Corte Costituzionale: la tutela dell’ambiente richiede semplificazioni senza accelerazioni decisioniste

La Corte Costituzionale con sentenza del 3 dicembre 2021 n° 233 (QUI) è intervenuta sul potere delle Regioni di semplificare, con proprie leggi, le procedure decisionali a rilevanza ambientali, nel caso specifico l’Autorizzazione Integrata Ambientale (di seguito AIA).

La sentenza non si limita ad affermare la illegittimità costituzionale della norma regionale impugnata nel caso specifico ma afferma principi di ordine generale per cui:

1. semplificare non significa accelerare i tempi di decisione;

2. nelle procedure ambientali la semplificazione non può limitare le modalità di rilascio del contributo di tutti gli enti partecipanti;

3. la semplificazione deve garantire prima di tutto l’efficienza e l’efficacia del procedimento prima ancora che la riduzione dei tempi per la sua conclusione;

4. le procedure ambientali come nel caso dell’AIA restano complesse anche se la revisione conferma almeno in partenza l’impianto esistente e possono portare comunque all’applicazione di tecniche di mitigazione nuove;

5. le procedure ambientali devono essere il più possibili uniformi a livello nazionale visto che la materia ambiente rientra nella legislazione esclusiva dello stato e le Regioni possono modificarla solo migliorando la tutela dell’ambiente non riducendola con ulteriori semplificazioni procedurali e/o organizzative.

Dopo quanto espresso da questa sentenza viene però da chiedersi ma questi principi valgono solo per le leggi regionali o anche per quelle nazionali come le recenti leggi di semplificazione del Governo Draghi (QUI) e prima del Governo Conte 2 (QUI).

Comunque analizziamo la sentenza di seguito... 

CONTENUTO DELLA NORMA REGIONALE OGGETTO DELLA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE

La norma regionale impugnata fa riferimento alla ipotesi di riesame dell’AIA determinato dalla pubblicazione di una Decisione della Commissione UE che aggiorna le c.d. BAT (acronimo inglese di Migliori Tecnologie Disponibile) per la gestione ambientale dell’impianto assoggettato ad AIA. Si ricorda che detta revisione può avvenire, su richiesta della autorità competente al rilascio dell’AIA,anche quando le migliori   tecniche disponibili hanno subito modifiche sostanziali, che consentono una notevole riduzione delle emissioni.

La norma regionale contestata prevede che nelle suddette ipotesi la Conferenza dei Servizi (da convocarsi per lo svolgimento della procedura di rilascio dell’AIA secondo il comma 4 articolo 29-quater DLgs152/2006): “è indetta, di norma, in forma semplificata e in modalità asincrona, secondo la disciplina di cui all'articolo 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi - QUI), preferibilmente, ove possibile, mediante le modalità telematiche messe a disposizione dalla Giunta regionale”. Questa possibilità di semplificazione è esclusa quando la revisione dell’AIA comporti una modifica sostanziale dell’impianto tale da rendere necessario anche l’avvio di una procedura di verifica di assoggettabilità a VIA o di VIA ordinaria.

 

 

COME FUNZIONA LA CONFERENZA DEI SERVIZI SEMPLIFICATA

L’articolo 14-bis della legge 241/1990 disciplina una modalità di conduzione della conferenza dei servizi che prevede l’invio della documentazione solo in via telematica e la tenuta delle riunioni sempre su piattaforma web.

Si ricorda che la conferenza semplificata ha tempistica ridotte:

a). entro 5 giorni dal deposito della domanda deve essere convocata

b). 15 giorni (termine perentorio) entro i quali le amministrazioni partecipanti possono chiedere integrazioni, ma chi convoca può stabilire anche un termine inferiore

c). termine non superiore a 45 giorni o a 90 (per chi ha competenze su tutela ambiente e salute pubblica) per le amministrazioni che devono rilasciare propria determinazione all’interno della conferenza

 

 

LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE

 

Natura dell’AIA rispetto alla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA)

La sentenza intanto ribadisce la differenza tra AIA e VIA dove la prima definisce il modello di gestione dell’impianto rispetto al sito mentre la seconda definisce la compatibilità dell’impianto in quanto tale con il sito. Afferma la sentenza in proposito: “Mentre la valutazione d'impatto ambientale (VIA) attiene a profili strutturali e localizzativi, l'autorizzazione in parola incide, così, propriamente su aspetti di gestione dell'impianto, tentando di ridurre le conseguenze negative dell'attività delle installazioni e impiegando a tale fine le migliori tecniche disponibili nel settore industriale di riferimento (BAT). Queste ultime costituiscono, dunque, un fondamentale criterio di riferimento per fissare le condizioni dell'autorizzazione; sono definite come «la più efficiente e avanzata fase di sviluppo di attività e relativi metodi di esercizio», e rappresentano la base dei valori limite di emissione e delle altre prescrizioni contenute nell'autorizzazione (art. 5, comma 1, lettera l-ter, cod. ambiente).”

