Il
Consiglio di Stato con sentenza n. 4188
depositata in data 8 settembre 2015 (vedi QUI), è intervenuto su una questione che vede
spesso controversie tra Comuni, comitati
di cittadini e gestori della telefona mobile.
Il
tema oggetto della sentenza riguarda il
potere del Comune di impedire la realizzazione di antenne di telefonia mobile
in aree definite sensibili per ragioni sanitarie e/o paesaggistiche.
La
norma nazionale di riferimento in questo caso è il comma 6 articolo 8 della
legge 36/2001 secondo il quale: “6. I Comuni possono adottare un
regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale
degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi
elettromagnetici.”
Spetta alle Regioni fissare i criteri
localizzativi generali affinché i Comuni possano individuare puntualmente le
aree definite come sensibili (combinato disposto articolo 8 e 3 della legge
36/2001).
LA CONTROVERSIA
OGGETTO DELLA SENTENZA
Un
gestore di telefonia ha presentato al Comune di Venezia istanza di autorizzazione,
ai sensi dell’art. 87 del DLgs. 259/2003 (Codice delle Comunicazioni
Elettroniche: per il testo aggiornato vedi QUI).
Secondo il gestore non essendo stato
comunicato nel termine di novanta giorni prescritto dall’art. 87, comma 9, del
d. lgs. 259/2003 alcun provvedimento di diniego, si perfezionava il titolo
abilitativo per silentium.
Invece
il Comune di Venezia comunicava l’avvio del procedimento diretto
all’annullamento in autotutela del silenzio-assenso, sul presupposto che il
sito oggetto di intervento ricadesse secondo il PRG all’interno di Zona
Territoriale Omogenea “PV: Parcheggio e/o Verde attrezzato (parco, gioco)
del VPRG del Comune di Venezia” e che l’intervento edilizio contrastasse
con l’art. 50 del Regolamento edilizio in riferimento all’ubicazione di
progetto dell’impianto, ricadente all’interno di un sito sensibile area a verde
attrezzato (parco, gioco) di progetto.
Il
gestore ha impugnato questa decisione del Comune di Venezia motivandola principalmente
con la considerazione: “che, non essendo stato realizzato alcun parco, il
vincolo doveva intendersi decaduto.”
LA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO
Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza
di annullamento della sentenza di primo grado, che già aveva dato ragione al
Comune, con le seguenti motivazioni:
1. L’individuazione dei siti sensibili
prescinde dal fatto che la destinazione sia stata, o meno, attuata nel momento
in cui si presenta un’istanza di autorizzazione per nuova antenna. Perché il
confronto non va fatto tra la
localizzazione dell’antenna e quanto è stato fatto in quell’area ma tra la
nuova opera e la destinazione dell’area
impressa dalle previsioni dello strumento urbanistico generale per l’esistenza
di un altrettanto generale potere
conformativo proprio dell’Amministrazione.
2. il vincolo conformativo è funzionale
all’interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione, effettuata dallo
strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell’edificabilità in
ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale.
3. Il vincolo conformativo ha validità a
tempo determinato quindi non è necessario che quanto previsto dal vincolo (il
parco giochi e area verde) siano effettivamente realizzati al momento della
presentazione della istanza di autorizzazione per l’antenna di telefonia.
4. Se ogni divieto di
installazione dovesse presupporre, per essere legittimo, sempre e comunque
l’effettiva destinazione dell’area alla conformazione impressale dal piano
regolatore, verrebbe frustrata l’essenza della pianificazione urbanistica e dei
poteri riconosciuti all’autorità comunale, che anche in questa materia sono
appunto finalizzati a pianificare ex ante in modo ordinato ed
organico l’assetto del territorio e non, invece, a consentire la realizzazione
di opere potenzialmente con esso contrastanti salvo, poi, verificarne ex
post la compatibilità.
