martedì 31 ottobre 2017

Le Autorità di Sistema Portuale: figure terze garanti del rapporto tra porti e territori

Si è riaperto in Liguria il dibattito sul futuro del modello di gestione dei porti soprattutto in relazione alla gestione delle risorse finanziarie che riguardano questo fondamentale settore della nostra economia.

Però un conto è una maggiore autonomia nel senso di risorse gestite dai territori, altro è trasformare le Autorità di Sistema Portuale in SpA con l'unico scopo di promuovere investimenti per la portualità come proposto dal presidente della Regione Liguria.
Si rischia di stravolgere ancora di più di quanto non sia stato fino ad ora il ruolo di garante dei rapporti tra porto e territorio circostante che la legge prevede anche dopo la riforma della legge quadro sui porti, ruolo che spiego in questo post e che è confermato dalla giurisprudenza e dottrina nettamente prevalenti.
Insomma va bene una maggiore autonomia finanziaria dei porti ma occorre anche capire quale governance gestisca queste autonomia nel rapporto porti città e territori. Su questo nessuno degli interlocutori istituzionali (Regione e Governo nazionale) nulla dice come se non ci fossero una legge nazionale, una giurisprudenza, delle analisi sulle tendenze strategiche  del rapporto tra portualità e territori che ospitano i porti e strumenti per valutare tutto questo in chiave di pianificazione degli usi dei territori e della programmazione delle risorse…



QUALI SONO I COMPITI DELLA AUTORITÀ PORTUALE SECONDO LA LEGGE QUADRO
Il comma 4 articolo 6 legge 84/1994 collega l’elenco dei compiti dell’Autorità di Sistema Portuale con le finalità generali della legge stessa a conferma quindi  del ruolo di terzietà che la legge assegna a questo ente. Vediamoli questi compiti:
a) indirizzo, programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo, delle operazioni e dei servizi portuali, delle attività autorizzatorie e concessorie e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti e nelle circoscrizioni territoriali.
poteri di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi alle attività e alle condizioni di igiene sul lavoro;
b) manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell'ambito portuale, ivi compresa quella per il mantenimento dei fondali;
c) affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1, individuati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti;
d) coordinamento delle attività amministrative esercitate dagli enti e dagli organismi pubblici nell’ambito dei porti e nelle aree demaniali marittime comprese nella circoscrizione territoriale;
e) amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del demanio marittimo ricompresi nella propria circoscrizione;
f) promuove forme di raccordo con i sistemi logistici retro portuali e interportuali.

Come si vede dal suddetto elenco anche quando si usa, lettera a),  il termine promozione lo si lega subito al termine controllo a conferma che  questa promozione deve essere svolta proprio come funzione di garanzia delle attività portuali e non come mera promozione commerciale delle operazioni portuali.



COSA DICE LA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA SUL RUOLO DELLA AUTORITÀ PORTUALE
Una sentenza che conferma il ruolo di autorità indipendente della Autorità Portuale
Il TAR PUGLIA  in una sentenza n.1138 del 4/7/2012  (vedi qui) aveva confermato la natura di ente pubblico non economico della Autorità Portuale (ora Autorità di sistema portuali).  Sentenza nei suoi principi di fondo ancora valida dopo la riforma delle quadro sui porti avvenuta con il DLgs 169/2016.  Il TAR Puglia in quella sentenza ha  ripreso gli indirizzi che emergono dalla normativa e prevalente giurisprudenza in materia sostanzialmente validi ancora dopo la recente riforma:  
1. “L’AdSP è ente pubblico non economico di rilevanza nazionale a ordinamento speciale” articolo 6, comma 5 articolo 6 legge n.84 del 1994
2. Le competenze della Autorità Portuale elencate dal comma 4 dell’articolo 6 legge n.84 del 1994. “Tali attività, implicanti, come si è visto, anche l’esercizio di poteri autoritativi, riguardando prevalentemente attività di supervisione e di controllo sul corretto funzionamento del porto e delle sue strutture operative, assumono una specifica connotazione di carattere pubblicistico e coerentemente, quindi, al successivo comma 2 del medesimo articolo 6 della legge n. 84 del 1994, si specifica che l’Autorità portuale ha personalità giuridica di diritto pubblico”: Parere del Consiglio di Stato n. 1641 del 9/7/2002.

Aggiunge nella citata sentenza il TAR Puglia che la separazione fra la promozione del mercato e la partecipazione allo stesso in regime di parità con altri operatori è affermata a chiare lettere dall’art. 6, comma 11, che recita : “Le autorità portuali non possono esercitare, né direttamente né tramite la partecipazione di società, operazioni portuali ed attività ad esse strettamente connesse. Essa può, inoltre, assumere partecipazioni, a carattere societario di minoranza, in iniziative finalizzate alla promozione di collegamenti logistici e intermodali, funzionali allo sviluppo del sistema portuale,.”

