Arpal: serve una profonda riforma non la demagogia giustizialista

Ieri sera in Consiglio Comunale a Spezia è stata presentata una mozione da parte di un consigliere PD con la quale si chiedeva sostanzialmente (al di dei soliti giri di parole politichesi) il commissariamento del dipartimento spezzino dell’Arpal. Una mozione demagogica volta solo a rimuovere le responsabilità di chi ha governato Enti Locali e Regione in tutti questi anni. 

Non sono mai stato uno strenuo difensore del modo di lavorare dell’Arpal. Perfino nella mia breve esperienza di Assessore all’Ambiente nel Comune di Spezia, ho duramente criticato il modo di lavorare di questo ente fino a paventare la possibilità che in casi specifici si potesse arrivare a sostituire Arpal con istituti universitari o Arpa di altre Regioni per i monitoraggi ambientali, come dimostra l'articolo del Secolo XIX del 13 ottobre 1999 di sotto riprodotto. 

E anche negli anni più recenti più volte ho avuto modo di contestare duramente Arpal. Ma in queste contestazioni la mia stella polare è sempre stata: far funzionare i controlli pubblici ambientali in modo efficiente e soprattutto indipendente non certo usare i limiti e gli errori di questo ente strategico per la tutela dell’ambiente per regolare conti politici.

Sui limiti, gli errori, la carenza di terzietà dell’Arpal spezzina mi sono spesso scontrato, in questi anni, con i rappresentanti di questo ente senza avere mai, non dico un appoggio, ma almeno un intervento problematico da parte dei vari amministratori pubblici sia spezzini che in Regione Liguria. Sia sufficiente ricordare: la vicenda della bonifica dell’area ex IP e più recentemente quella della messa in sicurezza della discarica Sistemi Ambientali sulle colline di Pitelli, le dichiarazioni improvvide sui fumi della centrale Enel, la bonifica del golfo di Spezia e i relativi dragaggi, ma anche i controlli inadeguati su singoli impianti inquinanti come quelli di Cerri di Follo e di Saliceti a Vezzano Ligure. Per un approfondimento di tutte queste critiche vedi QUI.

COSA NON DEVE FARE LA POLITICA SU ARPAL

Ovviamente questo non vuol dire che se ci sono responsabilità personali da parte dei dirigenti di Arpal queste non debbano essere rilevate. Ma nel caso specifico della mozione in consiglio comunale è chiara la logica strumentale che la sottende e aggiungo giustizialista.

Strumentale perché proviene da un partito che per anni non ha mai criticato errori e modalità di controllo discutibili da parte di Arpal. Infatti nella mozione questi aspetti sono totalmente rimossi!

Giustizialista perché la richiesta di commissariamento parte dalla vicenda dei dragaggi sulla quale è in corso una inchiesta della magistratura. Quindi in una fase come questa è in quel contesto che si devono eventualmente prendere provvedimenti interdittivi verso i  singoli responsabili,  anche di ARPAL, se ovviamente ne esistono i presupposti legali che devono essere decisi dalla Autorità Giudiziaria competente.  

COSA DEVE FARE LA POLITICA RISPETTO AL RUOLO DELL’ARPAL

Quello che dovrebbe fare invece la politica è interrogarsi su come  sia possibile che i controlli ambientali nel nostro territorio, ma non solo a dire la verità, abbiano ormai un tasso di fiducia così basso da parte dei cittadini. E dopo avere analizzato le cause di questa sfiducia proporre una profonda riforma di questo Ente  così strategico nella tutela dell’ambiente e quindi della salute dei cittadini spezzini, resto della provincia compreso.

L’occasione persa del Disegno di Legge regionale

Recentemente il Consiglio Regionale della Liguria ha discusso un disegno di legge di iniziativa della Giunta Regionale di riforma dell’Arpal (vedi QUI) attraverso la modifica della vigente legge quadro regionale 20/2006 (vedi QUI nel testo precedente). Un disegno che però si è limitato a riordinare solo il ruolo dell’Arpal in rapporto al sistema della Protezione Civile. Questione assolutamente importante ma come dire si poteva fare molto di più e sono stati respinti sistematicamente tutti gli emendamenti[Nota 1] presenti dai consiglieri regionali 5Stelle che cercavano di realizzare questo “di più”. Il tutto anche alla luce della recentissima legge n. 132 del 28/6/2016: Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale.

Vediamo come….

