Alluvioni: i dati storici, la normativa, cosa non ha fatto la Regione Liguria

Come confermano anche gli ultimi eventi la logica delle emergenza post disastro continua ad essere la politica principale in materia di difesa dal rischio idraulico (alluvioni) e idrogeologico (frane e dissesto dei terreni) come confermano gli ultimi eventi di questi giorni. D’altronde basta guardare l’elenco sterminato (vedi  QUI) di decreti che dichiarano lo stato di emergenza per eventi prodotti da situazioni di rischio idrogeologico e meteoclimatico e  capirete di cosa sto scrivendo. 

Il post che segue, partendo dai dati storici e dalla cronica assenza di adeguate politiche di messa in sicurezza del territorio e di prevenzione del rischio idraulico e idrogeologico, analizza cosa prevede la normativa in materia di individuazione - prevenzione del rischio alluvioni e di organizzazione del sistema di allerta di protezione civile per concludere analizzando cosa ha fatto e non ha fatto la Regione Liguria in questi anni. Quello che non trovate nel post lo potrete approfondire nei numerosi link di collegamento. 

I DATI STORICI SUI RISCHI UMANI DEGLI EVENTI DI FRANA E ALLUVIONE

I dati storici su eventi di frana e alluvioni elaborati dal  Gruppo Nazionale per la Difesa dalle Catastrofi Idrogeologiche (GNDCI), del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), e del Dipartimento nazionale della Protezione Civile, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, parlano chiaro.

Anche rimanendo solo agli ultimi 50 anni,  dal 1963 al 2012, tutte le regioni italiane hanno subito eventi per i quali si sono registrate vittime. Più in particolare le frane avvenute hanno prodotto 5.192 vittime (3.302 morti, 17 dispersi, 1.873 feriti), e nello stesso periodo le inondazioni hanno prodotto 1.563 vittime (692 morti, 66 dispersi, 805 feriti).

Sulla base di questi dati storici si possono definire i livelli di rischio individuale[1] degli italiani,  da frana e da inondazione e quindi studiare come il rischio geo-idrologico sia cambiato geograficamente e temporalmente.

I dati della tabella sono riferiti agli ultimi 50 anni (01/01/1963-31/12/2012) e sono divisi in morti, feriti e dispersi. 

1963-2012	Per Frana	Per Inondazione	Per frana e/o inondazione
Morti	3302	692	3994
Dispersi	17	66	83
Feriti	1873	805	2648
Sfollati e senzatetto	154.205	267.022	421.227

In particolare analizzando i dati per Regione anche solo per le inondazioni si vede che la Regione Liguria è insieme con Piemonte, Toscana, Sicilia,   una delle 4 Regioni, che in questi decenni, hanno dato il maggior contributo in termini di morti, feriti e dispersi:  siamo al quarto posto  e soprattutto le altre regioni seguono a distanza netta in termini di dati statistici.  

Secondo un Rapporto più recente Ance Cresme (vedi  QUI) i dati suddetti stanno andando in ulteriore aumento. Il 2013 ha fatto registrare un primato con 351 eventi tra frane e alluvioni, con un aumento dell’82% dei Comuni esposti a rischio idrogeolico.

MA IL CONSUMO DI SUOLO IN ITALIA CONTINUA AD AUMENTARE

L’ultimo Rapporto 2014 dell’Istituto Superiore di Ricerca e Protezione Ambientale  (ISPRA  vedi QUI) rileva che  in termini assoluti, si è passati da poco più di 21.000 km2 del 2009 ai quasi 22.000 km2 del 2012, mentre in percentuale è ormai perso irreversibilmente il 7,3% del nostro territorio. Ma non è solo colpa dell’edilizia.

A proposito di grandi opere e decreto sblocca Italia (vedi QUI) in Italia si consuma suolo anche per costruire infrastrutture, che insieme agli edifici ricoprono quasi l’80% del territorio artificiale (strade asfaltate e ferrovie 28% - strade sterrate e infrastrutture di trasporto secondarie 19% - edifici 30%) e parcheggi, piazzali e aree di cantiere (14%).

