Sono costituzionali i limiti e divieti al fotovoltaico in aree agricole

Con la sentenza n° 127 pubblicata il 22 luglio 2026 (QUI), illustrata nel seguito del post, la Corte costituzionale ha considerato costituzionalmente legittima la normativa che disciplina limiti e divieti alla localizzazione di impianto fotovoltaici in zone agricole.

La sentenza afferma principi che potranno pesare in relazione a futuri contenziosi su singole autorizzazioni ma anche sulle norme regionali di individuazione di ulteriori aree idonee per questi impianti rispetto a quelle definite dalla legislazione nazionale. 

Nel post, in premessa, si elencano detti principi per poi illustrare in modo approfondito le motivazioni della sentenza.

 

SINTESI DEI PRINCIPI ESPRESSI DALLA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE

1. La normativa contestata non esclude in assoluto la possibilità di localizzare impianti fotovoltaici in aree agricole stabilendo solo limiti e divieti particolare, elencando le aree idonee e prevedendo deroghe all’applicazione di detti limiti e divieti a cominciare dal fotovoltaico avanzato che è quello collocato in modo rialzato non impedendo l’attività agricola

2. La collocazione degli impianti fotovoltaici deve rispettare i principi contro gli indicatori di impermeabilizzazione e di consumo del suolo e quindi il divieto del suo degrado affermati dalla direttiva UE in materia (direttiva 2025/2360/UE).

3. L’interesse alla realizzazione degli impianti energetici FER non può pertanto considerarsi sempre automaticamente prevalente su quello alla tutela del paesaggio e delle coltivazioni. E “paesaggio” è, tipicamente, anche il paesaggio agrario.

4. La norma contestata rispetta il principio di proporzionalità in quanto: mira a tutelare un bene scarso il suolo; preserva l’attività agricola che verrebbe penalizzata se si avvallasse una collocazione indiscriminata degli impianti fotovoltaici; rispetta gli interessi degli operatori delle rinnovabili atteso che gli stessi possono perseguire i loro obiettivi imprenditoriali semplicemente investendo sugli impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra.

5. I limiti e divieti della norma contestata si applicano alle zone agricole secondo la pianificazione urbanistica vigente a prescindere che i terreni siano effettivamente coltivati.

6. I limiti e divieti della norma contesta si applicano a prescindere che l’attività agricola interessata corrisponda a coltivazioni di qualità e/o della filiera del biologico dop etc.

 

 

 

L’ORIGINE DELLA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE 

La Corte Costituzionale con sentenza n° 127 pubblicata il 22 luglio 2026 ha deciso sul rinvio con ordinanze del Tar Lazio che su iniziative di varie società del settore sollevava questione di costituzionalità sull’articolo 5 commi 1 e 2, del Decreto-legge 15 maggio 2024, n. 63.

Questa normativa stabilisce (QUI) limiti precisi alla installazione di impianti fotovoltaici in zone agricole.

In particolare, secondo il giudice rimettente i divieti di cui al comma 1 articolo 5 del Decreto-legge 63/2024 non devono essere applicati al c.d. fotovoltaico avanzato con l’assenza di moduli collocati a terra secondo le indicazioni delle linee guida ministeriali del 2022 (QUI).

 

I MOTIVI DI INCOSTITUZIONALITÀ SECONDO IL GIUDICE RIMETTENTE

Il giudice rimettente contesta inoltre che i limiti alla collocazione del fotovoltaico dettati dal richiamato comma 1 articolo 5 del DL 63/2024 contrasterebbero con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in quanto violerebbe i vincoli derivanti dall’ordinamento europeo, in particolare dal principio di massima diffusione delle energie rinnovabili. Il divieto potrebbe infatti ostacolare il raggiungimento degli obiettivi di potenza installata e compromettere la strategia europea di adattamento ai cambiamenti climatici, mettendo a rischio il conseguimento della neutralità climatica. Ciò anche in considerazione dell’ampiezza del divieto medesimo, che si estende a tutti i terreni agricoli, costituenti oltre la metà del territorio nazionale.

La norma sarebbe inoltre in contrasto con il principio di integrazione delle politiche ambientali e con il principio di proporzionalità, in quanto attribuirebbe una prevalenza assoluta e aprioristica alla tutela del suolo agricolo, senza consentire un bilanciamento con altri interessi costituzionali, tra i quali quello dello sviluppo sostenibile. Ne deriverebbe una violazione anche degli artt. 3 e 9 Cost.

