Nuova
importante sentenza del Consiglio di Stato (QUI) sulla legittimità di
provvedimenti di interdittiva antimafia a soggetti che gestiscono impianti
rifiuti. Il caso questa volta riguarda una
società esercitante attività di raccolta, trasporto e smaltimento di
rifiuti industriali in Provincia di La Spezia.
Nel
provvedimento prefettizio per cui è causa veniva rilevata l’esistenza di
un’indagine della D.D.A. di Firenze, a carico del gestore dell’impianto, per il
reato di associazione per delinquere finalizzata al traffico illecito di
rifiuti (art. 260 d.lgs. 152/2006, oggi art. 452 quaterdecies c.p.) operante
tra le Regioni Abruzzo, Toscana, Emilia Romagna, Liguria e Piemonte, per il
quale egli era stato anche reso destinatario di un provvedimento cautelare di
interdizione dall’esercizio di attività imprenditoriale o direttiva di persone
giuridiche o imprese attive nel settore dei rifiuti; la
Prefettura, pertanto, adottava l’interdittiva per cui è causa, essendo l’art.
542 quaterdecies codice penale compreso tra i reati elencati dall’art. 51, c. 3 bis,
c.p.p., espressamente richiamato all’art. 84, c. 4, lett. a), d.lgs. 159/2011 Codice Antimafia.
Contro il provvedimento
prefettizio il titolare della società in questione aveva presentato appello al
TAR respinto.
Rivolgendosi al Consiglio
di Stato, per ottenere l’annullamento della sentenza di primo grado, l’appellante
deduce la manifesta erroneità della sentenza del Tar, evidenziando,
innanzitutto, che tale procedimento penale risulta allo stadio di indagine
preliminare, suscettibile pertanto di condurre anche ad una decisione diversa
dal rinvio a giudizio.
L’INTERDITTIVA
ANTIMAFIA
L’articolo 89-bis del DLgs
159/2011, introdotto dal Dlgs 153/2014, ha introdotto uno strumento integrativo
nella lotta alle mafie e alle infiltrazioni mafiose, prevedendo che: “1. Quando
in esito alle verifiche di cui all'articolo 88, comma 2 [NOTA 1],
venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa,
il prefetto adotta comunque un'informazione antimafia interdittiva e
ne da' comunicazione ai soggetti richiedenti di cui all'articolo 83, commi 1 e
2 [NOTA 2],
senza emettere la comunicazione antimafia. 2. L'informazione antimafia adottata
ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta.”
Quindi il Prefetto
utilizzando la Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia così
come sopra intesa e disciplinata può emettere interdittiva antimafia con
ricadute anche sui procedimenti autorizzatori e non solo sui rapporti
contrattuali con la Pubblica Amministrazione.
Si veda Consiglio di
Stato sez. I, nel parere n. 3088 del 17 novembre 2015 (Testo completo QUI) secondo
il quale: “le perplessità di ordine sistematico e teleologico sollevate in
ordine all’applicazione di tale disposizione anche alle ipotesi in cui non vi
sia un rapporto contrattuale – appalti o concessioni – con la pubblica
amministrazione non hanno ragion d’essere, posto che anche in ipotesi di
attività soggette a mera autorizzazione l’esistenza di infiltrazioni mafiose
inquina l’economia legale, altera il funzionamento della concorrenza e
costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubbliche”.
I MOTIVI ALLA
BASE DEL PROVVEDIMENTO DI INTERDITTIVA ANTIMAFIA
La Prefettura della Spezia nel motivare il provvedimento di interdittiva si è riferita all’operato sia della società che del titolare della stessa sul cui capo risultano condanne e procedimenti penali pendenti per reati, anche specifici attinenti alla gestione illecita dei rifiuti: violazione prescrizioni della autorizzazione, inquinamento ambientale, incendio colposo. Ma l’elemento di maggior rilievo nelle valutazioni compiute dalla Prefettura attiene, tuttavia, all’esistenza di un’indagine della D.D.A di Firenze, a carico di detto titolare in concorso con altri operatori del settore, alcuni dei quali titolari o dipendenti presso le imprese con le quali la società in questione ha intrattenuto rapporti commerciali, per il reato di associazione per delinquere finalizzata al traffico illecito di rifiuti (art. 260 d.lgs. 152/2006, oggi art. 452 quaterdecies c.p.) operante tra le Regioni Abruzzo, Toscana, Emilia Romagna, Liguria e Piemonte. In particolare la società in questione tramite il suo titolare interdetto ha intrattenuto rapporti commerciali con imprese operanti nel settore tutte variamente interessate, negli anni, da provvedimenti di natura interdittiva o penale ovvero da accertamenti legati all’emersione di elementi di connessione con la criminalità organizzata.
