P.za Verdi: le NON risposte della Amministrazione Federici in Consiglio Comunale

Ieri sera si è svolto il question time sul progetto di riqualificazione di Piazza Verdi.

Alle domande del consigliere Guerri  ha risposto l’Assessore ai Lavori Pubblici.

Si tratta di risposte per lo più evasive, a volte addirittura in aperto contrasto con i fatti e gli atti amministrativi  di questa vicenda, in alcuni casi invece rivelatrici involontarie delle verità che da tempo coloro che si battono contro questo progetto hanno affermato pubblicamente.

Vediamole queste risposte dell’Amministrazione (in grassetto all’interno dei riquadri) con, a seguire per ogni risposta,  una mia analisi critica.

“ Gli interventi su Piazza Verdi non sono classificabili come restauro conservativo poichè gli elementi costitutivi della stessa ( pavimentazione in asfalto, marciapiedi in gres posati negli anni 70-80 come da delibere disponibili) non hanno rilevanza quali beni culturali come peraltro confermato anche dal Direttore regionale per i Beni e le attività Culturali del Ministero, nell’incontro con il ministro Bray, alla presenza del Sindaco e dei funzionari, in data 19.06.2013 in Roma.”

Intanto occorre premettere che l’incontro di Roma andava richiesto immediatamente da parte del Sindaco dopo il primo tweet del Ministro che annunciava una inchiesta sulla procedura di autorizzazione del progetto. L’incontro invece si tenne solo dopo le piccate e personali polemiche del Sindaco, sempre via twitter, contro il Ministro.  A conferma di uno stile istituzionale non consono del Sindaco spezzino che abbiamo peraltro potuto constatare da tempo. Infatti di fronte al comunicato del Ministro che annunciava l’inchiesta un Sindaco attende prima la verifica dell’avvio di questa inchiesta che è arrivata puntualmente nella prima mattinata del lunedì ad uffici aperti, ma tornerò in seguito su questo punto.

La risposta della Amministrazione definisce elementi non costitutivi del concetto di restauro conservativo: l’asfalto della strada carrabile e i marciapiedi.  Ora è ovvio che il concetto di restauro conservativo, quale parametro per poter valutare il progetto presentato, deve riferirsi all’intera P.za intesa come insieme, afferma la Carta del Restauro del 1972 (vedi QUI allegato d del documento): :” Il restauro non va, pertanto, limitato ad operazioni intese a conservare solo i

caratteri formali di singole architetture o di singoli ambienti, ma esteso alla sostanziale

conservazione delle caratteristiche d'insieme dell'intero organismo urbanistico e di tutti gli elementi che concorrono a definire dette caratteristiche”.   

Anche in relazione ai singoli elementi componenti l’immobile P.za Verdi,  la Carta del Restauro, afferma: “Per quanto riguarda i singoli elementi attraverso i quali si attua la salvaguardia dell'organismo nel suo insieme, sono da prendere in considerazione tanto gli elementi edilizi, quanto gli altri elementi costituenti gli spazi esterni (strade, piazze ecc.)”  e aggiunge che anche con riferimento agli elementi singoli della Piazza, compresi quelli citati nella risposta della Amministrazione Comunale,  il loro adattamento alle esigenze della vita moderna  dovrà essere realizzato: “considerando solo eccezionali le sostituzioni, anche parziali, degli elementi stessi e solo nella misura in cui ciò sia compatibile con la conservazione del carattere generale delle strutture del

centro storico”.

Risulta chiaro che:

1. qualsiasi progetto riguardante la piazza dovrà  essere rapportato all’intero immobile attualmente soggetto ad apposita istruttoria per verificarne  il persistere ed in quali termini, dell’interesse storico artistico e culturale,

2. le sostituzioni di ogni elemento, parte della piazza,  dovranno essere limitate e sempre rapportate alla finalità di conservazione dell’immobile nel suo insieme.

“La carta italiana del restauro del 1972 è un documento di valore scientifico e metodologico utile a definire il concetto di restauro”

La Carta del Restauro è molto di più di un semplice documento scientifico, non a caso approvato in una circolare ministeriale apposita. Come affermato da autorevole e recente dottrina il rifacimento del bene culturale (in questo caso la P.za Verdi): “ dovrà conformarsi ai criteri tecnici che regolano l’attività di restauro, in particolare secondo la regola espressa dalla Carta italiana del restauro del 1972"  (E. Boscolo Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio - pag. 246 - ed. Giuffrè 2012). 

