Dopo le inchieste su appalti ASL e Piazza Verdi: valutare, ruotare rimuovere i dirigenti e modello di Giunta Comunale

L’ultima inchiesta sulle presunte tangenti per i cantieri di Piazza Verdi si va ad unire a quella sull’ASL e ad altre precedenti a cominciare dallo scandalo storico di Pitelli e soprattutto della mancata bonifica del sito, golfo compreso. 

Ma non è solo questione di tangenti perché anche quando le scelte vengono fatte senza sistemi corruttivi queste producono lo stesso costi anomali alla Pubblica Amministrazione, inefficienze, conflitti giurisdizionali e soprattutto tra Comune e comunità locale. Si vedano:

1. gli appalti vari finiti sempre con varianti in corso d’opera (Piazza del Mercato, strada pedecollinare, etc.),
2. il finto fronte urbanistico dei quartieri del Levante in realtà una mera speculazion edilizia insensata rispetto alla riqualificazione del rapporto porto città

3. la bonifica dell’area ex IP durata anni in danno di migliaia di cittadini spezzini colpiti dalle emissioni odorigene incontrollate, 

4. le sentenze di condanna per danno ambientale alla centrale Enel mai applicate,

5. la vicenda del dragaggio del porto che ha dimostrato (senza bisogno di situazioni di corruzione) l’incapacità della pubblica amministrazione di controllare  e sanzionare autonomamente (senza intervento della magistratura) i comportamenti della ditta esecutrice,

e potrei continuare…

Allora di fronte a questa situazione le inchieste della magistratura vengano pure ci mancherebbe anzi meno male ma se vogliamo cambiare le cose il problema va affrontato alla radice e riguarda il modello di governo trasparente del Comune.

Tre sono le questioni fondamentali da affrontare:

1. La questione della rotazione dei dirigenti

2. La questione dello spoils system: cambio di singoli o gruppi di dirigenti.

3. la questione del modello di giunta necessario per garantire una reale funzione di indirizzo verso la macchina comunale non più fondata sulla logica dello scambio  di “coperture” politiche e amministrative.  

Piccola premessa: tralascio in questo post per ragioni di spazio la riflessione sulla c.d riforma Madia che aprirebbe il c.d. “mercato dei dirigenti” e che è stata dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 251/2016 in relazione alle competenze stato regioni,  e vengo al sodo delle due questioni sopra enunciate.

LA QUESTIONE DELLA ROTAZIONE DEI DIRIGENTI

Il comma 10 articolo 1 legge anticorruzione, delibere ANAC, delibere Corte dei Conti) prevede  in primo luogo questi due principi:

1. la rotazione è obbligatoria solo per gli operatori assegnati agli uffici che, a seguito dei processi di valutazione e ponderazione dei rischi, risultino essere maggiormente esposti ai rischi corruttivi;

2. la rotazione dev’essere effettiva. E’ importante porre attenzione all’aggettivo “effettiva”, in quanto l’effettiva rotazione costituisce una delle misure di prevenzione in presenza delle quali, in caso di commissione all’interno dell’ente di un reato di tipo corruttivo, consegue la responsabilità del responsabile anticorruzione.

L’Autorità Anticorruzione (ANAC)  ha precisato come intendere la rotazione che non è semplicemente uno spostamento di un dirigente da un settore all’altro ma una filosofia di gestione della macchina pubblica diversa dai compartimenti stagni del passato e in buona parte del presente.  Ciò deve essere frutto di una politica dell’ente fondata sui seguenti principi:

Formazione: Necessità di far acquisire ai dipendenti competenze professionali anche di tipo trasversale, al fine di rendere fungibili le funzioni in una pluralità di ambiti lavorativi

Criteri della rotazione:  Vanno definiti in via preventiva i criteri di rotazione, tra i quali: a) individuazione degli uffici; b) la periodicità; c) le caratteristiche. Sui citati criteri va attuale l’informativa sindacale per eventuali osservazioni e/o proposte. Sulla periodicità peraltro è intervenuta delibera della Corte dei Conti n. 7 del 28 aprile 2016 secondo la quale: “Il rinnovo, infatti, rappresenta un istituto eccezionale a carattere derogatorio, il quale si pone in contrasto con i principi di trasparenza nelle procedure di assegnazione e di rotazione degli incarichi dirigenziali”.