QUESTIONI DA AFFRONTARE NELLA RIFORMA DELL’ARPAL

La terzietà delle istruttorie che portano ai processi decisionali in particolare quelli strategici (VIA, VAS, AIA)

Terzietà rispetto al livello politico amministrativo che decide la conclusione del procedimento

La distinzione tra funzioni di autorizzazione e controllo

L’inserimento degli aspetti di prevenzione sanitaria nei processi decisionali fin dalla fase della predisposizione dei dati su cui si fondano progetti e piani/programmi. 

Le funzioni di Polizia Giudiziaria  delle ARPA

Si veda il via libera  del Governo alla legge regionale Toscana n.12/2013, con la quale sono state definite le modalità di riconoscimento di tale ruolo per il personale di controllo dell’Agenzia. Il Consiglio dei Ministri, nella sua riunione del 24 maggio,ha deciso di non esprimere rilievi nei confronti della legge regionale Toscana n.12/2013 che ha aggiunto all’art.35 “Disposizioni sul personale addetto alle attività di ispezione e vigilanza” della legge 30/2009 che disciplina il funzionamento dell’Agenzia, il seguente comma: “1 bis. Nell’organizzazione dei compiti di cui al comma 1, il direttore generale, con atto di natura ricognitiva, individua il personale che, nell’ambito delle attività di ispezione e vigilanza di cui all’articolo 7 , dalle quali consegue l’accertamento di illeciti ambientali, svolge funzioni di ufficiale di polizia giudiziaria ai sensi della normativa statale vigente.”

Con questo provvedimento legislativo la Regione Toscana aveva inteso chiarire taluni pareri strumentalizzati, da alcune strutture regionali, che avevano messo in discussione la possibilità per l’Agenzia di riconoscere il ruolo di ufficiali di polizia giudiziaria al proprio personale che svolge attività di controllo ambientale sul territorio. La decisione del Governo ha quindi sancito questa possibilità, dando quindi un importante contributo al rafforzamento del ruolo dell’Agenzia nell’assicurare il rispetto delle normative ambientali

Linee di riorganizzazione delle Arpa

La riorganizzazione dell’Arpal deve rispondere a queste esigenze che nascono da le seguenti necessità:

1. Svolgere istruttorie efficaci per produrre decisioni meno contestabili nel merito

2. Garantire trasparenza e indipendenza nella elaborazione dei dati, analisi che portano alle decisioni. Le Agenzie dovranno inoltre diventare il luogo degli “Osservatori”: dovranno essere in grado di rappresentare i luoghi della conoscenza, ma anche i punti di incontro e confronto delle strategie settoriali, base per l'elaborazione delle politiche settoriali, luoghi di confronto con i portatori di interesse.

3. Migliorare il sistema dei controlli pubblici rendendolo indipendente dal livello sia istruttorio che decisionale

4. Introdurre la prevenzione sanitaria come elemento costitutivo realizzando un reale coordinamento tra strutture Arpal e strutture prevenzione asl.

5. avere reale autonomia finanziaria programmabile sulla lunga scadenza e non sulla base di programmi annuali decisi dal livello politico regionale.  

Fondamento giuridico istituzionale di quanto sopra indicato: nella evoluzione della normativa ambientale di ultima generazione: VIA, VAS, AIA

-  superamento dell’approccio settoriale nella tutela ambientale ;

-  passare all’approccio preventivo ed integrato per tutelare l’ambiente nel suo complesso ;

-  passare dalle autorizzazioni di settore ad un sistema di autorizzazione distinte per categorie di  attività e di sostanze emesse ;

-  introduzione di un legame tra i valori di emissione ex legge la specificità del sito interessato in termine di prescrizioni specifiche derivanti dai dati sul territorio oltre che dal sistema integrato dei controlli

Quindi:  Arpal, proprio per le sue caratteristiche di ente autonomo ed interno alla rete del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente come disciplinato dalla legge 132/2016,  può costituire il soggetto tecnico scientifico a supporto dell’integrazione e unificazione delle autorizzazioni e procedure in sede politico amministrativa.

La legge 132/2016:  sintesi delle principali norme di riferimento per la riforma dell’ARPAL

Articolo 2 –Definizioni

a) «Sistema nazionale»: l'insieme composto dall'ISPRA,istituito ai sensi dell'articolo 28 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.133, e dalle agenzie istituite in attuazione dell'articolo 03 del decreto-legge 4 dicembre 1993, n.496,  convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61, quale rete che attua i livelli essenziali  delle  prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), nel rispetto della  presente legge e delle leggi regionali e delle province autonome vigenti in materia;

Articolo 2 –Definizioni

d) «impatti»: gli effetti sull'ecosistema determinati dall'alterazione delle qualità ambientali, in particolare con riferimento a obiettivi determinati dai programmi europei riguardanti la salute e l'ambiente;

Art. 3 - Funzioni del Sistema nazionale

i) attività istruttoria per il rilascio di autorizzazioni e  per l'irrogazione di sanzioni, nel rispetto delle competenze  di  altri enti previste dalla normativa vigente;

Art. 7 - Agenzie per la protezione dell'ambiente

4. Le agenzie possono svolgere attività istituzionali obbligatorie ulteriori rispetto a quelle individuate ai sensi degli articoli  9  e 10, nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili a  legislazione vigente,  a  condizione  che  non   interferiscano   con   il   pieno raggiungimento dei LEPTA.

