martedì 17 gennaio 2017

TAR Liguria su ampliamento Molo Garibaldi: analisi critica della sentenza

Il TAR Liguria (vedi QUI)  ha dato ragione alla Autorità Portuale sull'ampliamento del molo Garibaldi. Ovviamente le sentenze vanno rispettate sotto il profilo delle conseguenze legali ma è un diritto costituzionale criticarle nel merito. Francamente la tesi del TAR: “l'ampliamento del molo Garibaldi non è variante al Piano Regolatore del Porto”  per cui non sono necessarie la VIA ordinaria ma soprattutto la VAS non convince e non convince (come spiego nella prima parte di questo Post) sulla base della lettura della documentazione ufficiale sui cui la sentenza si basa:
- Parere Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CLSP) sull'ampliamento del Molo Garibaldi
- Piano Regolatore del Porto (PRP)
- Delibera del Consiglio Regionale della Liguria di approvazione del PRP

Ma c’è un altro aspetto che rileva in questa vicenda e che va al di la della decisione del TAR Liguria. Questo aspetto riguarda il metodo di valutazione delle fasi di attuazione del PRP fondato su una visione frammentata degli interventi escludendo una valutazione di area vasta degli impatti ambientali ma anche socio economici e di efficienza degli ingenti investimenti pubblici previsti per il porto spezzino. Di questo aspetto tratterò nella seconda parte del mio post.
 

LA QUESTIONE DELL’AMPLIAMENTO DEL MOLO GARIBALDI IN VARIANTE AL PIANO REGOLATORE DEL PORTO

Il parere del CSLP conferma che l’intervento previsto costituisce semplice adeguamento tecnico funzionale quindi non è variante al Piano Regolatore del Porto (di seguito PRP)  con tutte le conseguenze non solo procedurali ma sostanziali a cominciare dalla non applicazione della procedura di Valutazione Ambientale Strategica ( come ho spiegato QUI). 

Il Parere in questione è obbligatorio in quanto parere previsto da norma speciale, la legge quadro sui porti, che prevede  il parere del CSLP in relazione alla approvazione dei PRP e alle sue modifiche, ma anche perché costando, il progetto di ampliamento del Molo Garibaldi, oltre 40 milioni di euro rientra tra i pareri obbligatori sui progetti definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore ai 25 milioni di euro, ai sensi dell'art.127 del Decreto legislativo 12 aprile 2006, n°163 (Codice Appalti Pubblici).
Comunque a questo punto, visto che il parere è stato rilasciato il suo contenuto assume  il valore giuridico-amministrativo di atto endoprocedimentale interno alla procedura di approvazione del progetto sul Molo Garibaldi.

Non concordo con la interpretazione contenuta nel parere del CSLP ma a differenza di quello che ho fatto nel post precedente (vedi QUI) dove contestavo a priori il progetto anche sotto il profilo procedurale), voglio provare  a seguire il ragionamento logico interpretativo che il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ha svolto per arrivare alla suddetta conclusione.

Il Parere del CSLP  rinvia all’articolo 11.3.1 delle norme di attuazione del PRP secondo il quale: “La flessibilità nell’attuazione del Piano è ammissibile per una configurazione di riempimenti esistenti e di nuove previsioni entro la linea di testata dei moli.” 
In altri termini secondo questa norma e secondo la interpretazione della stessa svolta in questo Parere i riempimenti e le nuove previsioni devono rispettare la testa dei moli. Quindi, in sostanza, sostiene il CSLP, visto che l’ampliamento del molo Garibaldi riguarda l’allargamento a levante del molo viene rispettato il limite della testata dello stesso. 

In realtà non è proprio così visto che il progetto presentato dalla Autorità Portuale prevede oltre agli ampliamenti verso levante di cui tratterò subito anche un nuovo pennello di prolungamento della testata del molo di ben 120 metri!

Vediamo quali altre possibilità di ampliamento riconosce il PRP (possibilità riportate dal Parere del CSLP):
1. nuovi riempimenti fino a 140.000 m2 nel terzo bacino portuale
2. nuovi riempimenti a mare a compensazione della fascia di rispetto tra porto e città fino a 35.000 m2 tra Molo Fornelli e ampliamento calata Artom  
3. flessibilità nelle configurazioni dei nuovi riempimenti sia nel terzo bacino che nelle zone di compensazione del secondo bacino (per inciso il Molo Garibaldi rientra nel primo bacino anche se confina ovviamente con il secondo e comunque non sono previste compensazioni in questo molo dal PRP)

Il parere inoltre riporta  le finalità del progetto di ampliamento del molo Garibaldi (citando da pagina 17 dello Studio Preliminare Ambientale del progetto presentato dalla Autorità Portuale): “Il progetto prevede la realizzazione di nuovi piazzali, mediante riempimenti, lungo il lato levante del Molo Garibaldi per una superficie complessiva di circa 54.000 m2 at attraverso un allargamento del molo di 92 metri circa. Le nuove superfici sono destinate ad ospitare le funzioni commerciali di terminal multipurpose e terminal container, compensando le nuove aree a destinazione turistico – ricettiva urbana, nonché gli ampliamenti concessi al recupero di aree destinate alla fascia di rispetto”.

