la quale è stato approvato il PRP (Piano Regolatore del Porto) da parte del Consiglio Regionale della Liguria. 



SECONDO IL PIANO REGOLATORE PORTUALE (PRP) L’INTERVENTO DI  WATERFRONT VA REGOLAMENTATO E VALUTATO COME FOSSE UN PIANO E NON UN SEMPLICE PROGETTO

Il PRP approvato dal Consiglio Regionale relativamente all’impianto normativo prevede che: “Per ogni ambito di intervento dovrà essere elaborato uno Schema di assetto urbanistico“.

Quindi è indiscutibile che anche per l’area interessata dal progetto di waterfront (l'area 1 nella mappa riportata all'inizio del post) ci troviamo di fronte non ad un semplice progetto ma ad uno strumento di pianificazione.

Peraltro quanto sopra trova conferma nel documento “Protocollo tecnico operativo” del Tavolo di concertazione sull’attuazione del PRP approvato dalla apposita Commissione Tecnica del 30/11/2009. Tale documento afferma alla pagina 7:

“ Dato atto che le indicazione e prescrizioni contenute nel giudizio di compatibilità espresso dal Ministero  dell’Ambiente  e  della  Tutela  del  Territorio  e  del  parere  espresso  dalla  Regione Liguria con delibera del Consiglio n. 45/2006, richiedono:  

-    l’aggiornamento e la riscrittura delle norme tecniche di attuazione del PRP;

-    per ognuno dei dieci ambiti  l’elaborazione di uno S.A.U.;……”.

Quindi secondo il suddetto documento, peraltro approvato dai rappresentanti di Comune, Provincia, Regione, Autorità Portuale, occorre:

1. per ognuno dei 10 ambiti del PRP doveva essere definito uno schema di assetto urbanistico
2. prima dell’inizio di qualsiasi intervento negli ambiti doveva essere verificata ( a cura del Ministero dell’Ambiente con il supporto dell’Arpal e dell’Ispra) l’attuazione di tutti gli interventi di mitigazione indicati nelle integrazioni forniti dall’A.P. alla Regione in sede di  approvazione del PRP;
3. la definizione dei programmi di monitoraggio, ex ante ed ex post, sulla base di indicatori ambientali idonei, per la verifica degli effetti ambientali ed in particolare dell’inquinamento atmosferico, idrico ed acustico;
4. definizione di procedure di partecipazione/informazione da parte dei soggetti interessati e della popolazione, per ogni singolo intervento e ambito;
5. sulla base della verifica di cui al punto 2 dimostrare a cura dell’AP la coerenza dei risultati di tale verifica con le azioni/progetti previsti nelle diverse aree del PRP

LA DISCIPLINA DI DETTAGLIO PER L’APPROVAZIONE DEL PROGETTO DI WATERFRONT APPROVATA DAL COMITATO PORTUALE: IL TENTATIVO DI CAMBIARE LE CARTE IN TAVOLA

Il Comitato Portuale ha approvato alla fine dello scorso anno le modalità procedurali per approvare il progetto di Waterfront. Il contenuto di queste modalità appare in netta contraddizione con quanto previsto dai documenti citati in precedenza che come abbiamo visto sono stati approvati o condivisi dalle stesse autorità. 

In particolare si veda il punto 4.2. “Procedure di approvazione degli interventi nell’ambito portuale”  secondo il quale “ Poiché gli interventi sono prevalentemente di iniziativa pubblica, i medesimi saranno approvati, sotto il profilo urbanistico territoriale paesistico ambientale, edilizio e dell’impatto ambientale, mediante ricorso alla procedura di cui all’articolo 81 del DPR 616/1977 ( come riportato dalla legge regionale 9/2003).”

Ora il riferimento a questa norma  significa che ogni singolo intervento dovrà avere uno specifico iter autorizzatorio con la presentazione, da parte della Autorità Portuale (per la parte pubblica) e da parte dei soggetti attuatori (per la parte privata) di uno studio sugli effetti urbanistici - territoriali e ambientali dell’opera/intervento  e sulle misure necessarie per il suo inserimento nel territorio comunale.