Il Rapporto così conclude in modo emblematico (tranne per il ceto politico di governo nazionale e locale): “La progressiva espansione delle infrastrutture e delle aree urbanizzate a bassa densità, che comportano  un forte incremento delle superfici artificiali e dell’impermeabilizzazione del suolo, sono una realtà  sempre più diffusa nel nostro paese. Tali dinamiche insediative non sono giustificate da analoghi  aumenti di popolazione e di attività economiche. “
Insomma l’aumento del consumo di suolo non si spiega con esigenze di dinamica economica ma con esigenze, aggiungo io, di speculazione prevalentemente locale e regionale legate alle varie “camarille” del cemento sostenute dalla cultura degli “oneri di urbanizzazione” che possono finanziare fino al 75% la spesa corrente delle dissestate finanze dei Comuni italiani.  Questo spiega le vere ragioni che stanno dietro ai  vari decreti del fare e dei destini Italia e degli sblocca Italia.

In particolare l’ultimo decreto sblocca Italia promuove la ulteriore liberalizzazione della attività edilizia lasciando comunque ampi poteri al livello regionale, mentre a nessuno politico è venuto in mente di proporre come misura transitoria almeno l'obbligo per i Comuni di approvare nuovi piani attuativi di aree già edificabili solo successivamente alla totale attuazione di quelli approvati in precedenza.

LA NORMATIVA SULLA PREVENZIONE DELLE ALLUVIONI E DEL RISCHIO IDROGEOLOGICO

La normativa c’è ed è copiosa e anche di buona fattura ma sostanzialmente è come se fino ad ora avesse camminato in un binario morto per quanto riguarda la sua attuazione. Le ragioni sono tante e richiederebbero un trattato per spiegarle. 

La ragione fondamentale, volendo restare al dettato normativo,  sta nel fatto che, al contrario di quanto afferma il DLgs 152/2006[2], la pianificazione sulla prevenzione del rischio idrogeologico ed idraulico non riesce quasi mai a prevalere su quella urbanistica ed edilizia ed infrastrutturale anzi semmai è la prima che tende ad adeguarsi a queste ultime. D’altronde per fare un esempio spezzino in relazione all’ormai realizzato outlet di Brugnato l'Autorità di Bacino competente, con una giravolta lessicale, ha da un lato ammesso che mancavano adeguati approfondimenti del quadro di conoscenza del territorio alluvionato (dopo l’alluvione del 2011 in Val di Vara)  e che occorrevano prioritari progetti generali di messa in sicurezza,  e dall'altro ha lasciato, in modo completamente illegittimo, al Comune la possibilità di valutare se andare avanti con la realizzazione dell'outlet.  Nonostante ciò il breve periodo di sospensione disposto dalla delibera della Autorità di Bacino non andava bene ai Sindaci della Val di Vara a cominciare da quello di Brugnato che indignati affermavano all'epoca: “è una decisione che uccide il nostro territorio mette a rischio i bilanci dei Comuni che hanno incassato gli oneri di urbanizzazione….” (dichiarazione al Secolo XIX del 15/12/2011).

Tutto questo nonostante i Comuni (come ho spiegato qui) non potessero  (e non possono tutt’ora peraltro) in assenza della revisione della classificazione del rischio della aree alluvionate svolgere la “valutazione” richiesta dalla Autorità di Bacino, neppure utilizzando le loro competenze in materia di protezione civile.

Revisione che sta arrivando solo ora con ritardi gravissimi da parte della Regione Liguria rispetto ai tempi dettati dalla Direttiva alluvione della UE come spiegherò tra poco nel seguito di questo post.

LA DIRETTIVA ALLUVIONI E IL DECRETO LEGISLATIVO (DLGS) DI RECEPIMENTO IN ITALIA: COSA DOVEVANO E DEVONO FARE LE REGIONI  - LE AUTORITÀ DI BACINO – GLI ENTI LOCALI

Il Decreto Legislativo n. 49/2010  (che ha recepito la Direttiva 2007/60/CE) relativo alla valutazione e gestione dei rischi alluvioni. Per una analisi puntuale del Decreto Legislativo che ha attuato la Direttiva sul rischio alluvioni vedi qui . 