Ulteriore elemento
significativo per il provvedimento di interdittiva è stato che nell’impianto in
questione prestavano, per oltre due anni, attività di lavoro subordinato
personaggi pregiudicati e segnalati come referenti della criminalità
organizzata
LE MOTIVAZIONI
DELLA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO
Il Consiglio di Stato
respinge l’appello volto ad annullare la sentenza del TAR che respingeva il
ricorso contro il provvedimento.
La sentenza al di la del
caso specifico, pur rilevante in se trattandosi di rifiuti pericolosi inseriti
in un giro nazionale di trasporto illecito, ricostruisce i principi che stanno
alla base della necessità del provvedimento di interdittiva al fine di
prevenire i danni all’ambiente e alla salute pubblica da parte di gestione
illecite di rifiuti con un ruolo attivo della criminalità organizzata e questo
a prescindere da quella che diranno le sentenza finali in sede penale.
Afferma il Consiglio di Stato: “L’attenzione dell’ordinamento per i fenomeni illeciti che possono interessare l’intero ciclo della gestione dei rifiuti è, pertanto, massima, in ragione del disvalore sociale e del notevole danno, ambientale ma non solo, che l’infiltrazione di soggetti portatori di interessi contrastanti con gli interessi dello Stato-comunità comporta. Il danno ambientale che deriva dalla raccolta, trattamento, smaltimento illecito di rifiuti, specialmente se speciali o pericolosi, è definitivo e, nella quasi totalità delle ipotesi, irreparabile: il che impone all’Autorità preposta di intervenire, esercitando l’ampia gamma di poteri che il Legislatore le ha attribuito, in una fase preventiva rispetto alla causazione del danno. Come da più parti in dottrina è stato sostenuto, infatti, il bene ambiente non riceve una tutela adeguata se protetto esclusivamente mediante norme di matrice penalistica, volte a reprimere un illecito che si è già perfezionato e che ha già prodotto danni e modifiche permanenti nella realtà naturale: l’intervento dello Stato non è, in tale ipotesi, né tempestivo né esaustivamente utile, consistendo in ultima analisi l’interesse pubblico alla salubrità dell’ambiente non nella percezione di un ristoro monetario in conseguenza della sua compromissione, bensì nell’impedimento stesso della causazione del danno (al di là ovviamente, della sanzione nei confronti dei responsabili, rimessa ad altra autorità giudiziaria). Appare evidente, pertanto, la stretta correlazione che intercorre tra la prevenzione del danno ambientale e le misure anticipatorie e preventive che l’Autorità pubblica è chiamata a porre in essere in tutti i settori interessati”.
Aggiunge il Consiglio di Stato: “..la finalità preventiva ed anticipatoria che permea l’istituto in esame giustifica l’attivazione dei poteri inibitori di cui è titolare l’Autorità di Pubblica Sicurezza in uno stadio assolutamente preliminare del procedimento penale e, quindi, senza che si sia giunti alla pronuncia di un provvedimento di condanna definitiva ed alla formazione del relativo convincimento “oltre ogni ragionevole dubbio”: la ratio di anticipazione della tutela nel settore del contrasto alla criminalità organizzata impone al Prefetto di attestare, sinché non intervenga una sentenza assolutoria, la sussistenza del rischio infiltrativo siccome desunto dalla mera ricognizione della vicenda penale e dalla intervenuta pronuncia di provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna pur se non definitiva.”
LA
COSTITUZIONALITÀ DELLA NORMATIVA SULLA INTERDITTIVA ANTIMAFIA
Il Consiglio di Stato inoltre ribadisce [NOTA 3] la costituzionalità della disciplina del provvedimento di interdittiva antimafia : “Deve, in conclusione, essere sgombrato il campo dalle questioni di legittimità costituzionali prospettate dall’appellante, giacche’ manifestamente infondate. L’infiltrazione – ovvero il suo tentativo – delle mafie nel tessuto economico e sociale del Paese costituisce pregiudizio gravissimo proprio al valore di cui l’art. 41 Cost. è espressione, giacché essa colpisce e mortifica anzitutto la dignità umana, in contrasto con la quale mai, secondo la Carta, l’attività economica può essere svolta. La prevenzione avanzata nei confronti della penetrazione mafiosa nell’economia e nel mercato è, quindi, strumento primario anche a specifica tutela del diritto alla libera (anzitutto del tessuto criminale) iniziativa economica privata…
Il Consiglio di Stato nella sentenza in esame ricorda come con varie sentenze n. 24/2019 (QUI), n. 195/2019 (QUI) e n. 57/2020 (QUI), la Corte Costituzionale abbia statuito che: "l’istituto in esame – lungi dal privare il destinatario del diritto costituzionale di libero esercizio dell’attività economica, così come il destinatario di una misura definitiva di prevenzione personale – rappresenta il corretto strumento di prevenzione avanzata di fronte al fenomeno gravissimo della forza intimidatoria del vincolo associativo mafioso combinato con la presenza di ingenti capitali illeciti destinati ad inquinare il libero e naturale sviluppo dell’attività economica, e cioè proprio il valore costituzionale da tutelare a beneficio della collettività e dello Stato di Diritto.
