Consiglio di Stato: i Forni crematori sono industrie insalubri di prima classe - Il caso di Staglieno (Genova)

Il Consiglio di Stato con recentissima sentenza n° 14 del 3 gennaio 2022  (QUI) è intervenuto in relazione alla legittimità di prescrizioni al monitoraggio e limitazione delle emissioni di un forno crematorio a tutela della salute pubblica.

La questione rileva sia per ragioni generali ma anche in relazione ad un caso specifico che riguarda la procedura in corso di autorizzazione del forno crematorio previsto nel cimitero di Staglieno nel Comune di Genova.

Di seguito analizzo:

1. le lacune attuali della vigente normativa in materia forni crematori sotto il profilo della tutela ambientale e della salute pubblica

2. i motivi significativi sulla base dei quali il Consiglio di Stato con la sentenza richiamata all’inizio ha dichiarato legittime le prescrizioni imposta al forno previsto nel Comune di Civitavecchia proprio per la tutela della salute pubblica e per le carenze della normativa nazionale di cui al punto 1

3. una analisi dei limiti con i quali ad oggi è stata condotta la istruttoria per approvare il progetto di forno crematorio nel cimitero di Staglieno a Genova.

 

 

IL QUADRO NORMATIVO NAZIONALE PER LA TUTELA DALL’INQUINAMENTO PRODOTTO DAI FORNI CREMATORI

La normativa nazionale che disciplina i forni crematori sotto il profilo della tutela dell’ambiente e della salute pubblica è la seguente:

Regio Decreto 27 luglio 1934, n. 1265 “Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie”

L’art. 338 relativo alle distanze dei cimiteri e quindi anche dei crematoi dalle zone residenziali afferma che: “I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato.

Queste sono norme di cautela per cui nel caso specifico de forno crematorio occorre che le distanze, in sede di autorizzazione, vadano valutate con la specificità del sito in cui l’impianto verrà collocato e quindi delle eventuali criticità ambientali e sanitarie della zona interessata dalle future emissioni del forno.

Non casualmente lo stesso articolo 338 nel secondo comma afferma che per prevedere distanze minori dei 200 metri occorre tenere conto, tra l’altro, che: “a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti” .

 

A conferma di questo legame che deve caratterizzare il progetto con il sito si veda questa altra norma

Decreto Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285 “Approvazione del regolamento di polizia mortuaria”

L’articolo 78 di questo DPR recita: “2.  Il progetto di costruzione di un crematorio deve essere corredato da una relazione nella quale vengono illustrate le caratteristiche ambientali del sito, le caratteristiche tecnico-sanitarie dell'impianto ed i sistemi di tutela dell'aria dagli inquinamenti sulla base delle norme vigenti in materia.“

 

 

Legge 30 marzo 2001, n. 130 “Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri”

Art. 6. (Programmazione regionale, costruzione e gestione dei crematori)

“1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, le Regioni elaborano piani regionali di coordinamento per la realizzazione dei crematori da parte dei comuni, anche in associazione tra essi, tenendo conto della popolazione residente, dell'indice di mortalità e dei dati statistici sulla scelta crematoria da parte dei cittadini di ciascun territorio comunale, prevedendo, di norma, la realizzazione di almeno un crematorio per regione.”

 

Parte V DLgs 152/2006: Quale autorizzazione per gli impianti crematori e la carenza di norme tecniche specifiche su forni crematori

Le emissioni di tali impianti sono regolamentate dall’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) e sono soggette alle prescrizioni in materia di emissioni gassose in atmosfera (parte V del D.Lgs. 152/2006 e smi).

Per la fissazione dei limiti di emissione di inquinanti devono essere considerate le migliori tecnologie disponibili, anche al fine di rispettare i valori e gli obiettivi di qualità dell’aria. Nello studio impiantistico della tecnologia di depurazione dei fumi, vengono di solito prese come riferimento le migliori tecnologie disponibili dei termovalorizzatori, anche se la discontinuità del processo di cremazione rende questi forni diversi dai termovalorizzatori.

Ma il problema vero è che non è mai stato emanato il Decreto Interministeriale che, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge 130 secondo il testo sopra riportato, avrebbe dovuto definire “le norme tecniche per la realizzazione dei crematori, relativamente ai limiti di emissione, agli impianti e agli ambienti tecnologici, nonché ai materiali per la costruzione delle bare per la cremazione”.