Quali sono  gli obblighi di legge in vigore sulla base della suddetta normativa in materia di prevenzione degli eventi alluvionali

Valutazione preliminare del rischio alluvioni

Entro il 22 settembre 2011 deve (ormai possiamo dire doveva) essere attuato da parte delle nuove Autorità di Bacino distrettuali (fino a che non verranno istituite la competenza resta alle Autorità di Bacino attuali e alle Regioni) il primo atto del Decreto Legislativo n. 49/2010  (che ha recepito la Direttiva 2007/60/CE) relativo alla valutazione e gestione dei rischi alluvioni. In cosa consiste questa Valutazione? Serve per individuare le zone ove possa sussistere un rischio  potenziale significativo di alluvioni o si ritenga che questo si possa  generare in futuro.

La valutazione suddetta non doveva essere effettuata se le nuove Autorità di bacino distrettuali  (o quelle attuali insieme con le Regioni per ora) avessero stabilito, prima del 22 dicembre  2010, di elaborare mappe della pericolosità e mappe del rischio di alluvioni e di predisporre piani di gestione del rischio di alluvioni nel rispetto delle indicazioni del presente DLgs.

Le Mappe di pericolosità da alluvione e le Mappe del rischio di alluvioni

Sulla base della Valutazione del rischio di cui sopra le Autorità di bacino distrettuale individuano (entro il 22 giugno 2013), a livello di distretto idrografico (se non  attuati a livello dei vecchi bacini nazionali, interregionali e regionali), Mappe della Pericolosità da Alluvione e Mappe del Rischio di Alluvioni con i relativi scenari di potenziali alluvioni. Le mappe sono riesaminate entro il 22 settembre 2019 e, successivamente, ogni sei anni.

Cosa differenzia le due tipologie di Mappe?

Le Mappe di pericolosità da alluvione contengono, evidenziando le aree in cui possono verificarsi fenomeni alluvionali con elevato volume di sedimenti trasportati e colate detritiche.

Le Mappe del rischio di alluvioni indicano le potenziali conseguenze negative derivanti dalle alluvioni, nell'ambito degli scenari indicati dalle Mappe di pericolosità.

Come andrà fatta la nuova mappatura delle aree a rischio alluvioni

Anche qui ci soccorre il Decreto Legislativo di cui abbiamo trattato fino ad ora. La Valutazione Preliminare del Rischio Alluvioni dovrà verificare gli impatti delle alluvioni tenuto conto della localizzazione delle aree popolate, di quelle ove esistono attività economiche e sociali non solo sulla difesa dell’esistente ma soprattutto sugli  scenari a lungo termine, quali quelli socio-economici e ambientali, determinati anche dagli effetti dei cambiamenti climatici. Tutta la nuova normativa in materia di rischio alluvioni si fonda su una filosofia che obbliga i soggetti istituzionali coinvolti a superare nella gestione del rischio idraulico la logica da protezione civile cioè post evento calamitoso, partendo da un principio base di questa nuova normativa (considerando n.2 della Direttiva 2007/60): “ Le alluvioni sono fenomeni naturali impossibili da prevenire. Tuttavia alcune attività umane (come la crescita degli insediamenti umani e l’incremento delle attività economiche nelle pianure alluvionali, nonché la riduzione della naturale capacità di ritenzione idrica del suolo a causa dei suoi vari usi) e i cambiamenti climatici contribuiscono ad aumentarne la probabilità e ad aggravarne gli impatti negativi.”

Proposta metodologica per l’aggiornamento delle mappe di pericolosità e di rischio

Il documento “Proposta metodologica per l’aggiornamento delle mappe di pericolosità e di rischio”, prodotto da ISPRA, nasce dalle discussioni tecniche tenutesi nell’ambito del  Gruppo di Lavoro istituito a livello nazionale  per l’attuazione della direttiva 2007/60/CE, relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni, secondo i criteri indicati nel D.L.vo 23 febbraio 2010 n.49, per ridurre le conseguenze delle inondazioni sulla salute umana, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche. Il documento consta di due parti:

1) Adempimenti, riguardante gli obblighi di reporting verso la Commissione Europea;

2) Criticità e Proposte, in cui si analizzano le criticità connesse alla redazione delle mappe di inondazione e si propone un percorso di omogeneizzazione delle loro metodologie di definizione e rappresentazione, anche alla luce dei risultati sullo stato dell’arte condotto da ISPRA nel 2008 e presentato a marzo 2009.

Per il testo del documento vedi  QUI.

È sulla base di questo documento che la Regione Liguria ha predisposto un proprio documento sulle Mappe di cui tratterò tra poco in questo post.