“Nell’ambito del riassetto viario dei centri storici, la carta del restauro include la “revisione dei collegamenti viari e dei flussi di traffici che ne investono la struttura, col fine prevalente di ridurne gli aspetti patologici (…)” La carta prevede espressamente la possibilità di “immissione delle attrezzature e di quei servizi pubblici strettamente connessi alle esigenze della vita del centro.” La “revisione dell’arredo urbano”, parimenti prevista nella Carta, “concerne le vie, le piazze e tutti gli spazi liberi esistenti (…) ai fini di una omogenea connessione tra edifici e spazi esterni”.

La risposta della Amministrazione Comunale cita, della Carta del Restauro, solo le parti che possono  dimostrare la fattibilità potenziale del suo progetto. Non cita invece i principi fondanti della Carta per interventi nei centri storici come quello in esame:

1. omogeneità del progetto rispetto all’insieme del centro storico

2. la ammissibilità di interventi  che non sottraggano al centro storico le funzioni che sono congeniali ad un suo recupero in termini di risanamento conservativo

3. il rispetto del carattere storico della piazza anche indipendentemente dall'intrinseco pregio artistico o formale o dal loro particolare aspetto ambientale degli elementi che la compongono, che ne possono arricchire o esaltare ulteriormente il valore, in quanto non solo l'architettura, ma anche la struttura urbanistica possiede, di per se stessa, significato e valore.

4. la necessità di riutilizzare materiali originali e coerenti con il contesto dell’immobile soggetto a vincolo  e, in caso di inserzione di elementi innovativi per ragioni statiche, questi ultimi dovranno essere tenuti rigorosamente distinti dal corpo originario.

Peraltro risulta difficile, per riprendere la citazione della risposta della Amministrazione Comunale, considerare le due grandi vasche e gli archi di Buren come “immissione delle attrezzatura e di quei servizi strettamente connessi alle esigenze della vita del centro”.

“l’invito alla verifica di interesse contenuto nell’autorizzazione della Soprintendenza non è condizione sospensiva dell’autorizzazione stessa che permette, con prescrizione in merito al rispetto puntuale di quanto contenuto negli elaborati progettuali, l’esecuzione delle opere.”

Quindi secondo l’Amministrazione l’autorizzazione della Soprintendenza dello scorso novembre sarebbe tuttora valida a prescindere dalla richiesta di istruttoria della Direzione Regionale dei Beni Culturali e della Soprintendenza dei Beni Architettonici. Se fosse vera questa tesi risulterebbe incomprensibile la attuale sospensione di ogni attività nel cantiere in P.za Verdi.

In realtà le cose non stanno come affermato nella risposta della Amministrazione. Infatti in questo caso ricorre l’articolo 28 del Codice dei Beni Culturali: “Il Soprintendente può ordinare la sospensione di interventi iniziati contro il disposto degli articoli….21 (autorizzazione al progetto in area vincolata ndr.) …Al Soprintendente spetta la facoltà di ordinare la inibizione o la sospensione di interventi relativi alle cose indicate nell’articolo 10  (beni oggetto di tutela secondo il Codice quindi ex lege attualmente anche la P.za Verdi, ndr.), anche quando per esse non siano ancora intervenute la verifica di cui all’articolo 12…”.

E’ indiscutibile che prima la Direzione Regionale (esercitando il proprio potere di direzione ed indirizzo verso la Soprintendenza) con atto del 17/6/2013 e poi in attuazione di questo, la Soprintendenza, con atto  del 17/6/2013, esercitando quanto previsto dal sopra citato articolo 28, abbiano sospeso la realizzazione del progetto autorizzato nel novembre 2012 a condizione che venisse svolta una adeguata istruttoria di verifica del permanere dell’interesse culturale sull’intera Piazza Verdi. 

Hanno sospeso, come affermato dal detto articolo 28, contro il disposto dell’articolo 21 cioè contro quanto previsto dalla autorizzazione dello scorso novembre.

Si trattava quindi di autorizzazione condizionata allo svolgersi di tale procedura di verifica di cui all’articolo 12 sempre del Codice dei Beni Culturali non a caso citata alla fine dell’articolo 28.

Inoltre una volta avviata la richiesta di Procedura di Verifica la stessa dovrà essere svolta.

L’unica ipotesi di silenzio oggi configurabile in tema di verifica dell’interesse culturale appare quindi quella del c.d. silenzio inadempimento ex comma 1 articolo 2 legge 241/1990, nel rispetto di quanto previsto dal comma 4 articolo 20 di detta legge 241 che esclude la applicabilità del c.d. silenzio assenso in materia di beni culturali.