Ulteriori profili di irragionevolezza emergerebbero da ciò che il divieto si fonda esclusivamente sulla classificazione urbanistica dei terreni, senza considerare il loro utilizzo concreto o la qualità delle colture su di essi praticate.

 

 

I MOTIVI CON IN QUALI LA CORTE COSTITUZIONALI DICHIARA NON FONDATA LA QUESTIONE DI COSTITUZIONALITÀ

 

La normativa sugli impianti agrivoltaici

La sentenza in premessa ricorda la recente normativa che non esclude a priori la realizzazione del fotovoltaico in zona agricola. In particolare:

1. l’art. 65, comma 1-quater, del Decreto Legge n. 1 del 2012, come convertito, seppur al solo scopo di ammetterli a finanziamento pubblico, definiva gli impianti agrivoltaici quali impianti che adottano «soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli elevati da terra, anche prevedendo la rotazione dei moduli stessi, comunque in modo da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale, anche consentendo l’applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione».

2. le Linee guida del 27 giugno 2022 del Ministero della transizione ecologica, all’art. 1.1, lettera d), definiscono l’impianto agrivoltaico quale «impianto fotovoltaico che adotta soluzioni volte a preservare la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale sul sito di installazione».

3. Il Decreto Legge n. 175 del 2025, che, all’art. 2, comma 1, lettera c), ha definito, mediante l’inserimento della lettera f-bis) all’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 190 del 2024, l’impianto agrivoltaico quale «impianto fotovoltaico che preserva la continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione», con la precisazione che «[a]l fine di garantire la continuità delle attività colturali e pastorali, l’impianto può prevedere la rotazione dei moduli collocati in posizione elevata da terra e l’applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione». Per un esame di questa normativa si rinvia al mio post (QUI) sul blog Note di Grondacci.

 

La definizione di fotovoltaico a terra

La sentenza pur riconoscendo che non esiste una definizione normativa specifica su impianto fotovoltaico a terra in zona agricola.

Premesso che una definizione legislativa esiste: lettera b) comma 1 articolo 6-bis DLgs 28/2011: “b) impianti fotovoltaici a terra: interventi che, anche se consistenti nella modifica della soluzione tecnologica utilizzata, mediante la sostituzione dei moduli e degli altri componenti e mediante la modifica del layout dell'impianto, comportano una variazione dell'altezza massima dal suolo non superiore al 50 per cento”.

Comunque, la sentenza precisa ulteriormente questa definizione dal punto di vista della ponderazione degli interessi tra attività agricola e promozione degli impianti da fonti rinnovabili, attraverso la interpretazione della seguente normativa:

1. Lo stesso Capo I nel quale si colloca l’art. 5 del Decreto Legge n. 63 del 2024 è rubricato «Interventi a tutela delle imprese del settore agroalimentare […]» e il titolo dello stesso art. 5 è «Disposizioni finalizzate a limitare l’uso del suolo agricolo», così sottendendosi l’esigenza di tutela dell’interesse volto alla salvaguardia della continuità delle attività colturali e pastorali. Non è del resto inopportuno rilevare che queste indicazioni funzionali sono ora confermate dal Decreto Legge n. 175 del 2025, il quale, infatti, ammette l’installazione degli impianti agrivoltaici «attraverso l’impiego di moduli collocati in posizione adeguatamente elevata da terra» (art. 2, comma 1, lettera h), con la precisazione che per impianti agrivoltaici si intendono appunto gli impianti fotovoltaici che preservano «la continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione» (art. 2, comma 1, lettera c) come peraltro affermato dalle linee guida ministeriali del 2022 già citate in precedenza.

2. lo stesso articolo 5 del Decreto-legge 63/2024 fa un elenco di siti in cui si possono installare impianti fotovoltaici a terra in zone classificate agricole.

3. i divieti e limiti non si applicano ad impianti fotovoltaici con moduli  collocati a terra finalizzati alla costituzione di una comunità  energetica rinnovabile ai sensi dell'articolo 31 (QUI) del DLgs 199/2021 nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato con Decisione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021, come modificato con Decisione del Consiglio ECOFIN dell'8  dicembre  2023, e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC) di cui all'articolo 1 (QUI) del Decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, ovvero di progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR.

Inoltre, quanto previsto sulle limitazioni della installazione in zone agricole sopra descritte non si applica ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore del Decreto-legge 63/2024 ora convertito (16 maggio 2024), sia stata avviata almeno una delle procedure amministrative, comprese quelle di valutazione ambientale, necessarie all'ottenimento dei titoli per la costruzione e l'esercizio degli impianti e delle relative opere connesse ovvero sia stato rilasciato almeno uno dei titoli medesimi.