Programmazione: Preventiva individuazione delle aree a rischio e programmazione pluriennale della rotazione degli incarichi.

Gradualità: Al fine di evitare rilevanti impatti organizzativi, è necessario, in considerazione delle aree a rischi più elevati,  procedere in fasi successive (es. dai responsabili dei procedimenti, al personale a diretto contatto con il pubblico, ai funzionari ed infine ai dirigenti).

Monitoraggio: Spetta al responsabile anticorruzione, indicare almeno a livello annuale le rotazioni effettuate, le difficoltà incontrate, la formazione attivata o da attivare.

Atto di  indirizzo su criteri e limiti della rotazione: Necessario un atto di indirizzo che stabilisca i criteri di rotazione e di conferimento in modo chiaro e trasparente. Negli uffici ad altro rischio sarebbe opportuno limitarla al minimo legale (tre anni per gli enti locali e quattro nel decreto Madia). La legge 124/2015, prevede l’interpello, su un area dirigenziale vasta tale da eliminare il problema anche agli Enti con pochi dirigenti.

LA RIMOZIONE DEI DIRIGENTI SULLA BASE DI UNA VALUTAZIONE DEL LORO OPERATO: SPOILS SYSTEM

Sulla rimozione del dirigente a livello del singolo caso sia per inefficienza dello stesso nella gestione del suo settore o per mancanza di fiducia con il livello politico elettivo, la questione va letta alla luce della giurisprudenza costituzionale e della Cassazione:

La Corte Costituzionale

Sono due le sentenze rilevanti sul punto (n. 103 del 23 marzo 2007 e n. 161 del 20 maggio 2008)

Queste sentenza hanno chiarito in sintesi che la decadenza automatica - in assenza di valutazioni concernenti i risultati raggiunti, condotte nel rispetto del principio del giusto procedimento - risulta in contrasto con l'art. 97 Cost., sotto il duplice profilo della tutela dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione oltre che del principio di continuità dell'azione amministrativa.

La Cassazione

La Cassazione, Sez. Lavoro, con la sentenza n. 11015 del 5 maggio 2017, si è pronunciata sulla portata applicativa dello spoils system negli Enti locali, ai sensi dell'art. 110, commi 3 e 4, del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL).

Nel caso di specie si trattava dell'incarico di funzioni di dirigente dei Settori Urbanistica, Lavori pubblici, Programmazione e progettazione

Secondo questa sentenza: le uniche ipotesi in cui l'applicazione dello "spoils system" può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali sono quelle nelle quali si riscontrano i seguenti requisiti:

1. della apicalità dell'incarico cioè incarichi che non attengano a una semplice attività di gestione o siano conferiti direttamente dai vertici politici, Si tratta cioè di quel tipo di incarico deciso intuitu personae dalla giunta regionale per assicurare quella continuità tra organi politici e dirigenti di vertice ( Corte di cassazione sentenza n. 2510/20179);

2. della fiduciarietà della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che: “tale "fiduciarietà", per legittimare l'applicazione dell'indicato meccanismo, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell'organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante";

3. il legame tra rimozione del dirigente e accertamento oggettivo dei risultati conseguiti. La stessa norma dell'articolo 19 del Dlgs 165/2001 (NOTA [1])  prevede che la cessazione del rapporto di ufficio possa avvenire solo per accertate responsabilità dirigenziali con la sola eccezione degli incarichi di vertice.