Ma a questo punto cominciano le contraddizioni anche del Parere del CSLPche, inspiegabilmente non cita un altro elemento fondamentale per capire la natura tecnico amministrativa dell’intervento previsto sul Molo Garibaldi. Il progetto preliminare presentato ora dalla Autorità Portuale afferma, infatti, a pagina 80:”il molo Garibaldi è stato recentemente interessato da importanti interventi di riqualificazione strutturale e di ampliamento lungo il lato di ponente, raggiungendo così i 640 metri di lunghezza e i 160 metri di larghezza in conformità al Piano Regolatore Portuale”.

In sostanza l’ampliamento del Molo Garibaldi c’è già stato per far posto alle navi da crociera, quindi come si evidenza dai parametri di flessibilità, compensazioni  e  limiti di ampliamenti nuovi sopra elencati, il nuovo intervento non rispetta il vigente PRP.
Infatti, come peraltro cita lo stesso Parere del CSLP, secondo la Delibera del Consiglio Regionale che ha approvato il PRP: “costituiscono varianti al PRP quelle che introducono riempimenti oltre le soglie e i limiti sopra indicati quale flessibilità e, quindi, non configurabili come adeguamenti tecnico-funzionali”.

Quindi il nuovo intervento  è in palese contrasto con i paletti  fissati dal PRP vigente compresi quelli sulla flessibilità ed è in contrasto con i limiti dati anche dalla Delibera del Consiglio Regionale sopra citata che a suo tempo approvò il PRP.

Il Parere del CSLP invece conferma che il progetto costituisce adeguamento tecnico funzionale e non variante al PRP perché, la modifica non sostanziale del PRP,  quale presupposto del riconoscimento della adeguamento tecnico e non della variante: “..è riconoscibile quando nell’ambito del sistema porto, per effetto di una sopravvenuta forzante, sia necessario  modificare l’assetto plano-altimetrico e batimetrico delle opere previste nel piano regolatore del porto”. 
Ora è indiscutibile che le esigenze che hanno portato al primo ampliamento del Molo Garibaldi e ora al nuovo ampliamento non sono state una “sopravvenienza forzata” ma una precisa scelta della Autorità Portuale in deroga al PRP iniziale e agli scenari di economia portuale sui si è fondato; mi riferisco ovviamente alle esigenze di sviluppo del traffico crocieristico.

Peraltro i veri parametri su cui il CSLP dovrebbe verificare se trattasi di una vera e propria variante o di adeguamento tecnico funzionale sono contenuti nelle Linee Guida del CSLP sulla redazione dei piani regolatori portuali (per il testo vedi QUI). Secondo queste Linee Guida è variante  al PRP vigente l’intervento che comporti   “modifica sostanziale degli elementi pianificati” e che non rientri nella “famiglia di destinazioni di uso compatibili per analoghi carichi urbanistici e ambientali”.

Come ho dimostrato sopra citando i documenti ufficiali sicuramente siamo di fronte ad una modifica delle dimensioni dei banchinamenti  del PRP non prevista dallo stesso neppure dentro i margini di flessibilità/compensazione previsti dalle norme attuative dello stesso.

Ma anche sulle destinazioni d’uso non ci siamo. Infatti il Parere del CSLP conferma la compatibilità della destinazione d’uso del molo Garibaldi con il traffico crocieristico. Ciò non corrisponde alla verità degli atti vigenti.
La funzione crocieristica nelle norme attuative del PRP (articolo 11.3.4) è riferita a zona Morin (transitoria) Calata Paita (definitiva). Quindi non c’è nell’attuale PRP alcun riferimento alla destinazione crocieristica nel molo Garibaldi, si veda anche il punto 4.1.1. delle norme del PRP relativamente alle destinazioni per la funzione passeggeri.

Non a caso la delibera del Consiglio Regionale che approvò il PRP afferma con riferimento alle norme del PRP: “Dalle norme non sembra, quindi, desumersi che la funzione passeggeri venga allocata nell’Ambito 6. Per contro nella tavola dell’Ambito 6 è indicata quale funzione “compatibile” con quella “caratterizzante” (che ovviamente è quella commerciale) la funzione “passeggeri”. Al riguardo sembra necessario chiarire che tale funzione passeggeri non può essere intesa quale funzione crocieristica, traghetti o mezzi veloci.” Ricordo che l'Ambito 6 comprende tutto il porto commerciale da Calata Malaspina a Pontile Enel, quindi anche il Molo Garibaldi ovviamente. 
Peraltro lo stesso Parere del CSLP afferma nelle sue conclusioni che : “resta necessario ampliare le prove di simulazione condotte  alle manovre delle navi da crociera di nuova generazione e di grosse dimensioni”…..  quando questo verrà fatto non è dato sapere!


LA QUESTIONE DEL METODO DI VALUTAZIONE DELLE FASI ATTUATIVE DEL PRP
Il punto di fondo che viene rimosso non solo dalla sentenza del TAR Liguria (che ovviamente doveva giudicare solo gli atti che erano stati sottoposti al collegio)  è che non applicando la procedura di Variante l’AP evade per l’ennesima volta la necessità di Valutare sulla scala vasta e non solo a livello puntuale l’ennesimo intervento di ampliamento del porto.