LA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO

Di fronte al suddetto quadro normativo assume un rilevante significato applicativo ai singoli casi di progetti di forno crematorio esistenti o in autorizzazione, la sentenza qui esaminata. Questo perché la sentenza affronta due temi decisivi per questa tipologia di impianti:

1. il ruolo del Sindaco come autorità sanitaria, ai sensi del Testo Unico Leggi Sanitarie, nella procedura di autorizzazione dei forni crematori

2. come colmare le lacune della legge nazionale (ma vedremo ancor di più della Regione Liguria nel caso del progetto di Staglieno Genova) relativamente alla tutela preventiva della salute pubblica dalle emissioni di questi impianti.

 

L’autorizzazione e le prescrizioni ambientali e sanitarie impugnate

Il caso trattato nella sentenza parte da una autorizzazione unica ambientale rilasciata al forno crematorio di Civitavecchia. L’autorizzazione unica ambientale (AUA) della Città Metropolitana di Roma prevedeva prescrizioni proposte con un parere sanitario del Sindaco ai sensi del testo unico leggi sanitarie. Prescrizioni che riguardavano non solo monitoraggi e limiti di emissioni ma anche tetto al numero delle cremazioni.

In particolare il Comune aveva prodotto a supporto del Parere del Sindaco una relazione tecnica da cui risultava che l’aumento del numero delle cremazioni avrebbe prodotto conseguenze apprezzabili sull’inquinamento ambientale per cui limitare il numero è un apprezzabile punto di equilibrio fra la tutela dell’ambiente e la necessità di assicurare la redditività dell’impianto.

 

Le contestazioni da parte della ditta che voleva realizzare il forno crematoio

Il proponente il progetto era ricorso al TAR per far annullare le prescrizioni ma il TAR aveva respinto il ricorso. Il proponente ha allora appellato al Consiglio di Stato e tra i motivi principali c’erano questi due:

1. il Sindaco non avrebbe competenza alcuna ad esprimere un parere sanitario sulla realizzazione del forno crematorio;

2. le prescrizioni imposte nell’AUA era esagerate e quindi non rispettose del diritto di impresa.

 

La decisione del Consiglio di Stato che ha respinto l’appello del proponente il progetto di forno crematorio

Sul primo motivo, relativo alla supposta non competenza del Sindaco ad esprimere un parere con richiesta di prescrizione sanitarie, il Consiglio di Stato lo ha dichiarato infondato con la seguente motivazione.

Il Sindaco ha espresso il proprio parere richiamandosi agli artt. 216 e 217 del T.U. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934 n.1265.

La prima delle norme citate prevede in generale al comma 6 che chiunque intenda attivare un’industria insalubre di prima o di seconda classe, così come definita nell’elenco allegato alla legge, ne debba dare preventivo avviso al Sindaco, il quale nell’interesse della salute pubblica può vietare l’attivazione stessa ovvero “subordinarla a determinate cautele”. La seconda delle norme citate prevede poi che il Sindaco prescrive “le norme da applicare per prevenire o impedire il danno o il pericolo” che possa derivare da “vapori, gas o altre esalazioni, scoli di acque, rifiuti solidi o liquidi provenienti da manifatture o fabbriche”.

Il Sindaco ha ritenuto di esprimersi in primo luogo ritenuto che l’impianto in questione sia assimilabile agli “inceneritori”,

Gli inceneritori come è noto sono industrie insalubri di prima classe, in base alla parte prima, lettera C n. 14 dell’elenco relativo di cui si è detto, così come approvato dal D.M. Sanità 5 settembre 1994.

Il Sindaco ha dato atto che non risulta emanato il decreto interministeriale previsto dall’articolo 8 della legge 30 marzo 2001 n.130,

Articolo 8 già citato in precedenza e rispetto al quale il Consiglio di Stato ha affermato che: “La norma però è tuttora inattuata, e quindi ha lasciato un vuoto normativo in particolare quanto alla disciplina delle emissioni in atmosfera, vuoto che il Sindaco ha ritenuto di colmare esercitando la propria competenza ai sensi del T.U. 1265/1934.”

L’appello al Consiglio di Stato impugna solo il Parere del Sindaco

In realtà detto parere è stato assorbito nelle prescrizioni dell’AUA che invece non è stata impugnata dal proponente, rendendo il motivo di appello inammissibile.

 

Il vuoto di prescrizioni a tutela di ambiente e salute prodotto dalla lacune della inattuata normativa legittima l’intervento del Sindaco visto che i forni producono importanti inquinanti.