5.  Le  agenzie  possono  svolgere  altresì  attività   ulteriori rispetto a quelle di cui al comma 4, in favore di soggetti pubblici o privati, sulla base di specifiche disposizioni  normative  ovvero  di accordi o convenzioni, applicando tariffe definite  con  decreto  del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e  del  mare,  a condizione che non interferiscano con  il  pieno  raggiungimento  dei LEPTA.

La nuova legge regionale delle Emilia Romagna: l’ARPA diventa Agenzia Prevenzione e unificazione istruttorie dei processi decisionali a rilevanza ambientale

È compito delle Arpa formulare i pareri tecnici in materia di compatibilità ambientale, pareri che possono essere adottati o rigettati (in toto o in parte) dall’autorità competente nella valutazione del procedimento alla luce anche delle scelte politiche locali. Questo aspetto è particolarmente rilevante nei processi di Valutazione integrata ambientale e di Valutazione ambientale strategica (VIA e VAS) dove la scelta implica valutazioni di impianti, piani o progetti di particolare rilevanza e impatti su porzioni di territorio e popolazione più o meno vaste. Questi procedimenti sono stati avocati a sè dalla Regione e l’Agenzia svolgerà solo l’attività istruttoria, come avviene tuttora, senza adottare il provvedimento finale.

Completamente diversa è la situazione per le autorizzazioni ambientali che riguardano l’AIA, l’AUA e le autorizzazioni settoriali, per le quali non sussiste la necessità di una valutazione politica, ma si rimanda all’applicazione della normativa, di linee guida, circolari e indirizzi, con la prerogativa di uniformare i procedimenti all’interno della regione. Altro aspetto importante è il fatto che l’attività di controllo è orientata prevalentemente alla verifica del rispetto delle prescrizioni riportate nell’autorizzazione; vi è pertanto una completa sovrapposizione di identità con l’attività svolta oggigiorno, quando l’autorizzazione corrisponde al parere ambientale rilasciato dall’Agenzia.

Per completare questa analisi sul possibile conflitto di funzioni è opportuno ricordare che questa sovrapposizione di ruoli è già presente nella legge di recepimento della direttiva IED (DLgs 46/2014), che individua le Province quali autorità competenti in materia di rilascio delle autorizzazioni e le stesse Province sono autorità preposte ai controlli, potendosi avvalere per quest’ultima attività del ruolo delle Arpa

Riunificare in una sola, rinnovata Agenzia le funzioni di autorizzazione e di controllo significa razionalizzare i procedimenti istruttori, rendere più snelle le oggi faticose conferenze dei servizi, facilitare al massimo il rilascio dei pareri tecnici e la loro raccolta, e le successive fasi di monitoraggio e di controllo - quanto sopra dovrebbe consentire maggiore facilità nell’ottenere l’altro “must” della pubblica amministrazione: il rispetto dei tempi di rilascio dei provvedimenti autorizzativi o di diniego - rendere maggiormente omogenei ed equi, nell’ambito regionale, i provvedimenti che fino a oggi, inevitabilmente, hanno risentito delle interpretazioni normative (vista la predetta caratteristica della legislazione italiana) delle nove diverse Province e anche tra i 340 Comuni emilianoromagnoli - affrontare con maggiore flessibilità “punte” particolarmente elevate di lavoro sul piano autorizzativo, anche implementando sinergie tra diversi territori provinciali già nell’ottica delle future Aree vaste - dedicare alle tradizionali e nuove modalità di controllo (oggi in piena evoluzione causa l’entrata in vigore dallo scorso 29 maggio 2015 della legge 68/2015) una nuova attenzione e una diversa organizzazione per raggiungere livelli maggiori di efficacia

[Nota 1] EMENDAMENTI AL DDL RIFORMA ARPAL

RESPINTI DALLA MAGGIORANZA IN REGIONE LIGURIA

EMENDAMENTO N.1:  Modifiche all’articolo 15 del ddl

La lettera e) di cui al comma 1 dell’articolo 15 del ddl è sostituita dalle seguenti lettere:

