Strategia nazionale per le infrastrutture critiche: i limiti per impianti energetici e porti

Pubblicata (QUI) dal Governo italiano la Strategia Nazionale per la resilienza delle infrastrutture critiche.

Le infrastrutture critiche sono disciplinate dalla Direttiva (UE) 2022/2557 (QUI) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2022 (di seguito Direttiva). La Direttiva è stata recepita in Italia dal DLgs 134/2024 (QUI) che elenca nell’allegato A (QUI) le potenziali tipologie di impianti e attività classificabili come infrastrutture critiche necessarie per la fornitura di un servizio essenziale, ad esempio, nell’energia e nei trasporti. Per "servizio essenziale" si intende un servizio cruciale per il mantenimento di funzioni sociali vitali, attività economiche, salute e sicurezza pubblica o ambiente. Critiche quindi perché un incidente può mettere in crisi lo svolgimento di detti servizi e attività essenziali per gli interessi nazionali di uno stato membro.

La Strategia fornisce indicazioni operative per attuare quanto previsto dalla suddetta normativa ma rimuove i ritardi clamorosi rispetto alla Direttiva europea (anche quella precedente del 2008) e sulle disapplicazioni in atto in diverse situazioni che vedono nel nostro Paese la presenza di infrastrutture classificabili come critiche.

Di seguito nel post troverete:  

La PARTE 1 che analizza le sopra richiamate criticità con una particolare approfondimento del caso studio del rigassificatore di Panigaglia. 

La PARTE 2 dove ricostruisco i passaggi più significativi della Strategia Nazionale.

 

PARTE 1 I RITARDI E LE PROBLEMATICHE APPLICATIVE DELLA STRATEGIA NAZIONALE

 

La strategia conferma gli enormi ritardi dell’Italia nell’attuare quanto previsto dalla Direttiva soprattutto nella individuazione delle specifiche infrastrutture e attività classificabili come critiche. Il processo di individuazione delle singole infrastrutture critiche secondo il Dlgs 134/2024 doveva concludersi entro il 17 gennaio 2026, non solo ma già il superato Dlgs 61/2011 (attuazione abrogata Direttiva 2008/114/CE) all’articolo 5 (QUI) prevedeva già questo obiettivo, per cui Il Ministero dello sviluppo economico ed il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, doveva individuare e comunicare alla struttura responsabile interministeriale, con apposito decreto dirigenziale: "a) le infrastrutture situate in territorio nazionale da valutare come critiche". 

Tra questa come risulta dall'allegato A al Dlgs 134/2024 ci sono tipologie di impianti e attività di grande rilievo in campo energetico e dei trasporti. Tra questi anche i rigassificatori come quello di Panigaglia compresa le attività connesse (come il trasporto del gnl e il bunkeraggio dello stesso come risulta da questa tabella riportata di seguito:

L’allegato A (sopra citato) al DLgs 134/2024 prevede tra le tipologie di impianti classificabili potenzialmente come infrastrutture critiche anche:

a). Elettricità, comprendente: infrastrutture e impianti per la produzione e la trasmissione di energia elettrica e per la fornitura di elettricità;

b). Petrolio, comprendente: produzione, raffinazione, trattamento, stoccaggio e trasporto di petrolio attraverso oleodotti;

c). Gas, comprendente: produzione, raffinazione, trattamento, stoccaggio e trasporto di gas attraverso oleodotti e terminali GNL.

d). organi di gestione dei porti e impianti portuali e società armatoriali di gestione dei trasporti di merci e passeggeri. 

La Strategia Nazionale non nomina mai la Direttiva Seveso che è sorella della normativa sopra richiamata. Infatti, il comma 5 articolo 7 del DLgs 134/2024 prevede nell’applicazione della normativa sulle infrastrutture critiche con le norme sul rischio incidenti rilevanti, rischio alluvioni peraltro coordinamento già previsto dall’abrogato DLgs 61/2011. Vedremo se questa dimenticanza verrà superata dalle linee guida dagli stress test, l’utilizzo delle migliore pratiche nazionali e internazionali previste dalla Strategia sia nella analisi dello stato di resilienza delle infrastrutture critiche sia nel potenziamento della stessa.

Per capire cosa vuol dire coordinamento con la Direttiva Seveso ma anche valutazione delle interdipendenze tra settori critici e non critici faccio un esempio negativo quello del rigassificatore di Panigaglia dove ad oggi il solo piano di emergenza esterno ex normativa Seveso non ha preso in considerazione (QUI) il trasbordo del gnl dall’impianto fino al porto di Spezia con bettoline che trasportano autocisterne cariche di gnl. Peraltro, la rimozione in questo caso un significato ancora più grave considerando che la Strategia Nazionale per la sua elaborazione e implementazione ha previsto il coinvolgimento anche di soggetti che gestiscono impianti e attività non rientranti nelle categorie dell’allegato A al DLgs 134/2024. Quindi attualmente per il rigassificatore di Panigaglia si viola il punto 35 delle Linee guida UE (Comunicazione della Commissione UE del 11 settembre 2025 QUI)

TRASPARENZA SULLE INFORMAZIONI ACCEDIBILI IN MATERIA DI INFRASTRUTTURE CRITICHE 

Sulla trasparenza sulle informazioni accedibili per il pubblico la Strategia Nazionale è reticente rimanendo su un terreno meramente istituzionale arrivando ad affermare che il DPCM che individua l’infrastruttura critica non è accedibile. 