Afferma sul punto il Consiglio di Stato: “È fatto notorio nell’ambito della specifica professionalità che i forni crematori con il loro funzionamento producono emissioni inquinanti, costituite in particolare da polveri, monossido di carbonio, ossidi di azoto e zolfo, composti organici volatili, composti inorganici del cloro e del fluoro e metalli pesanti, tra cui il mercurio sovente presente nelle otturazioni dentarie. Con tutto il rispetto che l’etica impone per quelle che comunque sono le spoglie mortali di un essere umano, non si può allora negare che questo tipo di emissioni sia in termini chimico fisici del tutto identico a quello prodotto appunto dagli inceneritori citati nel parere del Sindaco. Appare quindi legittimo che il vuoto di prescrizioni creato dalla non attuazione della l. 130/2001 sul punto venga colmato con il ricorso alla normativa generale del T.U., tenuto presente che dall’art. 8 della l. 130/2001 stessa emerge inequivocabile la volontà del legislatore nel senso che la materia venisse disciplinata. La competenza del Sindaco si deve quindi ritenere legittimamente esercitata.”

 

Sul secondo motivo, cioè il fatto che le prescrizioni erano esagerate, il Consiglio di Stato lo dichiara infondato con la seguente motivazione: “Si tratta di una materia in cui l’amministrazione è titolare di discrezionalità tecnica, che com’è pacifico, sì da non richiedere puntuali citazioni di giurisprudenza, è sindacabile in questa sede di giurisdizione generale di legittimità solo in caso di esiti abnormi ovvero manifestamente illogici, che il Collegio nel caso presente non ravvisa. La ricorrente appellante, in primo luogo, non ha contestato l’affermazione in fatto contenuta nel parere del Sindaco, per cui la zona di Civitavecchia è inserita in un “contesto pesantemente gravato” da “numerosi e rilevanti fattori di pressione ambientale che hanno determinato uno stato di sofferenza sanitaria della popolazione”, come risulta da uno studio delle autorità sanitarie regionali, puntualmente citato. In un contesto del genere, limitare l’impianto al volume di attività indicato dallo stesso gestore e imporre un monitoraggio appaiono misure assolutamente non sproporzionate, dato che non sacrificano l’attività del privato e intendono soltanto dare all’autorità lo strumento per conoscere se essa produca o no effetti pericolosi, il che è il minimo necessario per qualsiasi ulteriore misura.”

 

 

 

IL CASO DEL PROGETTO DI FORNO CREMATORIO A STAGLIENO (GE) E I LIMITI DELLA NORMATIVA LIGURE SUI FORNI CREMATORI

 

Le carenze della normativa regionale ligure

In primo luogo occorre affermare che la procedura di autorizzazione di questo progetto attualmente in corso si inserisce in un quadro non solo di lacune nella normativa nazionale come sopra evidenziato ma anche della normativa regionale ligure.

La legge regionale 10 luglio 2020, n. 15 “Disciplina in materia di attività e servizi necroscopici, funebri e cimiteriali e norme relative alla tumulazione degli animali di affezione” all’articolo 45 si limita ad affermare che: ”1. I crematori sono realizzati nell’ambito dell’area cimiteriale e sono gestiti dai comuni, anche in associazione, direttamente o affidati a terzi nel rispetto della normativa statale e comunitaria vigente. 2. Il soggetto titolare dell’impianto e il soggetto gestore non possono svolgere congiuntamente attività funebre se non garantendo un’effettiva separazione societaria, organizzativa ed operativa e con proprietà diverse.”

 

Non esistono criteri precisi di localizzazione di questi impianti come in altre Regioni:

• criteri di efficienza – il numero di cremazioni/anno deve essere almeno pari a 1000- 1200 con possibilità di deroga per aree provinciali disagiate;

• criteri tecnologici – l’impianto di cremazione deve utilizzare le migliori tecnologie disponibili per l’abbattimento delle emissioni in atmosfera;

• criteri quantitativi – il bacino di riferimento deve essere di almeno 450.000 – 500.000 abitanti residenti;

• criteri territoriali – la realizzazione di un nuovo impianto di cremazione non è ammessa in ambito urbano, in prossimità (distanza minima 500 ml.) di elementi sensibili (asili, ospedali, scuole, RSA, ecc.) e/o elevata pressione antropica (compresenza di altre fonti di emissioni inquinanti);

• criteri di sostenibilità – sono ammessi prioritariamente gli impianti di cremazione la cui fonte energetica è costituita dal metano;

• criteri gestionali - sono ammessi nuovi impianti di cremazione che abbiano almeno due linee per sopperire guasti tecnici e manutenzioni

 

Il Piano regionale di qualità dell’aria

Il progetto presentato rinvia al piano regionale della qualità in modo generico.