Quindi ai sensi di quanto sopra riportato o, come dicono i giuristi, del combinato disposto (lettura integrata in gergo comune) degli articoli 12, 28 del Codice Beni Culturali e 2 e 20 della legge 241/1990, lo svolgimento della procedura di verifica è condizione per la esecutività del provvedimento dello scorso novembre.

Come è noto dai principi generali del diritto amministrativo la sospensione di una autorizzazione può derivare automaticamente da un provvedimento espresso della Pubblica Amministrazione riconosciuto dalla legge (es. provvedimento di un TAR)  oppure a seguito di un provvedimento discrezionale della Pubblica Amministrazione  (esempio gli atti della Direzione Regionale e della Soprintendenza nel caso di cui stiamo  trattando)  dove la sospensione facoltativa disposta dalla Pubblica Amministrazione è adottata quando sussiste il pericolo che l’esecuzione dell’atto possa arrecare danno al suo destinatario il quale finirebbe per agire contro la Pubblica Amministrazione stessa. Si tratta quindi, anche nel caso in esame, di un provvedimento cautelare (disposto dalla Soprintendenza ex articolo 28 Codice dei Beni Culturali) che non incide sull’efficacia dell’atto (la autorizzazione dello scorso novembre) ma certamente sulla sua esecuzione.

Quindi quanto risposto dalla Amministrazione Comunale è assolutamente in contrasto con la normativa sopra esposta, visto che si ritiene che si possa dare comunque esecuzione al progetto nonostante la procedura di verifica in corso.

Ma a cosa si può dare esecuzione secondo l’Amministrazione Comunale? Alla rimozione dell’asfalto o dei marciapiedi che a detta del Comune non costituiscono elementi costitutivi dell’immobile soggetto a vincolo. La risposta del Comune fa riferimento a prescrizioni contenute nella autorizzazione della Soprintendenza di novembre ma questa autorizzazione come dimostrato sopra è sospesa nella sua esecuzione e peraltro non contiene prescrizioni specifiche alla rimozione di detti asfalto o marciapiedi che possano garantire la tutela dell’interesse storico del bene culturale complessivo: l’intera Piazza. Interesse storico che dovrà essere appunto verificato, nelle sue estensioni quali/quantitative e negli elementi che lo compongono,  proprio dalla procedura di verifica che è alla base della sospensione della esecuzione della autorizzazione del novembre 2012.

Il problema non compreso (volutamente ?) dalla Amministrazione Comunale è nella finalità di questa procedura di verifica e nelle ragioni per cui viene attivata.  Come afferma autorevolissima dottrina: “L’espletamento di ufficio (come nel caso in esame vedi atti della Direzione regionale e della Soprintendenza citati ndr.) della verifica si configura come facoltà della autorità ministeriale che vi darà corso per lo più nei casi in cui stimi di potere pervenire ad un esito positivo circa la sussistenza dell’interesse culturale, ma , al contempo questo ultimo risulti dubbio o comunque opinabile” (commento al Codice Beni Culturali ed. Giuffrè 2012 pag. 142).

Quindi anche nel caso in esame la procedura di verifica non servirà a stabilire se la Piazza sia o meno soggetta a vincolo culturale (cosa ormai assodata) ma a definire la portata, gli elementi costitutivi del vincolo, come risulta da  quanto richiesto per lo svolgimento di tale verifica dal Decreto Ministeriale del 2004 (vedi  QUI). 

Quindi sia per ragioni procedurali che per ragioni istruttorie il cantiere dovrà essere tenuto fermo fino alla conclusione della istruttoria di verifica. Voglio ricordare che la stessa costituisce un vero e proprio procedimento autonomo che dovrà concludersi con provvedimento espresso, della Direzione Regionale dei Beni Culturali ex comma 7 dell’articolo 12 del Codice dei Beni Culturali e il relativo procedimento dovrà concludersi entro 120 giorni dall’avvio della richiesta dello scorso 17 giugno da parte degli organi periferici del Ministero (Direzione Regionale e Soprintendenza).

Il procedimento di verifica proprio per le finalità sopra descritte potrà comportare una revisione del progetto Buren e questo se accadrà, come molto probabile, riaprirà  anche il procedimento per la autorizzazione  ex articolo 21 del Codice dei Beni Culturali che in questo caso potrà essere emanato della stessa Direzione Regionale per i Beni Culturali e la conclusione del procedimento in questo caso dovrà avvenire entro 180 giorni, dalla presentazione della domanda. Domanda che non potrà essere presentata fino a quando non verrà emanato il provvedimento conclusivo della procedura di verifica.