Non solo ma precisa sempre il TAR Puglia che la partecipazione diretta al mercato si esprime solo nell’ipotesi di cui all’art. 23, quinto comma ,della legge n.84 del 1994,secondo il quale : “Le autorità portuali istituite nei porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i servizi di interesse generale di cui all'articolo 6, comma 1, lettera c) , possono continuare a svolgere in tutto o in parte tali servizi, escluse le operazioni portuali,…”

Conclude il TAR Puglia : “Si può, pertanto, concludere nel senso che l’Autorità portuale, per la assoluta prevalenza dei compiti pubblicistici affidatile dalla legge e per le modalità con le quali li persegue, è un ente pubblico non economico…… Che i poteri attribuiti al Presidente dell’Autorità portuale riguardino interessi della collettività nella fase della individuazione degli stessi e delle vie per raggiungerli, cioè poteri pubblici nella loro più elevata declinazione nell’ambito dell’amministrazione non sembra che possa essere posto in dubbio.”


Il Consiglio di Stato interpreta la legge quadro sui porti configurando una Autorità Portuale quale ente di gestione delle aree demaniali di competenza tenendo conto di tutti gli interessi economici, ambientali: insistenti sul territorio interessato
È indiscutibile che la normativa e la giurisprudenza sopra citate individuino nella AP un ente che nell'indirizzare (pianificare e programmare) lo sviluppo del porto debba svolgere un ruolo super partes in grado di equilibrare tutti “gli interessi della collettività”, tra i quali rientrano sicuramente anche quelli dei cittadini residenti nei quartieri prospicienti al porto.

In particolare il ruolo fondamentale in campo ambientale in ambito portuale è infatti onere precipuo dell’AP, stante il dettato normativo sia della L. 84/1994, sia di quella ambientale ed in materia di sicurezza del lavoro, che direttamente o indirettamente identificano l’Autorità Portuale con poteri/doveri simili a quelli dei Comuni. In quest’ottica, le Autorità Portuali si devono muovere, organizzando e controllando le attività di prevenzione e tutela ambientale su tutte le aree portuali. Non a caso il Parere del Consiglio di Stato n. 1641 del 9/7/2002 nell’analizzare i compiti della Autorità Portuale ex articolo 6 legge quadro 84/1994 afferma: “Tali attività, implicanti, come si è visto, anche l’esercizio di poteri autoritativi, riguardando prevalentemente attività di supervisione e di controllo sul corretto funzionamento del porto e delle sue strutture operative, assumono una specifica connotazione di carattere pubblicistico”.

Non solo ma lo stesso Consiglio di Stato, nel suo parere n. 2361 del 25/7/2008  (vedi qui),  ha chiarito che questa visione di una Autorità Portuale quale ente  di indirizzo e controllo per uno sviluppo armonico (in termini urbanistici, economici, ambientali, di sicurezza in generale di lavoratori e cittadini residenti ) si sposa con l’evoluzione della visione dei porti commerciali nella legge quadro del 1994.



IL RAPPORTO CITTÀ – PORTO SOTTO IL PROFILO STRATEGICO ECONOMICO E SOCIALE
A  questa analisi giuridico amministrativo si lega lo sfondo economico strategico del rapporto tra porti e territori che li ospitano
Tutti gli studi più attenti sullo sviluppo della portualità non solo in Italia dimostrano  un progressivo indebolimento del rapporto tra i porti ed il sistema economico/territoriale locale di riferimento. Gli esperti parlano di  localizzazione indifferente, fenomeno i cui caratteri di fondo si possono così riassumere :
1. molte attività legate al ciclo del trasporto non sono più vincolate , nell'epoca dei trasporti intermodali, alla localizzazione portuale
2. la movimentazione dei carichi fra la nave ed il trasporto terrestre ed il relativo crescente livello di automazione riducono fortemente l’impiego del lavoro ed aumentano quello di capitale
l’impatto occupazionale dipende sempre meno dalla componente relativa all’ammontare di traffico che passa per il porto
3. un capitale che  può non essere localizzato nella regione portuale  per la progressiva concentrazione in pochi grandi gruppi internazionali dei principali terminal portuali  escludendo così il sistema economico locale del porto da buona parte dei benefici economici.