Intanto occorre precisare che il riferimento al piano regionale di qualità dell’aria non è sufficiente non solo perché mancano i suddetti criteri ma perché sulla microscala (perimetro esterno alla zona dove verrà realizzato il forno crematorio) ci possono effetti significativi in termini di concentrazioni nella qualità dell’aria non valutati minimamente, sia sufficiente vedere lo Studio di Prefattibilità Ambientale del progetto che non tratta minimamente questo aspetto

Ma oltre a questa genericità del riferimento occorre aggiungere che il Piano della Qualità dell’Aria ligure nulla dice sui forni crematoi. Invece, ma è solo un esempio il Piano Toscano, all’Allegato 2, prevede:

1.Limiti emissivi dei singoli inquinanti da forni crematori

2. ulteriori prescrizioni gestionali dell’impianto quali:

-       i feretri dovranno essere introdotti nei forni privi di elementi in metallo;

-      dovranno essere impiegati feretri di legno dolce, non resinoso, non aromatico e non verniciato;

-        la presenza di tessuti sintetici dovrà essere evitata (nel limite del possibile limitare guarnizioni interne, quali imbottiture, tessuti, piume, corone e simili). e dovranno essere evitate le scarpe; fa eccezione l’incenerimento successivo all’estumulazione;

-         dopo l’ultima immissione di aria di combustione, i gas prodotti dal processo di incenerimento devono essere portati, in modo controllato ed omogeneo, ad una temperatura di almeno 850° per almeno due secondi (tale da permettere l’ossidazione dei fumi di combustione e la dissociazione termochimica dei microinquinanti).

 

Non esiste alcuna norma regionale che fissi prescrizioni per la gestione dei rifiuti prodotti dal forno crematorio

Arpa della Regione Toscana e le linee guida del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente dato indicazioni precise su come gestire questi rifiuti

Durante il processo di incenerimento e durante il processo di abbattimento degli inquinanti presenti nei fumi, vengono prodotti  rifiuti speciali che vanno smaltiti in discariche autorizzate in conformità alle norme di legge.

In un crematorio si producono rifiuti rappresentati soprattutto da: polveri, fanghi, filtri, reagenti ed altri rifiuti derivanti dalla depurazione dei fumi; materie solide che restano nell’interno delle camere di combustione o che possono da queste essere evacuate.

Alcuni dei rifiuti prodotti (quelli sotto contrassegnati con un asterisco) sono ritenuti pericolosi ai sensi della Direttiva 2008/98/CE e ad essi si applicala Direttiva.

Per i rifiuti provenienti dall’attività di cremazione, in attesa di una modifica della Decisione 2000/532/CE, devono essere utilizzati i seguenti codici (nota ISPRA n 31098, del 20/7/2009, trasmessa dal MATTM con nota 1781 del 26/8/2009)

101401 * “rifiuti prodotti dalla depurazione dei fumi, contenenti mercurio”

190107* “rifiuti solidi prodotti dal trattamento dei fumi”, da utilizzare nel caso in cui le analisi periodiche escludano che la presenza di mercurio sia significativa. Si tratta in realtà di un codice appartenente ad altra classe di rifiuti (Rifiuti da incenerimento e pirolisi di rifiuti).

200140 “metalli”

Per i rifiuti derivanti dall’abrasione dei refrattari esausti e dalla raschiatura del refrattario, lo smaltimento degli stessi refrattari a fine ciclo di vita, andranno utilizzati i codici: 161106, in caso di non pericolosità - 161105 * in caso di pericolosità

Infine per le parti metalliche derivanti dalla separazione delle ceneri umane dai resti della cremazione: 190102 “materiali ferrosi estratti da ceneri pesanti” - 190199 “rifiuti non specificati altrimenti”

 

Non esiste alcun piano regionale di localizzazione dei forni crematori

Si tratta della mancata attuazione di quanto previsto, come riportato nella prima parte del post, dall’articolo 6 della legge 130/2001.