Quindi secondo il Comitato Portuale (organo nel quale lo ricordiamo sono rappresentati tutti i soggetti istituzionali nonché sindacati e operatori portuali)  il progetto di Waterfront andrà approvato e valutato come fosse uno somma di singoli interventi separati uno dall’altro, producendo quindi i seguenti risultati in sequenza logica:

1. stabilisce un iter di approvazione del progetto di Waterfront che frammenterà lo stesso in tanti singoli interventi ed opere perdendo di vista l’impatto complessivo in termini ambientali, urbanistici, sociali  del progetto
2. in questo modo probabilmente comporterà la non applicazione della VIA per i singoli interventi ed opere grazie alla suddetta frammentazione
3. in secondo luogo comporterà la non applicazione della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) all’insieme dell’intervento urbanistico, impedendo un ragionamento su scenari alternativi sull’area vasta quindi di tutto il comprensorio comunale e non solo
4. impedirà una reale partecipazione della comunità locale essendo la procedura prevista dal Comitato Portuale totalmente esente da ogni forma di coinvolgimento del pubblico formalizzata nel procedimento come invece sarebbe se venisse applicata la VAS

Ma è davvero così?

Se noi andiamo ad esaminare il documento del Comitato Portuale vediamo che gli interventi previsti dal progetto di Waterfront assumono le caratteristiche di un vero e proprio strumento urbanistico (quindi non una somma di progetti soltanto) che definisce le destinazioni funzionale delle diverse aree interessate dal progetto:

Area 1: verde pubblico, piccoli esercizi commerciali, turismo

Area 2: nautico, commerciale, tempo libero, attrezzature per lo sport

Area 3: uffici pubblici (esistenti)

Area 4: terziario, funzioni ricettive, convegnisti che, tempo libero, dotazione culturale, uffici, parcheggi,

Area 5: centro sportivo, residenziale, commerciale, parcheggi

Nel caso del Waterfront siamo quindi di fronte ad un chiaro strumento di pianificazione che va a ridisegnare un’area importante del demanio portuale ma non solo e che quindi avrà ricadute dirette ed indirette sull’intera area del PUC della Spezia interessata dal fronte mare.

Quindi in coerenza con quello che peraltro era già previsto, come abbiamo visto in precedenza, dallo stesso Piano Regolatore Portuale (PRP) e dagli atti della Commissione Tecnica del Tavolo di concertazione per l’attuazione del PRP, l’intervento del Waterfront deve essere, prima che approvato, valutato come fosse uno strumento che regolamenta l’area vasta e non una somma di progettini separati uno dall’altro.

IL WATERFRONT DEVE ESSERE VALUTATO ATTRAVERSO LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA (VAS)

Prima Ragione di applicabilità della Valutazione Ambientale Strategica (VAS)

Lo strumento di pianificazione che dovrebbe disciplinare l'area del Waterfront è attuativo del PRP che a sua volta non costituisce uno strumento di pianificazione urbanistica organico ma piuttosto  un “…  piano -quadro di pianificazione e non attuativo “ come affermato dal punto 17 della parte prescrittiva del giudizio di VIA sul PRP pronunciato dal Ministero dell’Ambiente.   Un piano quadro quindi che deve essere attuato con  uno strumento urbanistico che definisca puntualmente :

1. le destinazioni funzionali dell’ambito 5 (quello di Calata Paita)
2. le interazioni tra il progetto complessivo di waterfront nella sua veste di PUO e il resto dell’area vasta sia urbana, che del resto del golfo della Spezia

Ora è indiscutibile che tale obiettivo possa essere raggiunto solo attraverso una metodologia di valutazione adatta ad uno strumento di pianificazione di area vasta e non certo ad un progetto.

Infatti relativamente all’area interessata dal progetto di waterfront il giudizio di VIA sul PRP

afferma che: “ dovranno essere valutate e verificate con gli Enti interessati le possibili interferenze sulle condizioni ambientali imposte: a)  dalla nuova destinazione alla funzione  crocieristica assegnata  a Calata Paita  nell’ambito 5 che prevede la realizzazione di una nuova stazione marittima con relativo nuovo molo innestato sull’ambito; “.

Seconda Ragione di applicabilità della VAS

Lo strumento urbanistico che dovrà disciplinare l’ambito 5 di attuazione del PRP rientra pienamente nella definizione di piano ex dlgs 152/2006 (TU ambientale di attuazione della Direttiva 2001/42 che ha disciplinato la VAS) . Infatti secondo la lettera e) comma 1 articolo 5 del dlgs 152/2006  ( in coerenza con la lettera a) articolo 2 della DIR 2001/42) per piani e programmi si intendono :  gli atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati, nonché le loro modifiche:

1) che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un'autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, amministrativa o negoziale e

2) che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative

Precisa ulteriormente il dlgs 152/2006  che sono sottoponibili, quanto meno a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS,  i piani e i programmi tra quelli di cui sopra  che determinano l’uso di piccole[1] aree a livello locale[2].

