Consiglio di Stato: le Autorità Portuali possono regolare la gestione dei rischi di incidenti nei porti

Il Consiglio di Stato (sentenza n°3227 pubblicata il 26/4/2022) si è pronunciato su un appello di Porto Petroli SpA e Iplom  in relazione ad una ordinanza della Autorità di Sistema Portuale di Genova e Savona con la quale regolamentava il servizio antincendio nell’area interessata dalla attività delle suddette società. Le due società avevano presentato appello per chiedere di annullare una sentenza del TAR Liguria che respingeva in primo grado il loro ricorso.  

La sentenza del Consiglio di Stato al di là dell’oggetto della controversia è particolarmente interessante perché riconosce alla stessa Autorità di Sistema Portuale un potere di regolamentazione del rischio di incidente rilevante in area portuale, confermando quello che sostengo da tempo e cioè un protocollo operativo di prevenzione e gestione dei rischi di incidenti in area portuale che colmi la lacuna normativa in materia di gestione del rischio nei porti commerciali esclusi dalla Seveso III (disciplinata in Italia dal DLgs 105/2015 QUI) come da ultimo ho spiegato QUI e prima ancora QUI.

 

QUALI ATTIVITÀ SVOLGONO LE SOCIETÀ APPELLANTI

Porto Petroli di Genova S.p.A. è concessionaria del terminal petrolifero ubicato nel bacino portuale di Genova Multedo, classificato ‘stabilimento di soglia superiore’ di rischio di incidente rilevante, nel quale opera un servizio integrativo antincendio a terra garantito da Santa Barbara S.r.l. con personale autorizzato ‘Guardia ai fuochi’.

IPLOM S.p.A. è concessionaria all’interno del Porto Petroli di Genova Multedo di una stazione Booster, ossia di un impianto di ricezione e di pompaggio di petrolio grezzo e prodotti petroliferi in arrivo via mare.

 

 

L’OGGETTO DELLA SENTENZA

La revisione Piano di emergenza interna (P.E.I.) predisposto dalla concessionaria Porto Petroli, ai sensi dell’art. 20, d.lgs. n. 105/2015 aveva ridotto il numero di personale del servizio anticendio sull’attività nell’area concessionata.

A sua volta il Presidente di A.d.S.P. ha, pertanto, adottato l’ordinanza n. 3 del 2020, con la quale sono stati imposti vari obblighi relativi alla pianificazione di emergenza, tra i quali anche quello di organizzare il servizio integrativo antincendio nell’area in concessione con “una squadra di pronto intervento costituita da n. 5 ‘Guardie ai fuochi’ in servizio continuativo 24 ore su 24” quindi ricostituendo il numero iniziale di personale che era stato ridotto dal Piano di Emergenza Interno della società Porto Petroli.

Porto Petroli SpA con IPLOM hanno impugnato l’ordinanza della Autorità di Sistema Portuale affermando che non rientrava nella competenza di questa intervenire in una materia, rischio incidenti rilevanti ex direttiva Seveso III, che invece riguardava la competenza dei Comitati Tecnici Regionali  organo previsto appunto dal DLgs 105/2015 in particolare articoli 6 e 10 (QUI).

 

 

LE MOTIVAZIONI DELLA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO CHE RESPINGENDO L’APPELLO RICONOSCE POTERI DI INTERVENTO DELLE AUTORITÀ PORTUALI NELLA GESTIONE DEI RISCHI DI INCIDENTI IN AREA PORTUALE ANCHE CON RIFERIMENTO ALLA DIRETTIVA SEVESO

Il Consiglio di Stato prima di tutto ricostruisce le competenze delle Autorità di Sistema Portuale in materia di gestione del rischio nei porti, in particolare:

L’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 105/2015 ( Attuazione della Direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose) stabilisce che “le disposizioni di cui al presente decreto si applicano fatte salve le disposizioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori sul luogo di lavoro”.

A sua volta la legge quadro sui porti (QUI) alla lettera a) comma 4 articolo 6 afferma che: “All'Autorità di sistema  portuale sono, altresì, conferiti poteri di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi alle attività e alle condizioni di igiene sul lavoro”.

