Incostituzionale aggirare i vincoli paesaggistici per le antenne negli usi civici

La Corte Costituzionale con sentenza n° 121 del 6 maggio 2026 (QUI) interviene sulla legittimità costituzionale dell’articolo 54-bis del DLgs 259/2003 (Codice delle Comunicazioni elettroniche) dichiarandone incostituzionale la parte che prevede di aggirare la autorizzazione paesaggistica per le antenne da realizzare in aree gravate da usi civici.

Si tratta di una sentenza importante che pone uno stop parziale alle eccessive semplificazioni e deroghe alle norme ambientali nelle procedure di autorizzazione degli impianti per la telefonia mobile. Soprattutto è importante il principio affermato dalla sentenza della Corte Costituzionale per cui: “L’indiscriminata e automatica valutazione di prevalenza dell’interesse alla diffusione delle reti di TLC rispetto alle esigenze ambientali e paesaggistiche connesse alla presenza degli usi civici si pone in contrasto con l’art. 9 Cost. (QUI)”

D’altronde che alla Corte Costituzionale non piacciano gli eccessi derogatori e semplificatori in materia ambientale si ricava da una sentenza del 2021 di cui trattato QUI.

 

COSA DICE L’ARTICOLO 54-BIS DEL CODICE DELLE COMUNICAZIONI ELETTRONICHE

“Per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta velocità nelle zone gravate da usi civici non è necessaria l'autorizzazione di cui all'articolo 12, secondo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (QUI) e,

nei casi di installazione delle infrastrutture di cui agli articoli 44, 45, 46, 47 e 49 del presente codice e di realizzazione di iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e a garantire il funzionamento delle reti e l'operatività e continuità dei servizi di telecomunicazione, non si applica il vincolo paesaggistico di cui all'articolo 142 (QUI), comma 1, lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio”.

 

Nella prima parte l’articolo 54-bis fa riferimento alla non necessità di autorizzazione al mutamento di destinazione dell’area dei gestori collettivi dell’uso civico (oggi disciplinata dalle Regioni) in riferimento alla realizzazione di infrastrutture a banda larga ai sensi del DLgs 33/2016 (QUI)

 

Nella seconda parte dell’articolo 54-bis si esclude la applicazione della disciplina paesaggistica per le infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici nel caso in cui siano collocati nelle aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici.

 

 

 

LA NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELLA PRIMA PARTE DELL’ARTICOLO 54-BIS

Secondo la sentenza in particolare non è fondata la illegittimità costituzionale di detto articolo nella prima parte in relazione all’articolo 9 della Costituzione che recita: “La Repubblica... Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.”

Secondo la Corte Costituzionale il mutamento di destinazione è strumento di gestione di beni che restano collettivi ed è compatibile con il regime di indisponibilità (sentenza n. 71 del 2020 QUI). Tale mutamento non impedisce la conservazione del rilievo pubblicistico del bene e ha lo scopo di mantenere, pur nel cambiamento d’uso, un impiego utile alla collettività che ne rimane titolare (sentenze: n. 113 del 2018 (QUI), n. 103 del 2017 (QUI) e n. 391 del 1989 QUI) cui deve arrecare un «reale beneficio», ai sensi dell’art. 41 del R.D. n. 332 del 1928 (QUI).

Art. 41. R.D. 332/1928: “Potranno i Comuni e le Associazioni agrarie richiedere, ed il Ministro dell'economia consentire, che a tutte o parte delle terre sia data una diversa destinazione, quando essa rappresenti un reale beneficio per la generalità degli abitanti, quali la istituzione di campi sperimentali, vivai e simili. In tal caso il decreto di autorizzazione conterrà la clausola del ritorno delle terre, in quanto possibile, all'antica destinazione quando venisse a cessare lo scopo per il quale l'autorizzazione era stata accordata. Qualora non sia possibile ridare a queste terre l'antica destinazione, il Ministro per l'economia nazionale potrà stabilire la nuova destinazione delle terre medesime”.

La nuova destinazione può dunque comportare la sospensione dell’esercizio del diritto di uso civico, ma non determina il venir meno del vincolo paesaggistico.

Secondo la sentenza la disposizione in esame introduce dunque una misura di semplificazione procedimentale volta ad agevolare la realizzazione di alcuni interventi di trasformazione dei terreni gravati da usi civici, senza compromettere la conservazione di tali beni come appartenenti alle collettività di riferimento. Viene preservato il loro rilievo pubblicistico, sebbene in un diverso assetto funzionale, compatibile con il regime di indisponibilità che li caratterizza.

In definitiva, così conclude la sentenza: con la prima parte dell’art. 54-bis del cod. comunicazioni elettroniche, il legislatore statale ha compiuto, in via generale, una valutazione di compatibilità della realizzazione di infrastrutture di TLC con la destinazione dei terreni gravati da usi civici, la cui tutela non può «consistere in una conservazione statica, bensì in un regime di gestione che ne preservi il carattere ecologico e la disciplina giuridica in coerenza con l’evoluzione dell’economia agricola e di quella ambientale» (sentenza n. 71 del 2020).

