giovedì 20 agosto 2015

Parco delle 5 terre ancora senza Piano e Regolamento: una analisi critica

Come è noto almeno agli addetti ai lavori: il Piano del Parco delle 5terre non è mai stato approvato in via definitiva, era stato adottato con deliberazione della Giunta Regionale n.488 del 22 maggio 2002, ma successivamente è stato revocato con deliberazione della Giunta Regionale n. 1482 del 10.12.2010.

Quindi il Parco delle 5terre non ha mai avuto un Piano del Parco completamente efficace e ancora di più non ha mai avuto un Regolamento del Parco. Solo recentemente con Decreto del Ministero dell'Ambiente 24/2/2015 (vedi QUI) è stato approvato il regolamento di organizzazione ma per la sola area marina, restando fuori quindi tutta la parte terrestre del Parco. 


Questa era una delle critiche, sotto il profilo gestionale, che veniva svolta alla Presidenza Bonanini.  Sono passati ormai oltre 4 anni dalla fine di questa Presidenza ma del Piano del parco e del Regolamento ancora non vi è traccia come risulta dalla apposita sezione del sito dell’Ente Parco Nazionale 5Terre, vedi  QUI


La questione non è meramente formale perché stiamo scrivendo dei due strumenti principali di governo del territorio del Parco e delle attività che su di esso si svolgono. La questione è di sostanza ma allo stesso tempo anche di trasparenza su come vengono prese le decisioni sull’uso del territorio del Parco, perché come vedremo nel seguito del post, l’assenza del Piano del Parco e del Regolamento non impedisce la gestione del Parco ma la rende sicuramente più opaca e centralizzata nella decisione di Presidente  e uffici attuali.


CONTENUTI E FINALITÀ DEL PIANO DEL PARCO
Se andiamo ad esaminare i contenuti del Piano definiti dall’articolo 12 della legge 394/1991 si veda la natura del Piano quale strumento di pianificazione a valenza territoriale ed urbanistica e non solo meramente conservazionista. Si veda un elenco riassuntivo di questi contenuti :
1. organizzazione generale del territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento e tutela;
2. vincoli, destinazioni di uso pubblico o privato e norme di attuazione relative con riferimento alle varie aree o parti del piano;
3. sistemi di accessibilità veicolare e pedonale con particolare riguardo ai percorsi, accessi e strutture riservati ai disabili, ai portatori di handicap e agli anziani;
4. sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di campeggio, attività agro-turistiche;
5.  indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora, sulla fauna e sull’ambiente naturale in genere.
6. Norma attuative con riferimento alle varie aree o parti del piano.

Il Piano del Parco è sovraordinato agli strumenti di pianificazione nell’area interessata ed in particolare è fondamentale per capire quali parti degli strumenti di pianificazione urbanistica di livello comunale e provinciale sono compatibili o meno con le finalità di gestione dell’area protetta.


IL REGOLAMENTO DEL PARCO
Il Piano del Parco individua le attività consentite compatibili con l’interesse naturalistico del’area protetta.
Il Regolamento disciplina l’esercizio delle attività consentite nel territorio del Parco, secondo le indicazioni dell’art. 11 Legge 394/1991.
Il comma 3 dell’articolo 11 della legge 394/991  elencata una serie di attività vietate nel  territorio del Parco, ma è Regolamento che le definisce puntualmente e soprattutto che, secondo le specificità di ogni area protetta, stabilendo quindi le INTEGRAZIONI APPLICATIVE a tali divieti; infatti l’elenco dei divieti contenuto nell’articolo, anche in base ad una sommaria interpretazione letterale, è meramente esemplificativo, e non tassativo ,  perché ogni area protetta costituisce un sistema unico e irripetibile, e contiene una frazione di patrimonio naturale diversa da ogni altra.


CONSEGUENZA DELLA MANCATA APPROVAZIONE DI PIANO E REGOLAMENTO DEL PARCO
Alla luce della analisi sopra svolta possiamo quindi dire che attraverso il rapporto tra legge, piano e regolamento il meccanismo di imposizione di vincoli e limiti viene rovesciato:
a)     il sistema dei divieti essendo posto in via generale dalla legge,
b)     gli atti fondamentali del parco hanno la funzione di selezionare non le attività vietate, ma le attività permesse, dilatando diritti soggettivi e libertà compressi dalla legge quadro;
c)      detti atti fondamentali una volta individuate le attività permesse le regolamenteranno nello specifico al fine di armonizzarne l'esercizio con le finalità naturalistiche.

E’ ovvio che se  il regolamento non viene approvato tale disciplina delle INTEGRAZIONI APPLICATIVE e della interpretazione non tassativa dell’elenco dei divieti è stata lasciata completamente in mano al livello politico amministrativo che gestisce l’area protetta con buona pace della certezza del diritto e della trasparenza nelle motivazioni delle decisioni, come pure della natura di ente prevalentemente tecnico scientifico che deve avere l’Ente Parco.


IL NULLA OSTA DELL’ENTE PARCO IN ASSENZA DI REGOLAMENTO E PIANO DEL PARCO

A chi spetta rilasciare il Nulla Osta
E’ rilasciato dall’Ente Parco quindi lo statuto ne disciplina  compiutamente la titolarità delle funzioni ( Lo statuto del Parco 5 Terre lo assegna al direttore).  La legge (comma 3 articolo 13 legge 394/1991) comunque prevede che l’esame delle richieste di nulla osta possa essere affidato con deliberazione del Consiglio direttivo ad un apposito comitato la cui composizione e la cui attività sono disciplinate dal regolamento del parco.