"Ecco dunque (conclude il Consiglio di Stato) affermarsi il principio della
“difesa anticipata” della legalità, su cui l’Adunanza Plenaria di questo
Consiglio (sentenza 06/04/2018 n. 3 - QUI)
ha espresso concetti in nessun modo suscettibili di ripensamento.”
[1] “2. Quando dalla consultazione della banca dati
emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui
all'articolo 67, il prefetto effettua le necessarie verifiche e accerta la
corrispondenza dei motivi ostativi emersi dalla consultazione della banca dati
nazionale unica alla situazione aggiornata del soggetto sottoposto agli
accertamenti.”
[2]
“1. Le pubbliche
amministrazioni e gli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche
appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico
e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente
pubblico nonché i concessionari di opere pubbliche, devono acquisire la
documentazione antimafia di cui all'articolo 84 prima di stipulare, approvare o
autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture
pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati
nell'articolo 67. 2. La disposizione di cui al comma 1 si applica ai contraenti
generali di cui all'articolo 176 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163, di seguito denominati «contraente generale”.
[3] Consiglio di Stato n. 565 del 9 febbraio 2017 ha
affermato “ Deve questo Collegio solo qui aggiungere, per completezza,
che non ritiene che la nuova disciplina contrasti con gli artt. 3, 24, 27,
comma secondo, 41 e 42 Cost.
10.1. Lo Stato non
riconosce dignità e statuto di operatori economici, e non più soltanto nei
rapporti con la pubblica amministrazione, a soggetti condizionati, controllati,
infiltrati ed eterodiretti dalle associazioni mafiose.
10.2. Questa
valutazione, che ha natura preventiva e non sanzionatoria ed è, dunque, avulsa
da qualsivoglia logica penale o lato sensu punitiva (Cons. St., sez.
III, 3 maggio 2013, n. 1743), costituisce un severo limite all’iniziativa
economica privata, che tuttavia è giustificato dalla considerazione che il
metodo mafioso, per sua stessa ragion di essere, costituisce un «danno alla
sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» (art. 41, comma secondo, Cost.), già
sul piano dei rapporti tra privati (prima ancora che in quello con le pubbliche
amministrazioni), oltre a porsi in contrasto, ovviamente, con l’utilità
sociale, limite, quest’ultimo, allo stesso esercizio della proprietà privata.
10.3. Il metodo mafioso
è e resta tale, per un essenziale principio di eguaglianza sostanziale prima
ancora che di logica giuridica, non solo nelle contrattazioni con la pubblica
amministrazione, ma anche tra privati, nello svolgimento della libera
iniziativa economica.
10.4. Non si può
ignorare, e la legislazione antimafia più recente non ha di certo ignorato, che
tra economia pubblica ed economia privata sussista un intreccio tanto profondo,
anche nell’attuale contesto di una economia globalizzata, che non è pensabile e
possibile contrastare l’infiltrazione della mafia “imprenditrice” e i suoi
interessi nell’una senza colpire anche gli altri e che tale distinzione, se
poteva avere una giustificazione nella società meno complessa di cui la
precedente legislazione antimafia era specchio, viene oggi a perdere ogni
valore, ed efficacia deterrente, per entità economiche che, sostenute da
ingenti risorse finanziarie di illecita origine ed agevolate, rispetto ad altri
operatori, da modalità criminose ed omertose, entrino nel mercato con una
aggressività tale da eliminare ogni concorrenza e, infine, da monopolizzarlo.
10.5. La tutela della
trasparenza e della concorrenza, nel libero esercizio di una attività
imprenditoriale rispettosa della sicurezza e della dignità umana, è un valore
che deve essere preservato nell’economia sia pubblica che privata.”
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