Affermazione assolutamente illegittima considerato cosa prevede la Raccomandazione del Consiglio Ministri UE del 8 dicembre 2022 (QUI) su un approccio coordinato a livello dell'Unione per rafforzare la resilienza delle infrastrutture critiche. Nelle sue conclusioni detta Raccomandazione individua tra gli aspetti problematici: la necessità di aumentare gli investimenti negli approcci preventivi e nella preparazione della popolazione.

Come si prepara la popolazione se non sa neppure che nel suo territorio esistono strutture classificate infrastrutture critiche?

Il comma 4 articolo 1 DLgs 134/2024 prevede che: “Gli obblighi stabiliti dal presente decreto non comportano la comunicazione di informazioni la cui divulgazione sarebbe contraria agli interessi essenziali dello Stato in materia di sicurezza nazionale, di difesa o di pubblica sicurezza”. In realtà comunicare che, ad esempio, il rigassificatore di Panigaglia è una infrastruttura critica mette a rischio la sicurezza nazionale? Stiamo scherzando? Un rigassificatore è un obiettivo sensibile, comunque, non certo perché formalmente classificato “infrastruttura critica”!

D’altronde la stessa Strategia Nazionale, contraddittoriamente al divieto di pubblicazione di cui sopra, prevede che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, promuovano lo svolgimento periodico di esercitazioni complesse con attori istituzionali e con soggetti critici, al fine di testare l’efficacia delle misure di coordinamento locale in scenari emergenziali specifici per i settori di rispettiva competenza. Come si possono svolgere queste attività senza coinvolgere la popolazione e informalmente minimamente quanto meno per quanto segue:

 

LA STRATEGIA NAZIONALE RIMUOVE I SEGUENTI DOCUMENTI E INFORMAZIONI ACCEDIBILI DAL PUBBLICO SULLE INFRASTRUTTURE CRITICHE: IL CASO STUDIO DEL RIGASSIFICATORE DI PANIGAGLIA

Per capire qui bisogna fare riferimento, intanto, all’articolo 16 del DLgs 134/2024 secondo il quale si afferma che “senza indebito ritardo, notificano all'autorità settoriale competente e al PCU gli incidenti rilevanti, che perturbano o possono perturbare in modo significativo la fornitura di servizi essenziali.”

Chi sono le Autorità settoriali competenti? Lo prevede l’articolo 5 del DLgs 134/2024: oltre che vari Ministeri, tra cui l’Ambiente e sicurezza energetica le Regioni hanno diritto a collaborare nella gestione delle suddette informazioni quando l’infrastruttura critica opera interamente nel territorio regionale.

Ebbene il comma 11 articolo 16 DLgs 134/2024 prevede che le suddette Autorità settoriali competenti “…che hanno ricevuto una notifica ai sensi del comma 1 assicurano, di concerto con il PCU, adeguata pubblicità ad ogni informazione rilevante per l'interesse pubblico relativa all'incidente notificato e al seguito dato a tale notifica.”

Peraltro, sul punto ora si veda la nuova Direttiva sulle inchieste degli incidenti in mare QUI.

La conseguenza di quanto sopra riportato, a mio avviso, è che se sono pubblicabili notifiche su incidenti anche minori che riguardano le infrastrutture critiche sono altresì sicuramente pubblicabili avendo come riferimento il rigassificatore di Panigaglia anche le seguenti informazioni e/o documenti:

1. è stata individuato il Rigassificatore di Panigaglia tra le infrastrutture critiche (IC) come si evinceva necessariamente dal testo dell’abrogato DLgs 61/2011?

2. in particolare è stato emanato il Decreto che classifica come ICE detto impianto?

3. se è stato individuato come infrastruttura critica, è stata elaborata l’Analisi di rischio (ora si chiama Valutazione del Rischio) sopra richiamata e descritta, specificamente per l’impianto spezzino?

4. è stato predisposto il Piano di Sicurezza conseguente alla Valutazione di Rischio e ancora prima del 2024 della Analisi di rischio?

5. il Prefetto, quale responsabile locale delle infrastrutture critiche, sta esercitando la sua funzione prevista dalla normativa sopra descritta?

6. è stato verificato, dalla autorità competenti, il coordinamento tra Valutazione di Rischio (e in precedenza al 2024 Analisi di Rischio) e relativo Piano di Sicurezza con il Rapporto di Sicurezza previsto per l’impianto di Panigaglia nonché il Piano di Emergenza Interno ed Esterno?

7. Sono stati presi in considerazione eventi NAch Tech ai fini della Valutazione di Rischio della Infrastruttura critica rigassificatore Panigaglia?