La natura giuridica del nulla osta
La legge quadro sulle aree naturali protette configura un modello di nullaosta del tutto originale, e precisamente individuabile.  In condizioni normali con un piano e regolamento approvati ed efficaci
si tratta di un atto a discrezionalità zero (Di Plinio, Fonderico).
Infatti il nulla osta :
a)     "verifica la conformità" del progetto di attività al piano e al regolamento
b)     certifica la esistenza o meno di un interesse primario a realizzare intervento/attività riconosciuto dal piano/regolamento
c)      non legittima la realizzazione dell’intervento o attività ma solo la prosecuzione dell’iter autorizzatorio dovendosi verificare a questo fine altri eventi (autorizzazioni comunali, altri atti di assenso di altre amministrazioni etc.).

Proprio per questo il rilascio del nulla osta ha un grado di discrezionalità che è inversamente proporzionale al dettaglio degli atti fondamentali (piano e regolamento), e che il parco è in grado di rendere data la qualificazione specifica delle sue strutture amministrative, o la possibilità di creare un apposito comitato tecnico.



COSA SUCCEDE NELLE MORE DELLA APPROVAZIONE DEL PIANO E DEL REGOLAMENTO PARCO
Ovviamente la legge quadro sulle aree protette ha previsto un regime straordinario di gestione del Parco in assenza di questi due strumenti fondamentali.

Le misure di salvaguardia
La legge 394/1991 infatti afferma che fino alla entrata in vigore del piano del parco valgono le misure di salvaguardia. In cosa consistono queste misure di salvaguardia? Vediamolo

1. Le misure di salvaguardia individuate in sede di intesa in Conferenza stato regioni . Si tratta delle delibere sull’elenco ufficiale delle aree protette che contengono anche specificazioni sulle misure di salvaguardia per i parchi nazionali, regionali, ma anche di altre delibere come quella del 14/7/2005 che ha stabilito i vincoli per la gestione delle concessioni di beni del demanio marittimo e di zone di mare ricadenti nelle aree marine protette.

2. Le misure di incentivazione a favore degli Enti Locali territorialmente interessati ex articolo 7 legge 394/1991, che stabiliscono una sorta di elenco delle categorie di interventi coerenti con le finalità dell’area protette: a) restauro dei centri storici ed edifici di particolare valore storico e culturale; b) recupero dei nuclei abitati rurali; c) opere igieniche ed idropotabili e di risanamento dell'acqua, dell'aria e del suolo; d) opere di conservazione e di restauro ambientale del territorio, ivi comprese le attività agricole e forestali; e) attività culturali nei campi di interesse del parco; f) agriturismo; g) attività sportive compatibili; h) strutture per la utilizzazione di fonti energetiche a basso impatto ambientale quali il metano e altri gas combustibili nonchè interventi volti a favorire l'uso di energie rinnovabili.

3. Le misure di salvaguardia specificamente indicate dal comma 3 dell’art. 6 della legge 394/1991 e cioè:
• divieto di eseguire nuove costruzioni e trasformare le esistenti fuori dei centri edificati così come delimitati ex art. 18 legge 865/1971(norme sulla espropriazione per pubblica utilità) il quale esclude dal perimetro dei centri edificati gli insediamenti sparsi e le aree esterne anche se interessate dal processo di urbanizzazione
• divieto di eseguire nuove costruzioni e trasformare le esistenti nei centri abitati per gravi motivi di salvaguardia ambientale da motivare con apposito provvedimento
• qualsiasi mutamento (sempre con riferimento alle due aree precedenti? Non è chiaro dalla lettera del comma ma si può ritenere di si) del’utilizzazione dei terreni con destinazione diversa da quella agricola e quant’altro possa incidere sulla morfologia del territorio, sugli equilibri ecologici, idraulici ed idrogeotermici e sulle finalità istitutive dell’area protetta.

4. Le misure di salvaguardia del decreto istitutivo del Parco Nazionale Dpr 6/10/1999 ad integrazione di quella della legge nazionale (comma 3 articolo11)

Come si vede è un elenco sia pure generale ma tutt’altro che di mero principio
Possono essere gestite le aree protette attraverso queste misure di salvaguardia in attesa della entrata in vigore del piano del parco e del relativo regolamento?
La risposta è si ma come ha specificato il Consiglio di Stato il 14/5/2003 in un Parere ( richiesto del Ministero dell’Ambiente): “le misure di salvaguardia di cui all’art. 6 l. n. 394 del 6 dicembre 1991, hanno una funzione meramente conservativa, dovendo proteggere le aree in vista della successiva attività pianificatoria

L’Ente Parco nel far rispettare tali misure di salvaguardia può fare come gli pare? No perché anche qui c’è ex lege una supervisione ed un potere di intervento (richiesta di riduzione in pristino) da parte del Ministero dell’Ambiente.


Queste misure di salvaguardia sono derogabili? Si ma solo con un intervento del Ministro dell’Ambiente (in collaborazione con l’Ente Parco) che in caso di necessità e urgenza, con provvedimento motivato può consentire deroghe a dette misure, prescrivendo modalità di attuazione di lavori ed opere ai fini di salvaguardare integrità dei luoghi e dell’ambiente naturale.


CONCLUSIONI
Se è vero che il Parco senza Piano e Regolamento non è comunque senza regole di tutela è altrettanto vero che queste regole sono da un lato solo di congelamento del territorio del Parco e dall’altro lasciano eccessivo spazio alla discrezionalità degli organi del Parco con una supervisione del Ministero dell’Ambiente che come hanno dimostrato eventi passati quasi mai viene esercitata.

Quindi occorre che al più presto il Parco delle 5terre si doti di un Piano e di un Regolamento valutati e approvati secondo le moderne procedure decisionali: Valutazione Ambientale Strategica e coinvolgimento attivo della comunità locale sia nelle sue rappresentanze istituzionali (Comuni del Parco) che degli interessi socio economici e diffusi. 

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