 

Quindi il Consiglio di Stato nel motivare il rigetto dell’appello di Porto Petroli e IPLOM ha affermato: “Il Collegio rileva che, sulla base delle richiamate disposizioni normative, l’A.d.S.P. ha certamente potere di ordinanza in materia di sicurezza dei porti industriali, petroliferi e commerciali, in quanto la “sicurezza” rientra nella lettera a) del comma 4 dell’art. 6 della legge citata, che dispone, come si è letto, l’attribuzione all’Autorità di Sistema Portuale di poteri di regolamentazione e di ordinanza, anche con riferimento alla sicurezza “rispetto a rischi di incidenti” connessi alle attività svolte nell’area portuale. Il riferimento anche alla tutela delle condizioni di igiene sul lavoro ai sensi dell’art. 24, come precisato dalla norma, integra senza escludere l’esercizio del potere di ordinanza in tema di sicurezza, di natura generale “rispetto a rischi di incidenti” comunque connessi all’esercizio dell’attività portuale.

Il compito di tutelare la sicurezza ‘rispetto a rischi di incidenti connessi ad attività’ ha, infatti, natura generale, ed afferisce di certo alle “attività” portuali, oggetto proprio della disciplina disposta con la legge n. 84 del 1994, sicchè non vi è ragione di ritenere, come invece sostiene Porto Petroli, la riconducibilità esclusivamente alle condizioni di igiene e sicurezza del lavoro, essendo riferibile all’attività portuale genericamente intesa.

10.4. Da siffatti rilievi, consegue che, nella specie, l’A.d.S.P. ha emanato l’ordinanza impugnata in base ad un potere attribuito dalla legge, fondato su presupposti richiesti dalla normativa per il suo esercizio in concreto, alla luce del rischio connesso alla sicurezza dell’attività del Porto (quale presupposto dell’esercizio di tale potere di ordinanza), e dell’attività di navigazione, di cui il regime degli approdi nei porti stessi costituisce una specifica applicazione.”

 

 

Così conclude il Consiglio di Stato anche in relazione al rapporto tra poteri della Autorità di Sistema Portuale e normativa Seveso III: “Il giudice di prima istanza ha correttamente rilevato, con motivazione condivisibile, che le competenze dell’Autorità di Sistema Portuale, in ordine ai profili di sicurezza connessi alle attività portuali, non possono ritenersi venute meno a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 105 del 2015, ciò anche in ragione dell’impianto normativo che regolamenta e disciplina il potere di ordinanza dell’Autorità di Sistema Portuale, alla luce dei principi del sistema ordinamentale comunitario in materia.

A tale riguardo, giova richiamare il contenuto del ventitreesimo Considerando della Direttiva 2012/18/UE, che invita gli Stati membri a tenere conto delle competenze delle autorità locali sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti, in particolare precisando: <<Le autorità locali hanno interesse nel prevenire gli incidenti rilevanti e nel mitigarne le conseguenze e possono svolgere un ruolo importante. Gli Stati membri dovrebbero tenere conto di questo fatto nell’attuazione della presente direttiva>> “.

 

 

 

CONCLUSIONI

La sentenza del Consiglio di Stato chiarisce che anche se i porti commerciali con caratteristiche industriali (vedi i porti liguri ad esempio, tutti) non sono più ex lege assoggettati agli obblighi della Seveso III, l’Autorità di Sistema Portuale può intervenire per regolamentare la prevenzione e gestione del rischio incidentale e può farlo con ampia discrezionalità infatti secondo la sentenza: “il potere di ordinanza dell’A.d.S.P. può essere ricondotto all’art. 59 del regolamento di esecuzione del codice della Navigazione (QUI) reca una corposa casistica di ipotesi nelle quali il capo del circondario marittimo può adottare, in relazione ai porti e alle altre zone demaniali marittime e di mare territoriale incluse nella sua circoscrizione, proprie ordinanze; con la previsione, tra l’altro, di una clausola di chiusura dal tenore piuttosto generale, che dispone che l’ordinanza possa operare per <<tutto quanto concerne la polizia e la sicurezza dei porti, nonché le varie attività che si esercitano nei porti e nelle altre zone comprese nella circoscrizione>>”, questo perché sempre secondo il Consiglio di Stato: “Le ordinanze previste dall’art. 59 del Regolamento sono, pertanto, atti di normazione secondaria per il quali detta Autorità, nell’esercizio di tale potere, è dotata di ampia discrezionalità circa la individuazione delle precauzioni più idonee in relazione alla specifica situazione del porto.”

Quindi se non si muovono gli organi preposti (Comitati Tecnici Regionali, Ministero dell’Interno, Prefettura) anche l’Autorità di Sistema Portuale può con apposita ordinanza applicare ai porti liguri il protocollo operativo predisposto dal sistema delle Agenzie per la Protezione dell’Ambiente per approvare un Piano di emergenza portuale integrato vedi QUI.