COSA FARE QUINDI RELATIVAMENTE ALLA MACCHINA COMUNALE E AI SUOI DIRIGENTI…

Alla luce del sopra esposto quadro normativo e giurisprudenziale risulta che sul cambio della dirigenze sia di area che di settore il Sindaco e la Giunta possono anzi devono fare due cose se vogliono davvero governare in modo innovativo la macchina comunale:

1. impostare una vera e propria politica della rotazione secondo gli indirizzi sopra esposti

2. avviare immediatamente una procedura di valutazione del lavoro svolto dai dirigenti attuali al fine di verificarne incompetenze, violazioni degli indirizzi politici, violazioni di norme vigenti, non rispetto delle migliori pratiche nel settore di competenze, produzione di inefficienze e sprechi nella gestione della macchina comunale ma anche e soprattutto nelle scelte di amministrazione attiva a cominciare dai bandi degli appalti pubblici e la loro attuazione, violazione delle norme su trasparenza accesso ai documenti e accesso civico, situazione di conflitto di interesse.

3. la procedura di cui al punto 2 deve prevedere momenti pubblici di audizione degli stessi dirigenti e di chi effettuerà la valutazione attraverso le apposite commissioni consiliari ma anche la partecipazione del pubblico con possibilità di formulare richieste, osservazioni, critiche. Il tutto dovrà essere riprodotto in un dossier da pubblicare nel sito del Comune. Fondamentale sarà anche la terzietà della composizione del soggetto che svolgerà la valutazione nonchè i criteri per svolgere questa valutazione. 

4. il controllo partecipato dei dirigenti dopo la nomina: i primi tre obiettivi non saranno sufficienti se il livello politico amministrativo non stabilisce, al di la di quanto già prevede la normativa anticorruzione e trasparenza (controllo strategico, piano di gestione, piani trasparenza e anticorruzione etc. etc.), modalità di nomina e poi di successivo controllo dei dirigenti apicali  che vedano un periodico coinvolgimento del consiglio comunale e dei cittadini, attraverso audizioni pubbliche al momento della candidatura/selezione del dirigente con presentazione del curriculum, del programma di lavoro, audizioni da ripetersi periodicamente secondo indirizzi e parametri approvati a larga maggioranza dal consiglio comunale.

QUALE MODELLO DI GIUNTA COMUNALE NECESSARIA IN PROSPETTIVA

Quanto sopra riguarda l’oggi, le azioni immediate ma credo che la vera soluzione strategica per avere una Amministrazione Comunale efficiente, trasparente e partecipata, richieda di affrontare la questione della qualità di chi compone la giunta Comunale

Il Sindaco eletto dai cittadini dovrebbe costruire intorno a se una squadra di professionisti di sua fiducia ed il consiglio dovrebbe essere il primo controllore del rispetto del programma presentato dal Sindaco.

Quindi gli assessori dovrebbe essere i Direttori delle macro aree  di cui si occupano, avendo ovviamente le competenze riconosciute da curriculum valutato da soggetti tecnici indipendenti scelti da maggioranza e opposizione.

Prima della nomina gli assessori dovrebbero svolgere apposite audizioni davanti al Consiglio Comunale per spiegare le loro competenze e come intendono attuare tecnicamente il programma del Sindaco, come avviene per le audizioni dei Ministri statunitensi o dei Commissari della UE alle loro rispettive assemblee elettive di riferimento.

Così la finiamo con il mercato delle vacche preelettorale per i posti di assessore, con le listine fatte ad hoc per avere un posto prima in consiglio per poi ricattare il sindaco per un posto di assessore, e soprattutto con assessori che non sanno minimamente di cosa si occupano o ripetono a pappagallo quello che gli riferiscono dirigenti e consulenti. 

Ma soprattutto l'attuazione di questa proposta romperebbe il giocattolino del potere immenso degli attuali 4/5 dirigenti apicali che si riconfermano ad ogni nuova sindacatura, finito il mandato del Sindaco a casa i Direttori/assessori e si ricomincia. 