 

CONCLUSIONI DELLA SENTENZA SULLA NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI COSTITUZIONALITÀ RELATIVA ALL’ARTICOLO 5 DECRETO LEGGE 63/2024

Secondo la sentenza non si rinviene, pertanto, un’argomentazione idonea a dimostrare che le possibilità di utilizzo dei terreni agricoli per la produzione di energia solare – che vanno dagli impianti agrivoltaici «con moduli non collocati a terra», consentiti in via di principio sulle aree agricole, sino alle ulteriori fattispecie previste dalla normativa censurata – risultino tanto esigue da compromettere il conseguimento degli obiettivi europei in materia di energie rinnovabili.

 

 

CONCLUSIONI DELLA SENTENZA SULLA NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI COSTITUZIONALITÀ SUL PRESUNTO CONTRASTO, EX ARTICOLO 9 COSTITUZIONE, DELLA NORMA IMPUGNATA TRA ESIGENZE DELLA PROMOZIONE DELLE FONTI RINNOVABILI E TUTELA DEL SUOLO E LA PONDERAZIONE DI INTERESSI TRA AMBIENTE E REALIZZAZIONE IMPIANTI RINNOVABILI

 

Sul confronto esigenze fonti rinnovabili e tutela del suolo.

Secondo la sentenza le argomentazioni svolte dal giudice rimettente, secondo cui la norma che vieta l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra si porrebbe in contrasto con i princìpi eurounitari di massimizzazione della produzione di energia da fonti rinnovabili, non considerano la complessità della materia e la pluralità dei beni, tutti di rango costituzionale, coinvolti nella vicenda normativa oggetto di contestazione.

Anzitutto, fra gli indicatori di impermeabilizzazione e di consumo del suolo la direttiva contempla, quale indicatore facoltativo, proprio l’utilizzo del suolo per finalità connesse alle energie rinnovabili (Allegato I, Parte D, della direttiva 2025/2360/UE).

Inoltre, l’art. 1 della direttiva 2025/2360/UE (QUI) evidenzia che gli scopi della stessa sono: i) ridurre la contaminazione del suolo a livelli non più considerati nocivi per la salute umana e per l’ambiente; ii) migliorare costantemente la salute del suolo nell’Unione e iii) mantenere i suoli in condizioni sane e prevenire e affrontare tutti gli aspetti di degrado del suolo, al fine di conseguire suoli sani entro il 2050, cosicché possano: «fornire molteplici servizi ecosistemici su una scala sufficiente a soddisfare le esigenze ambientali, sociali ed economiche», «prevenire e mitigare gli effetti dei cambiamenti climatici e della perdita di biodiversità» e «aumentare la resilienza a difesa dalle catastrofi naturali e in termini di sicurezza alimentare».

 

Sul rispetto dell’articolo 9 della costituzione: ambiente paesaggio ed esigenze energetiche.

Sul piano del diritto interno, l’art. 9 (QUI) Cost. definisce un amplissimo perimetro di tutela, che abbraccia plurimi interessi e diritti costituzionali, direttamente o indirettamente riconducibili al bene-ambiente, e, come ha affermato la giurisprudenza di questa Corte, nessun diritto o bene costituzionale riceve tutela in termini assoluti, risultando piuttosto soggetto a limiti funzionali al necessario bilanciamento con la molteplicità degli altri diritti e interessi di pari livello, poiché la tutela dei diritti deve essere assicurata in una prospettiva sistemica e unitaria, non in modo frammentario (sentenza Corte Costituzionale n. 85 del 2013 QUI).

L’art. 5 del d.l. n. 63 del 2024 è stato invero introdotto con la finalità di contenere, anche per ragioni paesaggistiche e ambientali, l’espansione degli impianti fotovoltaici a terra, che potrebbero essere installati sui suoli agricoli anche per ragioni di convenienza economica e logistica. Ciò in coerenza con l’articolo 9 della Costituzione che accorda tutela non soltanto all’«ambiente, alla biodiversità e agli ecosistemi», ma altresì al paesaggio.

Quindi secondo la sentenza l’interesse alla realizzazione degli impianti energetici FER non può pertanto considerarsi sempre automaticamente prevalente su quello alla tutela del paesaggio e delle coltivazioni. E “paesaggio” è, tipicamente, anche il paesaggio agrario.

La norma censurata è proprio volta a realizzare un contemperamento, non manifestamente irragionevole, fra interessi di pari rilievo costituzionale, tutti peraltro riconducibili, seppur per differenti profili, anche al bene ambiente (la tutela del paesaggio agricolo, delle colture, del suolo, della biodiversità e della transizione ecologica).