5. Se adeguatamente motivate le aree
definite sensibile possono essere inserite nei regolamenti comunali (sia
edilizi che quelli specifici per gli impianti di telefonia e radiotv) quali
zone di esclusione di antenne da telefonia. Si fa riferimento quindi a zone e
beni di particolare pregio ambientale, paesaggistico o storico-artistico (non
necessariamente vincolate ai sensi del Codice dei Beni Culturali, ovvero, per
ciò che riguarda la minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi
elettromagnetici, all’individuazione di siti che, per destinazione
d’uso e qualità degli utenti, possano essere considerati sensibili alle
immissioni radioelettriche. Sul
punto si veda anche Consiglio di Stato, Sez. III, n. 5231, del 30
ottobre 2013[Nota 1].
6. non pare irragionevole né illegittima la
previsione del Regolamento Edilizio Comunale di Venezia, in attuazione di
normativa regionale, di annoverare tra i siti sensibili le aree ricomprese a
verde attrezzato (parco giochi), atteso che tali aree possono esporre gli
utenti e, in particolare, utenti particolarmente sensibili – bambini in tenera
età, adolescenti, persone disabili che frequentino tali aree ludico-ricreative
– all’emissione, prolungata e ravvicinata, di onde potenzialmente nocive per la
loro salute.
7. La permanenza nei parchi giochi e aree
verdi non può essere definita saltuaria ai fini di dimostrare il potenziale
rischio elettromagnetico per chi vi sosta. Afferma il Consiglio di Stato: “…esperienza insegna, quasi come fatto
notorio, che tali aree adibite a verde pubblico e/o sportive attrezzate sono
luogo di ritrovo frequente e prolungato per larghi strati della popolazione e,
in particolare, per quelli che minori possibilità di ritrovo hanno in altre
aree private a ciò dedicate”.
8. Non costituisce violazione
dei principi del legittimo affidamento del privato e del buon andamento della
pubblica amministrazione, l’esercizio del potere di annullamento in autotutela,
da parte del Comune, dopo la formazione del silenzio-assenso e la quasi
ultimazione dei lavori. Secondo il Consiglio
di Stato: “il provvedimento di
autotutela ha, motivatamente, sottolineato l’esigenza primaria di garantire il
corretto uso del territorio, rispetto al quale le ragioni del privato, in una
ipotesi come quella esaminata, sono recessive, alla luce della valutazione
comparativa degli interessi correttamente svolta dall’Amministrazione, la quale
si è comunque premurata di chiarire che l’erogazione del segnale telefonico non
viene meno in assenza del nuovo impianto, in quanto la zona non è sprovvista di
segnale telefonico.”. Infatti, prosegue il Consiglio di Stato: “l’annullamento,
intervenuto il 14.8.2014, è stato disposto circa tre mesi dopo l’ultimo atto
integrativo dell’istanza di permesso di costruire e, cioè, il parere dell’ENAC,
che porta la data del 29.5.2014, e dunque in un lasso di tempo non
irragionevolmente distante dal consolidarsi degli effetti del precedente
silenzio-assenso.”.
P.S.
[1]
Il
Comune di Lecce, facendo esercizio del potere assegnatole dall’art. 8 della
legge n. 36 del 2001, ha approvato, con deliberazione del Consiglio Comunale n.
26 del 9 marzo 2007, il Regolamento recante “Norme concernenti gli impianti
radioelettrici con frequenza di trasmissione tra 100 kHz a 300 GHz”. Tale
Regolamento non consente l’installazione degli impianti in particolari zone
sensibili. Sulla base di tali disposizioni il Comune ha negato alla società di
telefonia mobile l’autorizzazione alla installazione del suo impianto nel sito
indicato che ricade (pacificamente) in un’area nella quale, ai sensi delle
predette disposizioni, è preclusa l’installazione di impianti. Peraltro, i
criteri localizzativi indicati nel Regolamento del Comune di Lecce non sono
tali da determinare un divieto generale d’installazione di impianti su tutto
l’insediamento abitativo né sono tali da non garantire comunque la copertura
dell’intero territorio comunale. In particolare risulta che l’Amministrazione
ha indicato zone del territorio comunale, anche limitrofe alle aree sensibili,
dove è possibile l’ubicazione degli impianti di telefonia per assicurare la copertura
del servizio su tutto il territorio.
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