Il rischio insomma che gran parte dei ritorno economici nella gestione di un porto  arricchiscano solo i terminalisti privati per i quali è quasi indifferente che un container sia pieno o vuoto: il business si realizza sulle tariffe di sbarco/imbarco e movimentazione. Lasciando così al resto del territorio  le esternalità economiche: inquinamento, occupazione aree pregiate sotto il profilo di usi alternativi, snaturamento sociale dei quartieri limitrofi etc. Il tutto compensato in modo inadeguato dalla occupazione dei porti peraltro sempre più automatizzati.

Esistono strumenti per  valutare quantitativamente e qualitativamente queste tendenze strategiche al fine di definire i paletti redistributivi delle risorse generate dalle attività portuali. Sono gli studi di impatto portuale  in grado di utilizzare tecniche  che consentano di quantificare gli effetti positivi del porto sulla struttura economica locale  In particolare Questi  studi  applicati alle singole realtà portuali possono consentire:  
1. una descrizione ( quali - quantitativa) delle relazioni esistenti tra porto ed economica locale
2. una misurazione( anche ripetuta e monitorata nel tempo) dell’impatto economico regionale in virtù della presenza del porto  
3. di agire con modelli di simulazione per quantificare le variazioni nell’impatto economico a seguito di nuovi investimenti in infrastrutture.



UNA NUOVA GOVERNANCE DELL’AREA PORTUALE  E IL RAFFORZAMENTO DELLA TERZIETÀ DELLA AUTORITÀ DI SISTEMA PORTUALE NELLA NUOVA RIFORMA DELLA LEGGE QUADRO SUI PORTI
La tendenza alla localizzazione indifferente sopra evidenziata si sposa con una tendenza alla privatizzazione monopolistica delle aree portuali con un ruolo sempre più emarginato delle Autorità Portuali. Come affermato da Sergio Bologna in “Le multinazionali del mare” (ed. Egea 2010): “la realtà di ogni giorno vede nei principali porti  una graduale limitazione del campo di azione delle Port Authority da parte delle grandi organizzazioni terminalisti che e delle Agenzie Governative. Non a caso la nuova cultura della security incoraggia i terminalisti privati ad accentuare la impenetrabilità delle loro strutture. La Autorità Portuale viene implicitamente invitata a farsi gli affari suoi o a occuparsi di retro porti…”.
Anche da questi elementi nasce la necessità di  costruire una nuovo modello di governance sostenibile e partecipata nella gestione del porto in rapporto al resto del territorio .
L’obiettivo quindi non è quello di “privatizzare” anche le Autorità di Sistema Portuale ma farle diventare GARANTI di un corretto rapporto con l’area vasta in cui si colloca il porto,
Gli strumenti, come abbiamo visto,  ci sono : studi di impatto portuale, valutazione ambientali strategici dei piani regolatori portuali, accordi di programma e procedimentali tra gli enti interessati per dare vita ad una Autorità Portuale che nelle diverse realtà dei porti italiani sia realmente garante e promotrice della attuazione di questi strumenti per gestire un porto: “…visto, nell’ottica del legislatore del 1994 e nella concreta esperienza di applicazione di quella legislazione,  non più come un semplice punto di approdo, ma un centro di vasti e complessi interessi industriali e commerciali che travalicano l’ambito portuale per coinvolgere il vasto entroterra regionale con interventi logistici, trasportistici, infrastrutturali “ Consiglio di Stato, nel suo parere n. 2361 del 25/7/2008. 


D’altronde che la figura della Autorità di Sistema Portuale  debba avere caratteri di forte terzietà lo dimostra la proposta di riforma del Decreto Legislativo 169 del 4 agosto 2016 ( che  a sua volta aveva modificato la legge quadro sui porti 84/1994).
In particolare si veda quanto affermato dal Parere del Consiglio di Stato Numero 02199/2017 e data 24/10/2017  sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169 (Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorità portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84). In questo Parere tra l’altro si rileva:
1. l’affidamento in concessione dall’AdSP mediante procedura di evidenza pubblica avvenga «secondo quanto previsto dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50»..

2. Nel testo dell’art. 6, comma 12 attualmente vigente, come riformato dal d.lgs. n. 169 del 2016 e non modificato dallo schema in esame, se, da un lato, non è stato dato seguito all’invito di cui al detto parere di esplicitare maggiormente il divieto per le AdSP di svolgere, direttamente o indirettamente, attività economiche di qualsiasi genere, dall’altro lato, come richiesto, è stata fornita migliore specificazione del significato dell’assunzione di partecipazioni in iniziative pubbliche…
3- favorevolmente apprezzabile è l’estensione ai membri dell’organo delle disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni di cui al decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 (NOTA 1). Questo richiamo consente di colmare una lacuna di tale decreto non facilmente giustificabile.”






[1] Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblicohttp://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2013_0039.htm

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