 

Coerente alle motivazioni della sentenza la recente giurisprudenza comunitaria

L’Avvocatura UE è intervenuta, con le sue conclusioni (QUI) del 21 maggio 2026, ha chiarito che sotto il profilo della tutela del paesaggio non esiste alcuna presunzione di interesse pubblico prevalente per la realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili

 

 

Non violazione dell’articolo 3 (QUI) della Costituzione: principio di proporzionalità

La sentenza ricorda come il principio di proporzionalità impone al decisore pubblico di individuare, fra le diverse soluzioni astrattamente praticabili, quella idonea e necessaria al perseguimento di fini legittimi, nonché la meno restrittiva rispetto agli altri interessi e ai diritti coinvolti.

Aggiunge la sentenza che il sindacato sul rispetto del principio di proporzionalità si fonda dunque sulla valutazione di tre elementi: l’idoneità, la necessarietà e la proporzionalità in senso stretto (o adeguatezza). La norma resiste pertanto al test di proporzionalità: la scelta è idonea, poiché opera sul bene scarso – il suolo – che qui è in giuoco; è necessaria, in quanto l’obiettivo di preservare la produzione agricola non potrebbe essere perseguito se si consentisse di collocare moduli a terra; è proporzionale in senso stretto, in quanto impone un sacrificio tollerabile per i privati, atteso che gli stessi possono perseguire i loro obiettivi imprenditoriali semplicemente investendo sugli impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra.

 

COSTITUZIONALMENTE LEGITTIMA LA NORMA OGGETTO DEL RINVIO NELLA PARTE CHE PREVEDE I LIMITI ALLA COLLOCAZIONE DEL FOTOVOLTAICO IN AREE CLASSIFICATE AGRICOLE DALLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA A PRESCINDERE DAL LORO EFFETTIVO UTILIZZO A TAL FINE

La sentenza contesta la presunta illegittimità costituzionale sul punto, citando la giurisprudenza amministrativa: “in sede di pianificazione urbanistica la relativa destinazione non presuppone neppure necessariamente la corrispondente “vocazione” dell’area, intesa nella sua accezione letterale» e che «ciò significa che la classificazione di un terreno in zona “E1” non presuppone che lo stesso sia concretamente utilizzato per colture tipiche o che possieda già tutte le caratteristiche previste dalla legge» (enfasi aggiunta) (Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 31 luglio 2023, n. 7407)”. La giurisprudenza amministrativa, pertanto, la destinazione a zona agricola non impone necessariamente un obbligo positivo di coltivazione, ma svolge principalmente una funzione “negativa”: quella di evitare l’insediamento di nuove opere a scopo residenziale o produttivo non connesse all’agricoltura.

La circostanza che possano esistere, quale mero dato fattuale e contingente, terreni degradati ovvero temporaneamente non utilizzati a fini agricoli, non consente di prescindere dalla vocazione urbanistica impressa al fondo in ragione della sua destinazione pianificatoria. Resta tuttavia fermo che, se la concreta utilizzazione agricola dell’area non rileva, rileva la sua astratta utilizzabilità come tale.

 

NON FONDATA LA QUESTIONE DI INCOSTITUZIONALITA' PER CUI LA NORMA PONE DIVIETI IN GENERALE PER LE AREE AGRICOLE E NON PER QUELL DI COLTIVAZIONI DI PRODOTTI DI QUALITÀ

La sentenza afferma che non può trovare accoglimento la censura secondo la quale il divieto sarebbe indiscriminato, mentre dovrebbe incentrarsi sulla qualità e sull’importanza delle colture praticate, dovendo considerarsi non sacrificabili solo le aree agricole interessate da produzioni agroalimentari di qualità, come le produzioni biologiche, le produzioni «D.O.P., I.G.P., S.T.G., D.O.C., D.O.C.G.», le produzioni tradizionali e/o di particolare pregio rispetto al contesto paesaggistico e culturale.

Tale assunto confligge, invero, con la rilevanza della già richiamata potenzialità agricola del terreno (non definitivamente trasformato), che, per effetto della classificazione urbanistica, potrebbe essere destinato anche in futuro a colture di pregio, facoltà che sarebbe pregiudicata da un utilizzo generalizzato dell’agrivoltaico con moduli collocati a terra. Inoltre, il valore agricolo tutelato dalla norma censurata non è solo quello insito nelle colture di pregio, ma è anche quello legato alle colture e agli utilizzi tradizionali del suolo a fini agricoli.