“l’inizio dei lavori, programmato da tempo, e stato stabilito al termine delle attività scolastiche. Lunedì 17 giugno era quindi la data fissata da tempo. Sono state quindi predisposte per tempo tutte le necessarie attività propedeutiche quali le ordinanze sindacali per la nuova regolamentazione del traffico, l’apposizione della prescritta segnaletica, la predisposizione dgli atti necessari all’inizio delle attività e date disposizioni precise alle Imprese per la loro operatività a far data dal lunedì 17 giugno 2013. Per interrompere l’esecuzione di un contratto di appalto, con il verbale di inizio dei lavori già firmato, occorre un provvedimento amministrativo formale e motivato, non essendo sufficiente un comunicato stampa, una telefonata o ancor meno un tweet di un social network.”

Questa è una balla totale in realtà il provvedimento espresso di sospensione dei lavori, da parte della Direzione Regionale per i Beni Culturali, è arrivato nella prima metà della mattinata del 17 giugno. Ed era stato annunciato dal Ministro il sabato precedente. Quindi sia per ragioni pratiche (l’annuncio preventivo del Ministro), sia per ragioni formali (il provvedimento della Direzione Regionale), il cantiere poteva tranquillamente non essere aperto e il Comune avrebbe dovuto quanto meno revocare l’ordinanza di chiusura al traffico di P.za Verdi considerato che alla luce dell’avvio della procedura di verifica venivano meno le esigenze pubbliche sui cui si era fondata la ordinanza stessa.

“gli atti emanati dal Ministero, nelle sue diverse articolazioni, sono tra di loro contradditori. L’unico atto certo è quello afferente all’autorizzazione, rilasciata ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. 42/2004, dall’organo del Ministero per i Beni Culturali e Artistici attraverso la Soprintendenza per i Beni culturali e Paesaggistici della Liguria”

Anche questa affermazione non ha alcun fondamento giuridico amministrativo. Intanto non è vero che sono contraddittori gli atti degli uffici del Ministero.  Infatti:

1. l’autorizzazione del novembre 2012 chiedeva l’avvio della procedura di verifica di interesse culturale della Piazza

2. la nota della Direzione Regionale del 17/6/2013 ribadiva la necessità di avviare la procedura di verifica

3. la nota della Soprintendenza del 17/6/2013 conferma la necessità di avviare detta procedura.

Come ho avuto modo di spiegare sopra gli atti di cui ai punti 2 e 3 sono atti formali emanati ai sensi dell’articolo 28 del Codice dei Beni Culturali.  Quindi sono atti “certi”, per usare il linguaggio giuridicamente improprio della risposta della Amministrazione Comunale,  come lo è l’autorizzazione del novembre 2012.

Ebbene tutti questi tre atti confermano la richiesta di avvio della procedura di verifica e l’ultimo sospende il cantiere.

“Sono possibili varianti in corso d’opera purché siano classificabili come tali e siano approvate dalla Regione Liguria.”

Questo conferma quanto ho sostenuto fin dall’inizio della sospensione del cantiere e cioè che c’erano le condizioni per modificare il progetto senza perdere i finanziamenti europei  (vedi QUI). Ricordo che tra le diverse possibili varianti ci sono anche quelle dovute proprio alla presenza di eventi inerenti la natura e la specificità dei beni interessati dal progetto appaltato. Possibilità proprio riconosciuta per la salvaguardia di beni di interesse storico artistico e culturale  indipendentemente da ogni altra qualificazione dell’evento come imprevisto, imprevedibile o altro.

Sulle questioni relative ad eventuali azioni di risarcimento danni da parte dell’appaltatore occorrerà attendere la conclusione della istruttoria per capire che tipo di variazioni saranno richieste e soprattutto se queste variazioni saranno imputabili a precise responsabilità del Comune, a responsabilità dei progettisti,  od invece a novità prodotte dalla istruttoria della procedura di verifica che facesse emergere elementi storico architettonici e culturali prima non considerati.  Ci tornerò sopra su questo punto. 

Tralascio le questioni sulla legge nazionale sugli alberi monumentali, di cui ho trattato ampiamente  QUI,  dimostrando ampiamente, credo, come la interpretazione del Comune sia assolutamente in contrasto con le ragioni e le finalità di questa legge.