 

 

Le carenze e contraddizioni emerse dalla istruttoria nel procedimento di rilascio dell’AUA al forno crematorio di Staglieno

 

Parere della Direzione Ambiente Servizio Tutela Ambientale  Città Metropolitana

“presenza di un polverizzatore per le ceneri derivanti dalle cremazioni, per il quale non sono fornite indicazioni sulle eventuali emissioni da esso derivanti, sebbene possano apparentemente risultare non rilevanti ai fini dell’ambiente. Sarebbe pertanto opportuno che venisssero fornite maggiori specifiche in proposito”

Quindi manca un aspetto non secondario per concludere la procedura autorizzatoria considerata anche la criticità di localizzazione su cui si tornerà successivamente.

 

Relativamente alle specifiche progettuali il Parere della Direzione Ambiente non considera quanto affermato dalle linee guida SNPA:

“È necessario quindi che i forni crematori abbiano adeguati sistemi di abbattimento dei fumi, che garantiscano un’adeguata efficienza anche in relazione della discontinuità del processo dovuta all’abbassamento delle temperature ad ogni ciclo, per il recupero delle ceneri.

Tale caratteristica del processo di cremazione renderebbe preferibile la costruzione di impianti con camere distinte che lavorino in serie:

per esempio, mentre in una camera si crema, in un’altra avviene il processo di essiccazione pre-cremazione e in un’altra il processo di abbassamento delle temperature per il recupero ceneri, in modo da mantenere la temperatura dei fumi costante e permettere all’impianto di abbattimento una maggiore efficienza grazie ad un regime di funzionamento maggiormente stabile.

Questa soluzione consentirebbe inoltre costi di gestione ridotti rapportati all’aumento di potenzialità di impianto e permetterebbe anche un parziale recupero termico all’interno del processo.”

 

Afferma inoltre il Parere della Direzione Ambiente Città Metropolitana

“Si rileva infine che l’impianto andrebbe ad inserirsi in un’area già oggetto di esposti e segnalazioni. Per quanto riguarda l’eventuale aggravio ambientale derivante dalla realizzazione di un nuovo impianto di cremazione nell’area di Staglieno si rimanda alle valutazioni di competenza di Regione Liguria, nell’ambito del piano regionale di tutela della qualità dell’aria”.

Quindi da un lato si riconosce una criticità ambientale e di rischio per la salute pubblica per i residenti nell’area interessata dall’impatto delle emissioni del forno per poi limitarsi a rinviare al Piano Regionale della Qualità dell’Aria che, come abbiamo visto non fa alcun riferimento ai forni crematoi.

 

Parere ASL

Il parere interno al procedimento di autorizzazione del progetto in questione è impostato come parere prevalentemente di igiene edilizia e di sicurezza nell’ambiente di lavoro.

Si rileva comunque come significativa la seguente affermazione: “Nella relazione si sono considerati unicamente gli insediamenti industriali limitrofi ma non le civili abitazioni poste sul versante ovest opposto pur se queste siano ad una distanza non superiore ai 500 metri dal sito”

Questo conferma uno dei limiti fondamentali di questo progetto: la non adeguata valutazione del rischio sulla salute pubblica per cui si afferma sia da parte di ASL, che  da parte del settore Tutela Ambientale della Città Metropolitana, l’esistenza non solo di residenze civili molto vicine al sito ma con già problematiche in atto.

 

In realtà proprio perché, come confermato dalla sentenza del Consiglio di Stato illustrata nella prima parte di questo post, i forni crematoi sono considerati industrie insalubri di prima classe occorrerebbe anche qui come a Civitavecchia un Parere del Sindaco che dovrà avere almeno i seguenti contenuti:

a) una valutazione della rilevanza sanitaria delle emissioni dell’impianto

b) una valutazione dello stato sanitario della popolazione interessata

c) una valutazione dello stato e della evoluzione del contesto urbanistico interessato dall’impianto

d) una valutazione dei rischi di incidenti rilevanti dall’impianto con fuoriuscite anomali di emissioni inquinanti.

 

 

 

CONCLUSIONI

Queste clamorose carenze istruttorie e legislative sia nazionali che regionali anche alla luce della sentenza del Consiglio dovrebbero produrre due conseguenze:

1. impostare in modo completamente diverso la attuale istruttoria sul progetto di forno crematoio archiviando per ora il progetto presentato  

2. stabilire una moratoria regionale su nuovi forni crematoi fino alla approvazione delle norme nazionali che mancano o comunque di specifiche norme regionali come avvenuto in altre regioni in relazione a: programmazione dimensioni e localizzazioni, norme tecniche di gestione, limiti di emissione e modalità di monitoraggio degli inquinanti.