 

 

ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELLA SECONDA PARTE DELL’ARTICOLO 54-BIS

La Corte Costituzionale nel dichiarare la illegittimità costituzionale della seconda parte dell’articolo 54-bis muove prima ricordando la evoluzione ambientale nella tutela degli usi civici: “La persistente vitalità dell’ordinamento degli usi civici poggia, dunque, su un’evoluzione della loro funzione, connessa alla caratterizzazione della natura di bene collettivo, in quanto utile anche alla conservazione dei valori ambientali e ciò non soltanto a favore dei singoli appartenenti alla collettività dei fruitori nello specifico contesto territoriale, ma alla generalità dei consociati e delle future generazioni.” (sentenza Corte Costituzionale: n. 113 del 2018, n. 210 del 2014 (QUI) e n. 46 del 1995 (QUI); nello stesso senso, sentenze n. 125 del 2025 (QUI) e n. 133 del 1993 (QUI).

 

Secondo la Corte Costituzionale l’importanza del parametro paesaggio nelle autorizzazioni alle infrastrutture per le comunicazioni elettroniche emerge anche dalla normativa di settore:

1. Decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 207, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/1972 che istituisce il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche», ha fatto espressamente salve le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali. Questa disposizione, dedicata alle «Infrastrutture di comunicazione elettronica e diritti di passaggio», stabilisce, infatti, che «restano ferme le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».

2. L’importanza delle garanzie a difesa del paesaggio emerge anche dall’art. 44, comma 10 del Codice delle Comunicazioni elettroniche, ove si prevede espressamente che il parere contrario dell’amministrazione preposta alla tutela ambientale impedisce il perfezionamento del procedimento autorizzatorio.

 

Quindi conclude la Corte costituzionale: sino alla entrata in vigore nel 2023 dell’art. 54-bis cod. comunicazioni elettroniche, le disposizioni di semplificazione volte a favorire lo sviluppo della rete di TLC si erano basate sul presupposto che la tutela dell’interesse alla conservazione dell’ambiente e del paesaggio fosse assicurata dalla previsione del necessario rispetto del vincolo paesaggistico (art. 43, comma 5, cod. comunicazioni elettroniche). La disposizione censurata segna invece un radicale “cambio di passo” nella disciplina di liberalizzazione delle reti di TLC introdotta dal d.lgs. n. 259 del 2003, poiché elimina il sistema delle garanzie connesse all’imposizione del vincolo paesaggistico, cui le aree gravate da uso civico sono sottoposte ai sensi del codice del paesaggio.

Le esigenze di semplificazione amministrativa, connesse al carattere prioritario della realizzazione della rete di TLC, possono giustificare, per quanto detto, la mancata previsione dell’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso dei beni gravati da usi civici. Esse però non possono eliminare del tutto la tutela del paesaggio mediante la definitiva e generalizzata esclusione del vincolo funzionale alla sua protezione. I vincoli culturali e paesaggistici richiedono valutazioni specifiche, legate al singolo contesto territoriale e rimesse alle autorità preposte alla loro osservanza.

In altri termini, semplificare non può condurre alla negazione in radice di ogni garanzia di tutela ambientale. La ricerca di un adeguato equilibrio e la composizione del potenziale conflitto fra la tutela del paesaggio e dell’ambiente e altri interessi di carattere generale deve realizzarsi in sede procedimentale e secondo il principio di proporzionalità.

L’indiscriminata e automatica valutazione di prevalenza dell’interesse alla diffusione delle reti di TLC rispetto alle esigenze ambientali e paesaggistiche connesse alla presenza degli usi civici si pone in contrasto con l’art. 9 Cost.

 

RESTANO NEL CODICE DELLE COMUNICAZIONIE ELETTRONICHE NORME AMBIGUE DI DEROGA SUL PAESAGGIO

Il comma 1 articolo 5 del DLgs 207/2021 (QUI) recita: “1. Fino al 31 dicembre 2026, per gli interventi di cui agli articoli 45 e 46 del decreto legislativo n. 259 del 2003, introdotti dall'articolo 1 del presente decreto, sono fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 40, comma 5, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, anche in deroga alle disposizioni del presente decreto “.

Il comma 5 articolo 40 della legge 108/2021 (QUI) prevede che relativamente agli impianti UMTS (articolo 45 del Codice Comunicazioni elettroniche) e per modifiche delle caratteristiche degli impianti già provvisti di titolo abilitativo (articolo 46  Codice Comunicazioni Elettroniche) non occorre la autorizzazione ai sensi del Codice dei Beni Culturali a condizione che gli interventi comportino aumenti delle altezze non superiori a 1,5 metri e aumenti della superficie di sagoma non superiori a 1,5 metri quadrati. In particolare, sulla autocertificazione relative alla presente delle varianti gli enti autorizzatori si devono pronunciare entro 30 giorni dal ricevimento della stessa.