 

Finalità dell’AIA: autorizzazione dinamica quindi rivedibile nel tempo

L’AIA come è noto può essere rivista non solo per la evoluzione delle BAT ma anche perché dopo il suo rilascio sono emersi nuovi elementi di rischio ambientale e sanitario prodotti dall’impianto in esercizio (vedi in particolare il comma 7 articolo 29quater del DLgs 152/2006 sul ruolo del Sindaco come Autorità Sanitaria nel richiedere la revisione dell’AIA).

Afferma sul punto la Corte Costituzionale: “Questa Corte ha da tempo riconosciuto l'AIA come «un provvedimento per sua natura "dinamico", in quanto contiene un programma di riduzione delle emissioni, che deve essere periodicamente riesaminato [...], al fine di recepire gli aggiornamenti delle tecnologie cui sia pervenuta la ricerca scientifica e tecnologica nel settore». Al suo interno, infatti, «devono trovare simultanea applicazione i princìpi di prevenzione, precauzione, correzione alla fonte, informazione e partecipazione, che caratterizzano l'intero sistema normativo ambientale». Il procedimento che culmina nel rilascio dell'AIA - prosegue questa Corte - «rappresenta lo strumento attraverso il quale si perviene, nella previsione del legislatore, all'individuazione del punto di equilibrio in ordine all'accettabilità e alla gestione dei rischi, che derivano dall'attività oggetto dell'autorizzazione» (sentenza n. 85 del 2013). Ciò posto, è naturale che, al fine di coniugare efficacemente la tutela ambientale e la sostenibilità dell'attività, sia decisiva la verifica dell'efficacia delle prescrizioni e il periodico riscontro sull'utilizzo delle migliori tecniche disponibili. 3.3.- Occorre notare come proprio l'esigenza dell'adeguamento costante delle attività autorizzate al progresso scientifico e tecnologico si traduca, sul piano giuridico, nella previsione del necessario riesame delle condizioni stabilite in sede di rilascio del provvedimento «entro quattro anni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea delle decisioni relative alle conclusioni sulle BAT riferite all'attività principale di un'installazione» (art. 29-octies, comma 3, lettera a, cod. ambiente).”

  

AIA rientra nella materia ambiente di competenza della legislazione esclusiva dello Stato

La Corte richiama le sentenze precedenti con le quali si è affermato che l’AIA rientra nella materia ambiente quindi nella legislazione esclusiva dello Stato ex articolo 117 comma 2 lettera s) della Costituzione:

n. 178 del 2019 QUI,

n. 246 del 2018 QUI,

n. 141 del 2014 QUI,

n. 289 del 2019 QUI.

 

La differenza tra le due tipologie di conferenza dei servizi

Secondo la Corte Costituzionale: “dall'entrata in vigore del decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124), il sistema normativo prevede due tipologie di conferenza: quella semplificata o asincrona, di cui all'art. 14-bis della legge n. 241 del 1990, e quella simultanea o sincrona, di cui all'art. 14-ter della stessa legge. La conferenza semplificata si svolge con la trasmissione, in via telematica, tra le amministrazioni partecipanti, delle istanze, comunicazioni, atti di assenso ed altro, non richiedendo la presenza contestuale dei soggetti coinvolti. Tale tipologia costituisce il modo di svolgersi ordinario della conferenza di servizi, sia di quella istruttoria, sia di quella decisoria, salvo quanto previsto dall'art. 14, comma 1, ultimo periodo, e dall'art. 14-bis, commi 6 e 7, della legge n. 241 del 1990, e salvo che la legge preveda, per specifiche decisioni, direttamente la convocazione della conferenza in forma sincrona. Quest'ultima si caratterizza per il fatto che l'espressione delle posizioni, dell'assenso o del dissenso, e la discussione fra i partecipanti avviene contestualmente, in un'apposita riunione, ove possibile anche in via telematica. La conferenza simultanea richiede, dunque, un confronto più approfondito e l'esame incrociato dei contenuti dei provvedimenti.”