Qualcuno dirà e la separazione tra funzione di indirizzo politico e funzione gestionale? Questa resta; le autorizzazioni le daranno i dirigenti settoriali come avviene tutt'ora, sulla base di una istruttoria coordinata/vigilata dai Direttori delle macro aree, ma si romperà il vero meccanismo che non permette la separazione tra queste due funzioni: il prolungarsi all’infinito nel proprio ruolo di dirigenti apicali di 4 o 5 persone per decenni come avviene ad oggi nel Comune di Spezia. E’ chiaro che se per oltre 20 anni decidono sempre i soliti non ci potrà essere alcuna garanzia seria della separazione tra funzione di indirizzo politico e funzione gestionale per il semplice motivo che il Dirigente a vita diventa una sorta di dominus incontrastato nel proprio campo, inattaccabile e incontrollabile dall’assessore di turno che quasi sempre è incompetente nel settore dell’assessorato di cui è incaricato. Andate a vedere il curriculum vitae degli attuali assessori comunali solo 4 hanno una relativa competenza professionale nei settori loro affidati, ben 8 non c’entrano un tubo con il settore di cui si occupano.

In tutto bastano 4 Assessori/Direttori:

1.programmazione/ attività produttive/commercio/pianificazione/ambiente  

2.bilancio/finanze locali/partecipazioni comunali

3.trasporti/traffico/viabilità/lavori pubblici

4.sociale, cultura, scuola

Basta con assessorati alla partecipazione, alle cooperazioni internazionali: la coooperazione può essere svolta dagli uffici su indirizzo politico del consiglio,  la partecipazione deve essere parte integrante di tutta la macchina comunale e non servire per dare un posto al politico di turno che non ha voglia di lavorare. 

Basta con gli assessorati che si occupano di cose tecniche (toponomastica, servizi demografici, polizia municipale, politiche comunitarie, nuove tecnologie, arredo e decoro urbano, diritti degli animali) di queste cose si devono occupare gli uffici su indirizzi/vigilanza delle apposite commissioni consiliari e del Sindaco.

A proposito per dare una organizzazione come quella sopra descritta non servono riforme legislative, la Autonomia Statutaria permette di organizzare le competenze degli assessori anche ad integrazione di quanto previsto dal Testo Unico degli Enti Locali, infatti solo le competenze del Consiglio Comunale sono fissate esclusivamente ex lege, mentre il secondo comma dell’articolo 48 del Testo Unico degli Enti Locali riconosce in capo alla giunta una competenza  generale residuale da articolarsi di volta in volta secondo i principi dello Statuto e dei regolamenti dell'Ente. 

P.S. 

Qualcuno ha sostenuto: “ma tu vuoi fare come in America  che al cambio politico cambiano anche i burocrati ma così la burocrazia diventa ostaggio della politica”.  Mi verrebbe da scrivere magari ma lasciamo perdere gli USA e le facili battute e comunque la questione andrebbe posta diversamente vedi QUI.

Pongo invece una domanda a questi signori: ma perché ora come funziona? Non la politica ma il circuito democratico è ostaggio di una burocrazia “ottuagenaria” senza reali controlli, e questo non avviene perché la politica controlli la burocrazia ma perché la politica oggi punta tutto alla sua sopravvivenza come ceto. Il tassello di unione tra interessi di autonomia dei burocrati e dei politici è oggi la politica marketing volta alla sopravvivenza reciproca dei due ceti che mettono in atto gli interessi forti che si muovono sul territorio fuori dal circuito democratico. Non si va a governare per attuare un programma discusso con i cittadini, si va a governare per mediare interessi tra ceti interni ed esterni alla Pubblica Amministrazione.  Non si capisce di chi sia la responsabilità per la mancata attuazione dei programmi perché non esistono momenti di vera valutazione pubblica e anzi il tutto è supportato dalla frammentazione delle competenze istituzionali: i processi decisionali ambientali ed urbanistici sono un esempio da manuale di tutto ciò.