Risulta quindi una interpretazione estensiva della natura di Piano a cui applicare la VAS, secondo la Direttiva UE e la normativa nazionale che l’ha recepita. Non a caso la stessa Commissione UE nel definire le linee guida sulla applicabilità della Direttiva VAS ha individuato quali parametri esemplificativi, per definire il piano a cui si applica la VAS, quali:

·         piani per la destinazione dei suoli che stabiliscano le modalità di riassetto del territorio

·         piani  che fissino delle regole o un orientamento sul tipo di sviluppo che potrebbe essere appropriato o consentito in determinate aree

·         piani che propongano i criteri da tenere in considerazione nel concepimento del nuovo progetto.

Terza ragione di applicabilità della VAS

Come si evince dal documento di presentazione del progetto di Waterfront l’intervento riguarda un’area di circa 300.000 mq .  Saranno realizzati, tra le altre cose, una  nuova marina, due hotel, un centro  congressi e un nuovo terminal crocieristico.

Ora sicuramente queste singole ipotesi progettuali rientrano nelle categorie di opere sottoponibili a VIA secondo la legge regionale  38/1998 (lettera 10b[3] dell’allegato III).

Ora secondo il dlgs 152/2006 sono soggetti automaticamente a VAS i piani e strumenti di pianificazione che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti soggetti a VIA statale (allegato II)  regionale (allegato III) e  a procedura di verifica regionale (allegato IV).

N.B.

Qualcuno potrebbe rilevare che visto che si applicherà la VIA perché chiedere la VAS?  Non si realizzerebbe una inutile duplicazione procedurale? Non è così . Intanto la VAS nel caso in esame è un migliore strumento di valutazione vedi paragrafo apposito più avanti nel presente post.  Inoltre secondo il comma 4 articolo 10 del dlgs 152/2006 la verifica di assoggettabilità alla VIA  può essere condotta, nel rispetto della disciplina prevista per tale procedura ( articolo 20) , nell’ambito della VAS. In tal caso le modalità di informazione del pubblico danno specifica evidenza della integrazione procedurale.

Secondo il comma 5 articolo 10 del dlgs 152/2006 nella redazione dello studio di impatto ambientale relativo a progetti previsti da piani e programmi già sottoposti a VAS, possono essere utilizzate le informazioni e le analisi contenute nel rapporto ambientale. Nel corso della redazione dei progetti e nella fase della loro valutazione , sono tenute in considerazione la documentazione e le conclusioni della VAS.

LA RAGIONE DI APPLICABILITÀ DELLA VAS IN BASE ALLA NORMATIVA LIGURE

Dalla Circolare Regione Liguria del 14/5/2008 (Prot. n. Pg/2008/64513): “ si evidenzia che, in base alle disposizioni di cui al citato D.Lgs. 152/2006 come modificato dal D.Lgs. 4/2008, non sia da considerare sottoposto a procedura di VAS o di verifica di assoggettabilità uno strumento urbanistico attuativo, ovvero un progetto urbanistico operativo (PUO), che risulti adottato in conformità alle previsioni del vigente strumento urbanistico generale (o del PUC) nonché dei Piani Territoriali di livello regionale (PTCP, PTC della Costa, Piani dei Parchi) e provinciale (PTC Provinciale e Piani di Bacino).

Ora è indiscutibile che nel caso in esame il PUO che dovrà disciplinare il Waterfront non può essere considerato meramente attuativo del PRP, trattandosi infatti questo ultimo di piano quadro senza destinazioni funzionali puntuali come un PUC. Quindi è indiscutibile che il PUO del Waterfront rientri nella casistica di applicabilità della VAS riportata dalla citata Circolare regionale.

ANCHE SECONDO LA LEGGE NAZIONALE LA VAS SI APPLICA ALLO STRUMENTO URBANISTICO ATTUATIVO CHE DOVRA’ DISCIPLINARE ILWATERFRONT  

Recita la legge 106/2011 articolo 5 comma 8: " lo strumento attuativo di piani urbanistici già sottoposti  a valutazione ambientale strategica non è sottoposto a valutazione ambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lo strumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca l'assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali,  gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste. Nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità sono comunque  limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati. I procedimenti amministrativi di valutazione ambientale strategica e di verifica di  assoggettabilità sono ricompresi nel procedimento di adozione e di approvazione del piano urbanistico o di loro varianti non rientranti nelle fattispecie di cui al presente comma."
Risulta chiaro come gli strumenti urbanistici attuativi di piani urbanistici che sono stati approvati senza la VAS, devono essere sottoposti a VAS,  e come abbiamo visto il waterfront dovrà essere disciplinato proprio da uno strumento urbanistico attuativo o schema di assetto urbanistico (nella dizione della delibera di approvazione del PRP da parte del Consiglio Regionale). 