  

Come è disciplinata la conferenza dei servizi nella procedura di AIA

La Corte nella sentenza in esame ricorda che occorre ricordare che nella disciplina nazionale della procedura di AIA è prevista la convocazione della conferenza dei servizi. Il comma 5 articolo 29 quater del DLgs 152/2006 prevede che questa conferenza sia quella disciplinata dagli articoli 14 e 14-ter della legge 241/1990.  Quindi si fa riferimento alla disciplina ordinaria della conferenza dei servizi in modalità sincrona e in forma simultanea nel senso che la riunione deve essere fatta in presenza dei partecipanti (a prescindere che siano in presenza o a distanza) e non con un mero invio di documenti in modo quindi non simultaneo.

La Corte, quindi, afferma: “Il legislatore statale ha, dunque, stabilito, in ragione della complessità di tali procedure, che la conferenza di servizi per il rilascio - e il riesame con valore di rinnovo (art. 29-octies, comma 10, cod. ambiente) - dell'AIA si debba svolgere in forma simultanea e in modalità sincrona. Non a caso, ha effettuato la stessa scelta in relazione alla procedura di VIA (vedi comma 4 articolo 14 legge 241/1990 ndr). Del resto, tale scelta appare giustificata dalla circostanza che a queste procedure di verifica ambientale partecipano amministrazioni portatrici di interessi sensibili (anzitutto, la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e della salute umana).”

È chiaro quindi per la Corte Costituzionale il contrasto della norma regionale con la sopra citata normativa nazionale.

 

Le ragioni semplificatorie avanzate dalla Regione per difendere la norma impugnata, dimostrano una riduzione della tutela ambientale in materia di disciplina della procedura di AIA

La Regione ha cercato di dimostrare che la norma impugnata ha la finalità di semplificare procedimenti meno complessi in quanto riguarda casi in cui la revisione AIA non comporta modifiche tali da richiedere l’avvio di una procedura di verifica di assoggettabilità a VIA o di VIA ordinaria.

Secondo la Corte le Regioni possono disciplinare procedure autorizzatorie ambientali solo se introducono una maggiore tutela ambientale a quanto previsto dalla legislazione statale.

La Corte in particolare afferma criteri chiarissimi, nella sentenza in esame, per dimostrare che le modifiche procedurali della norma regionale sono incostituzionali:

1. Intanto principio generale è secondo la sentenza: “È bene precisare che, quando si tratta delle procedure di tutela ambientale, il valore della semplificazione s'invera nella definizione di modelli organizzativi fondati sull'efficiente collaborazione e sul coordinamento delle competenze, non certo sulla mera velocizzazione delle tempistiche.” Aggiunge la Corte: “La protezione dell'ambiente non è, d'altronde, contrapposta alla semplificazione, ma è anzi perseguita proprio attraverso «una migliore qualità ed efficienza dei procedimenti”.

2. Gli studi e le decisioni che precedono l'adozione dell'AIA sono tutt'altro che poco complessi. Meritevoli di approfondita valutazione sono, allo stesso modo, gli aggiornamenti tecnici che le amministrazioni competenti sono chiamate a effettuare in sede di riesame, nel tentativo di conformare le prescrizioni dell'autorizzazione all'avanzamento tecnologico. Così, il perseguimento degli obiettivi di celerità e speditezza del procedimento, che si traduca nell'assenza del confronto contestuale tra i partecipanti alla conferenza, non apporta elementi di miglioramento dei livelli di tutela del valore ambientale.

3. Non rileva, quale fattore dirimente, la circostanza che, secondo la disposizione impugnata, per il riesame dell'AIA, si convochi una conferenza di servizi semplificata solo ove non occorra ampliare l'impianto o effettuarne modifiche sostanziali che implichino l'attivazione della verifica di assoggettabilità a VIA o della procedura di VIA: il fatto che l'installazione permanga strutturalmente invariata non rende, evidentemente, meno accurato l'esame che riguarda la possibilità di applicare nuove tecniche disponibili che riducano le emissioni inquinanti.

4. la conferenza semplificata asincrona non simultanea deve essere considerata l’eccezione valida quando non sono necessarie istruttorie complesse, cosa che difficilmente può accadere per impianti soggetti ad AIA (vedi sopra punto 3). Invece la norma regionale impugnata fa diventare eccezione la conferenza sincrona e simultanea.

5. su procedura di AIA, VIA, VAS la ratio delle recenti riforme del DLgs 152/2006 (testo unico ambientale) è quella per cui si è voluto: “ricercare un tendenziale allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali (sentenza n. 93 del 2019 QUI e  n. 53 del 2021 QUI), affinché essi risultassero uniformi sul territorio nazionale, e si potesse assicurare i medesimi adeguati livelli di tutela del bene ambientale”.