“e) svolgimento istruttorie tecniche relative alle procedure di Valutazione di Impatto Ambientale, Valutazione Ambientale Strategica, Autorizzazione Integrata Ambientale, Autorizzazione Unica Ambientale, nonché ad altre procedure e attività della Regione e di altri enti pubblici individuate con provvedimento della Giunta Regionale”

“f) attività di supporto alle attività statali e  regionali  nei procedimenti e nei giudizi civili, penali e amministrativi ove  siano necessarie l'individuazione, la descrizione e la quantificazione  del danno ambientale mediante la  redazione  di  consulenze  tecniche  di

parte di supporto alla difesa degli interessi pubblici;”

Note  all’Emendamento

Queste modifiche sono giustificate dalla nuova legge n. 132 del 28/6/2016 Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale.

Secondo questa legge per Sistema nazionale si intende l’Ispra e le Arpa (vedi lettera a) comma 1 articolo 2)

La competenza di cui alla nuova lettera e) introdotta dall’emendamento è coerente con quanto previsto dalla lettera i) articolo 3 della legge 132 del 28/6/2016

La competenza di cui alla nuova lettera f) introdotta dall’emendamento è coerente con la lettera d) comma 1 articolo 3 della legge 132 del 28/6/2016

EMENDAMENTO N. 2:  Modifiche all’articolo 19 del ddl

Al comma 3 articolo 11 della legge regionale 20/2006 come sostituito dall’articolo 19 del ddl si aggiungono le seguenti lettere:

l) supporto nei percorsi partecipativi previsti per le procedure di VIA, VAS, AIA in relazione alla qualità delle informazioni trattate all’interno dei procedimenti interessati da detti percorsi;

m) la predisposizione di dati ambientali, sanitari ed epidemiologici, anche attraverso la creazione di un Osservatorio e di banche dati permanenti in coordinamento con il sistema della prevenzione delle Asl,  nonché di valutazioni tecniche ai fini dell'esercizio della attività di programmazione da parte della Giunta regionale.”

EMENDAMENTO N. 3: Nuovo articolo 19bis al ddl

Dopo l’articolo 19 del ddl si aggiunge il seguente articolo:

“ Articolo 19-bis.

1.La lettera b) comma 2 articolo 12 della legge regionale 20/2006 è abrogata dall’entrata in vigore della presente legge”

EMENDAMENTO N. 4: Modifiche all’articolo 15 del ddl

La lettera e) di cui al comma 1 articolo 15 del ddl è sostituita dalle seguenti

“e) le funzioni in materia di rilascio delle Autorizzazioni Integrate Ambientali ai sensi del titolo III-bis del DLgs 152/2006, della Autorizzazione unica ambientale ai sensi dell’articolo 19 della legge regionale 18/1999, sono esercitate dalla Regione attraverso la Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale”

“f) svolgimento istruttorie tecniche relative alle procedure di Valutazione di Impatto Ambientale, Valutazione Ambientale Strategica”

EMENDAMENTO N. 5: Nuovo articolo 19-tris del ddl

All’allegato A della legge regionale 20/2006 sono apportate le seguente modifiche:

Il punto 1 diventa 1bis.

Il nuovo punto 1 è così costituito:

“1. Autorizzazioni:

a)        Autorizzazione integrate ambientali

b)        Autorizzazione unica ambientale “

Il punto 3 è così sostituito:

“Svolgimento istruttorie tecniche relative alle procedure di Valutazione di Impatto Ambientale, Valutazione Ambientale Strategica”

EMENDAMENTO N. 6: Modifiche all’articolo 19 del ddl

Al comma 1 del nuovo articolo 11 della legge regionale 20/2006 come sostituito dall’articolo 19 della ddl  sono aggiunti alla fine i seguenti due periodi:

“le funzioni di cui alle lettere e) ed f) comma 2 articolo 4 sono esercitate dalla struttura tematica Autorizzazioni. Il personale dell’Agenzia che svolge funzioni di vigilanza e controllo con qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria appartiene a una sezione separata 0

EMENDAMENTO N. 7: nuovo articolo 30-bis  al ddl

Dopo l’articolo 30 è inserito il seguente articolo:

“ Articolo 30-bis.  1. Il trasferimento delle funzioni di cui alle lettere e)  ed f) comma 2 articolo 4 così come introdotte dall’articolo 15 della presente legge entrerà in vigore dopo apposito provvedimento della Giunta Regionale per la individuazione del personale e delle risorse finanziarie necessarie e nel rispetto della valorizzazione delle competenze e il mantenimento della professionalità dei dipendenti nel nuovo contesto organizzativo.”