PERCHÈ LA VAS È LA PROCEDURA DI VALUTAZIONE PIÙ ADATTA AL PROGETTO DI WATERFRONT ANCHE DA UN PUNTO DI VISTA DEL MERITO OLTRE CHE DEL RISPETTO DELLA LEGGE

La VAS permette un’analisi dell’impatto in progressione temporale e su scala vasta ( sovralocale o addirittura in certi casi globale) , per questo lavora per scenari e non per semplici alternative tecniche come nella VIA. Questo nel caso del progetto di Waterfront permette di:

1. descrivere quantitativamente e qualitativamente le relazioni esistenti tra il progetto di waterfront e la  economica locale
2. definire modelli di simulazione per quantificare le variazioni di impatto economico e ambientale a seguito dei nuovi investimenti previsti a livello dell’ambito interessato e delle loro alternative progettuali
3. valutare le ricadute ambientali negli altri ambiti come previsto dal giudizio di VIA sul PRP , ma anche nell’area vasta e quindi definire obiettivi di sostenibilità ambientali raggiungibili mettendo a confronto
• misure di mitigazione per le scelte progettuali attualmente proposte
• oppure dimostrata la non raggiungibilità degli obiettivi con le misure di cui al punto precedente, definire alternative progettuali rispetto a quelle attualmente proposte.

Mentre sotto il profilo dell’impatto economico e sociale ci soccorre quanto previsto dal Protocollo UE sulla gestione integrata delle zone costieredel mediterraneo (entrato in vigore il 24/3/2011),  che detta i principi generali sulla gestione integrata delle aree costiere, tra i quali sembrano fatti apposta per essere applicati al caso del waterfront spezzino , i seguenti:

• Occorre applicare l’approccio ecosistemico alla pianificazione e alla gestione delle zone costiere, in modo da assicurarne lo sviluppo sostenibile.
• Occorre garantire una governance appropriata, che consenta alle popolazioni locali e ai soggetti della società civile interessati dalle zone costiere una partecipazione adeguata e tempestiva nell’ambito di un processo decisionale trasparente.
• Occorre garantire un coordinamento istituzionale intersettoriale dei vari servizi amministrativi e autorità regionali e locali competenti per le zone costiere.
• Occorre elaborare strategie, piani e programmi per l’utilizzo del territorio che tengano conto dello sviluppo urbano e delle attività socioeconomiche, nonché altre politiche settoriali pertinenti.
• Occorre tener conto della molteplicità e della diversità delle attività nelle zone costiere e dare priorità, ove necessario, ai servizi pubblici e alle attività che richiedono, in termini di uso e di ubicazione, l’immediata vicinanza al mare.
• Occorre garantire una distribuzione bilanciata degli usi sull’intera zona costiera, evitando la concentrazione non necessaria e una sovraccrescita urbana.
• Occorre definire indicatori dello sviluppo delle attività economiche al fine di garantire l’uso sostenibile delle zone costiere e ridurre le pressioni eccedenti la capacità di carico.   

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[1] secondo il punto 3.35 il criterio chiave per l’applicazione della direttiva, tuttavia, non è la dimensione della area contemplata ma la questione se il piano o il programma potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente. Un piano o programma che secondo gli Stati membri potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente deve essere sottoposto a valutazione ambientale anche se determina soltanto l’utilizzo di una piccola zona a livello locale. Un’osservazione simile è stata fatta (in materia di VIA)  nella causa C-392/96, Commissione contro Irlanda, in cui la Corte di giustizia ha sentenziato che determinando le soglie limite soltanto in base alle dimensioni ed “escludendo la natura e l’ubicazione” dei progetti, lo Stato membro eccedeva il margine di discrezionalità di cui disponeva. I progetti potrebbero avere effetti significativi sull’ambiente a causa della loro natura o della loro ubicazione.

[2] Il punto 3.33 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente fa l’esempio di un piano edilizio che, per una zona particolare, circoscritta, illustri i dettagli sul modo in cui gli edifici devono essere costruiti, stabilendone, ad esempio, l’altezza, la larghezza o il progetto.

[3] 10b) Progetti di riassetto urbano concernenti:

– centri ospedalieri, centri fieristici o di- rezionali, complessi alberghieri con ingombro superiore a 40.000 mc in volume edificato o superficie trasformata superiore a 3 ha, parcheggi con posti auto superiori a 500, centri commerciali con ingombro superiore a 30.000 mc in volume edificato o superficie trasformata superiore a 2 ha;