Secondo la delibera del Consiglio Regionale che approvò il PRP: “Per quanto concerne le Norme di Attuazione del PRP e più in generale il rapporto tra il PRP e i PUC si rileva quanto segue.
Le Norme di attuazione del PRP risultano per un verso, come afferma la stessa Relazione illustrativa, generiche, nel senso che l’attuazione degli interventi previsti è demandata a ”Schemi di assetto urbanistico” che vengono prescritti per tutti gli Ambiti considerati dal Piano. Al contempo il Piano non richiama – in quanto adottato anteriormente – i meccanismi di attuazione introdotti dalla LR 9/2003 contenente la disciplina per l’approvazione dei Piani Regolatori Portuali e dei progetti di interventi negli Ambiti portuali. Né il Piano si dà carico di differenziare le regole e la conseguente disciplina della parte strettamente portuale o mista (portuale/industriale/urbana) e quelle parti prevalentemente urbane (intendendo per tali quelle in cui non si svolgono funzioni portuali). Conseguentemente non viene differenziata la normativa e le modalità di intervento. Al riguardo è prescrivere quanto segue. Le norme del PRP devono riportare per ciascun ambito la relativa disciplina di intervento in termini di destinazione d’uso, parametri e modalità attuative, flessibilità  delle relative indicazioni.”
Domanda dove sono gli schemi di assetto urbanistico relativi ai diversi ambiti di attuazione del PRP in primo luogo l'ambito del porto commerciale dedicato al traffico container che dovrebbero definire puntualmente le definitive destinazioni d'uso, i parametri e le modalità attuative (ad esempio la quantità di traffico container e il relativo dimensionamento reale delle banchine)?


La
 Delibera Consiglio Regionale di approvazione del Prp ha previsto la:verifica dimensioni nuove banchine in sede di attuazione dell'ambito porto commerciale. Afferma infatti la delibera: ".......con riferimento alla esigenza di garantire la necessaria flessibilità nell’attuazione del Piano, si ritiene ammissibile una flessibilità nella configurazione dei riempimenti esistenti e di nuova previsione entro la linea di testata dei moli come previsto nell’intesa in Comitato Portuale".
In relazione alla attuazione cronologica delle opere previste dal PRP occorrerà che venga: "VALUTATO al riguardo che la prevista consequenzialità nella realizzazione delle opere connesse all’attuazione del PRP risulta in grado di  ridurre , preliminarmente , le cause di impatto sulle componenti ambientali prima di procedere al completamento delle opere vere e proprie destinate a potenziare le attività produttive portuali attraverso il potenziamento di   moli e  banchine ;”. 
Domanda
dove è stata fatta questa valutazione di flessibilità, dove sono i parametri di valutazione ambientale, sociale ed economica per svolgerla?


L’ordine del giorno di costituzione del Tavolo di Confronto sull'attuazione del PRP
  e relativo regolamento ( Tavolo istituito con apposito odg del Consiglio Regionale in parallelo alla approvazione del PRP) prevedeva: modalità di svolgimento dei lavori e obiettivi del tavolo 
Secondo l'articolo 3 del Regolamento del Tavolo di confronto l'Assemblea dei partecipanti: "..... dovrà predisporre, sulla base del lavoro istruttorio della Commissione tecnica, documenti di indirizzo e di verifica/controllo in relazione:
1. alle modalità di attuazione e allo stato di rispetto delle prescrizioni previste dal giudizio di VIA
2. alla valutazione degli ambiti o dello stato di attuazione del PRP
3. verificare la tipologia e le modalità di approvazione/attuazione della fascia di rispetto porto città anche alla luce dei primi due punti
4. alla costruzione del percorso di implementazione di un Sistema di Gestione Ambientale per l'area portuale". 
Domande
1. dove sono questi documenti di indirizzo e verifica/controllo?
2. perché non si è dato attuazione a quanto previsto dal Protocollo operativo dei lavori dl tavolo?


Che a queste domande non venga data risposta  è grave perché trattasi  di domande che fanno riferimento a prescrizioni puntuali tipiche della procedura di VIA sui progetti e non della VAS sui piani. Non solo ma tutte prescrizioni da verificare ex post come ammette la stessa Autorità Portuale, nelle sue dichiarazioni di questi anni, in quanto la loro attuazione dipende dalla attuazione definitiva del PRP. Ora questo è un ragionamento accettabile nella procedura di VIA non in quello di VAS infatti alle domande di cui sopra nessuno continua a rispondere. Nessuno ha cercato in questi anni di colmare la lacuna valutativa dovuta al fatto che il PRP iniziale era fondato sulla procedura di VIA come fosse una somma di progetti mentre invece era ed è un piano e come un piano urbanistico andava valutato sin dall’inizio o quanto meno nella fase attuativa dei suoi ambiti (visto che all’epoca della approvazione iniziale del PRP la VAS non era in vigore).

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