Piani di gestione del rischio alluvioni

I Piani di Gestione del Rischio Alluvioni  predisposti dalle Autorità di bacino distrettuali entro il 22 giugno 2015, (mancando le nuove Autorità, dalle Autorità di Bacino attuali per la prevenzione del rischio alluvioni e dalle Regioni per il sistema di allertamento protezione civile) con i quali sono  definiti  gli obiettivi della gestione del rischio di alluvioni per le zone di rischio alluvioni come sopra individuate. I piani sono riesaminati entro il 22 settembre 2021 e, successivamente, ogni sei anni.

I piani di gestione del rischio di alluvioni,  riguardano tutti gli aspetti della gestione del  rischio di alluvioni: comprese la pianificazione e le previsioni di sviluppo del territorio  e l'uso del territorio.

Conformità dei piani urbanistici ai piani di gestione (articolo 7)

Secondo il comma 6 articolo 7 del presente dlgs gli enti territorialmente interessati ( quindi in primo luogo comuni e province) si conformano alle disposizioni dei piani di gestione rispettandone le prescrizioni nel settore urbanistico.

COME SI È COMPORTATA LA REGIONE LIGURIA FINO AD ORA

La Regione Liguria non ha fatto la Valutazione Preliminare di Rischio ed è andata direttamente alla fase di elaborazione delle due tipologie di Mappe di rischio che ho descritto in precedenza.

Infatti l’esistenza a scala nazionale dei Piani di Assetto Idrogeologico (PAI), redatti ai sensi della Legge  183/89, e delle relative mappe prodotte con le indicazioni e le modalità pubblicate nel DPCM del 29  settembre 1998 a seguito della Legge 267/98, ha portato alla decisione, condivisa tra le Autorità di  Bacino ed il MATTM, di non svolgere la valutazione preliminare del rischio di alluvioni e di  procedere, quindi, direttamente alla elaborazione delle mappe della pericolosità e del rischio di  alluvioni con i criteri previsti dalla direttiva e dal suo decreto di attuazione.

Quanto sopra  risulta anche dal seguente documento della Regione Liguria, che linko QUI, e che non è ancora stato approvato in via definitiva. Il documento costituisce la proposta per la  predisposizione delle mappe, quelle che dovevano già essere predisposte entro il 22 giugno 2013.

Quindi la Regione Liguria  non avendo avuto bisogno di effettuare il passaggio della Valutazione Preliminare del Rischio come spiega nel suo documento avrebbe potuto/dovuto accelerare per realizzare le Mappe di rischio alluvionale.

Addirittura questo passaggio della Valutazione Preliminare doveva essere realizzato prima dell’evento alluvionale dell’ottobre 2011 che ha colpito pesantemente la Provincia di Spezia.  Da allora pur avendo saltato quel passaggio stiamo ancora aspettando le Mappe di rischio.

Dall’ultima alluvione (ottobre 2011) ad oggi sono passati tre lunghi anni: niente opere di prevenzione (vedi caso Bisagno),  niente strumenti di pianificazione del rischio alluvioni.

Cosa poteva essere fatto con la Valutazione e le Mappe se fossero state approvate:

1. la localizzazione dei corpi idrici superficiali e le loro caratteristiche idrologiche e geomorfologiche generali: ricordo che ad esempio nella zona Brugnato/Borghetto i danni maggiori sono stati effettuati proprio per la mancata cura nella manutenzione degli affluenti secondari del Vara;

2. le aree di espansione naturale delle piene:  questa era una valutazione che sarebbe stata utile per tutte le aree alluvionate ovviamente;

3. l'efficacia delle infrastrutture artificiali esistenti per la  difesa dalle alluvioni: qui mi viene subito da pensare ai danni prodotti dalle reiterate alluvioni nella zona della foce del Magra. Con un esame preventivo dello stato di tali infrastrutture, forse non si sarebbero evitati tutti i danni, ma almeno avremmo avuto qualche mese di tempo per rafforzare gli artigiani esistenti.

Quindi attualmente siamo,  in Liguria, senza un completo adeguamento alle norme in materia di prevenzione del rischio alluvioni, ma nel 2011 subito dopo gli eventi alluvionali di allora la Regione approvò una delibera (per un esame di questo provvedimento  qui e qui) dove all’articolo 6 si affermava: "Nelle more di adeguati approfondimenti tecnici e normativi, anche alla luce delle caratteristiche e delle conseguenze degli eventi alluvionali occorsi negli ultimi anni, per un periodo di 6 mesi dall’approvazione delle presenti misure, non sono assentibili interventi edilizi interrati e seminterrati sulle aree a pericolosità idraulica di cui al comma 1 ad esclusione delle aree inondabili a tempo di ritorno cinquecentennale."  Ora è indiscutibile che i tempi di ritorno dovranno essere rivisti alla fine del percorso di definizione delle nuova mappe di rischio e pericolosità e molte delle aree ora classificate di ritorno cinquecentennale  non lo saranno più e il documento, in fase di approvazione da mesi peraltro, lo dimostra peraltro.

In questo modo nelle more dell’adeguamento alla normativa europea, non ancora concluso ad oggi,  la Regione Liguria ha in questi tre anni permesso interventi senza adeguati strumenti valutativi soprattutto sotto il profilo del rischio inondazione cioè delle conseguenze negative delle alluvioni. D’altronde basta andare nel sito della Autorità di Bacino del Magra per avere conferma di ciò: si tratta di pericolosità ma non di rischio vedi  QUI. 

Nella nostra Provincia un esempio su tutti, come ho già spiegato, è stato l’outlet di Brugnato costruito in zona alluvionata ai sensi della definizione della Direttiva e del DLgs nazionale che la ha recepita sopra descritti.    

LE COMPETENZE IN MATERIA DI PROTEZIONE CIVILE IN RELAZIONE AL RISCHIO IDRAULICO ED IDROGEOLOGICO

Quali sono le competenze della Regione in materia?

La legge regionale 9/2000 (vedi  QUI): stabilisce le seguenti competenze della Regione e quindi dell’assessore al ramo nella sua funzione di indirizzo politico e di vigilanza sulla attuazione, tra le altre,  di queste funzioni:

1. la realizzazione di sistemi per la previsione, la rilevazione ed il monitoraggio di fenomeni naturali o  derivanti da attività antropiche e dei conseguenti sistemi di allertamento della popolazione;

2. l’effettuazione delle attività di censimento, di identificazione e di rilevazione dei rischi presenti sul  territorio regionale e la predisposizione delle mappe di rischio a scala regionale utilizzando anche le  mappe redatte dalle Amministrazioni provinciali

3.  all’adozione dei provvedimenti volti ad assicurare l’attuazione degli interventi urgenti in caso di crisi determinata dal verificarsi o  dall’imminenza degli eventi naturali o connessi con l'attività dell'uomo che per  loro natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di più  enti o amministrazioni competenti in via ordinaria.

Possiamo dire senza timore di essere smentiti che almeno i primi due compiti non sono stati assolti correttamente dalla Regione Liguria sia dal livello politico che da quello burocratico, come dimostra quanto scritto sopra sulla mappe di rischio e pericolosità  e sul mancato funzionamento del sistema di allerta che doveva partire dalla Regione attraverso il sistema del Centro Funzionale Meteo-Idrologico di Protezione Civile della Regione Liguria  secondo il protocollo che trovate  QUI.  E questo a prescindere da chi e da quanto fosse in carica nello svolgere le funzioni sia di indirizzo che gestionali di questo settore così delicato della Regione Liguria. 

P.S. 

la vicenda del contenzioso sugli appalti per intervenire sulla parte finale del Bisagno ha invece del grottesco. Ora il Presidente della Regione e l'Assessore competente affermano che faranno partire i lavori anche nelle more di un possibile ricorso al Consiglio di Stato, la domanda che sorge spontanea è, rischio per rischio di una causa di risarcimento danni, perchè non si è partiti subito dopo la sentenza del Consiglio di Stato che annullava per incompetenza la sentenza del TAR Liguria che aveva bloccato i lavori? .....c'è una risposta ma non la voglio scrivere la lascio ai pensieri di chi legge. 

 

 

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[1] Il rischio individuale è il rischio cui è soggetto un singolo individuo in una popolazione ed è misurato dal tasso di mortalità, il numero di morti ogni 100.000 persone, calcolato in base annua.

[2] Comma 4 articolo 65: “4. Le disposizioni del Piano di bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed Enti pubblici, nonché per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso Piano di bacino. In particolare, i piani e programmi di sviluppo socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino approvato.