8. La valutazione di rischio (e prima del 2024 Analisi di Rischio) ha tenuto conto della esistenza di un Piano di Sicurezza per il porto (Il DLgs sulle infrastrutture critiche sia nella versione del 2011 che nella vigente del 2024 riguarda anche i porti come siti critici/sensibili) e se si questo Piano tiene conto anche del rischio legato al Rigassificatore in rapporto al resto delle attività portuali?

9. È stato nominato il funzionario ministeriale di collegamento. Il Ministero dello sviluppo economico, per il settore energia, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per il settore trasporti, il Ministero dell'interno e della difesa, nonché il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri individuano, per ciascuna ICE, nell'ambito del personale in servizio presso le medesime amministrazioni, un proprio funzionario che funge da punto di contatto con la struttura responsabile.

 

N.B. La domanda n°6 visto che riguarda il raccordo tra le informazioni su Infrastrutture Critiche e quelle su documenti pubblici e pubblicabili (piano emergenza esterno, studio sicurezza integrato di area per effetto domino) può comportare informazioni accedibili a prescindere dai vincoli del Regolamento CE 1049/2001(QUI), ovviamente solo le informazioni sul coordinamento tra Valutazione  di Rischio e Piano di sicurezza per le infrastrutture critiche con i documento ex Seveso III (Rapporto di Sicurezza- Piani Emergenza esterni ed interni) previsto per l’impianto di Panigaglia, soprattutto in relazione al Piano di Emergenza esterna. D’altronde la esercitazione antiterrorismo svolta qualche tempo fa a Panigaglia dimostra la fondatezza di quanto scrivo visto che vi hanno partecipato non solo autorità militari: Polizia di Frontiera, Carabinieri, Guardia di Finanza, Vigili del fuoco, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure Orientale, servizi tecnico-nautici, Agenzia delle Dogane e Servizio Sanitario 118.

Infatti, le parti della Valutazione del Rischio e Piani sicurezza della infrastruttura critica che tengono conto dei documenti della Seveso III escono dalla nozione di documenti sensibili ex Regolamento 1049/2001: per documenti sensibili si intendono quei documenti provenienti dalle istituzioni o dalle agenzie da loro istituite, da Stati membri, paesi terzi o organismi internazionali, classificati come “TRÈS SECRET UE/EU TOP SECRET, SECRET UE/EU SECRET o CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL”.

 

 

PARTE 2: RICOSTRUZIONE DELLE PRINCIPALI PARTI DELLA STRATEGIA NAZIONALE PER LA RESILIENZA DELLE INFRASTRUTTURE CRITICHE

 

I SOGGETTI ISTITUZIONALI COMPETENTI A REALIZZARE LA RESILIENZA DELLE INFRASTRUTTURE CRITICHE

Presidente del Consiglio dei ministri: articolo 3 DLgs 134/2024 (QUI);

Comitato interministeriale per la resilienza (CIR): articolo 4 DLgs 134/2024 (QUI);

Autorità settoriali competenti (ASC) e Punto di contatto unico (PCU): articolo 5 DLgs 134/2024 (QUI).

 

 

VALUTAZIONE DEL RISCHIO STATALE

Il PCU, in cooperazione con le ASC e altri organi istituzionali, ha effettuato la valutazione del rischio dello Stato, integrando anche le risultanze della valutazione del rischio nazionale prevista dal meccanismo unionale di protezione civile e delle altre valutazioni del rischio rilevanti effettuate ai sensi delle disposizioni nazionali ed europee. Sono state, inoltre, integrate le risultanze dell’analisi del rischio aggregata condotta da AIPSA. L’analisi condotta ha adottato un approccio sistemico, orientato a valutare l’esposizione complessiva dei settori a specifiche classi di rischio, in termini di resilienza e capacità di continuità operativa, piuttosto che limitarsi agli effetti di eventi avversi su singole infrastrutture o componenti.

 

Tra le risultanze della valutazione del rischio statale tra le più significative abbiamo:

Energia – sottosettore Gas: I rischi naturali maggiormente critici sono gli incendi, valutati di livello medio-alto, seguiti dai rischi idraulici e idrogeologici, classificati come medi. I rischi di origine antropica, inclusi atti di terrorismo e sabotaggio, sono considerati di livello elevato. Preoccupazione di livello medio-alto riguarda eventi transfrontalieri, dovuti alla forte dipendenza da entità di Paesi terzi e dalla catena di approvvigionamento internazionale.

 

Trasporti – sottosettore marittimo: I rischi naturali sono generalmente di bassa entità, eccetto i fenomeni meteorologici estremi valutati a livello medio. Il settore è un potenziale bersaglio per attacchi terroristici o di natura ibrida. Le principali preoccupazioni riguardano i rischi intersettoriali, soprattutto la dipendenza da energia, telecomunicazioni e altri trasporti. Altre vulnerabilità includono le catene di approvvigionamento e la possibile carenza di personale specializzato. Infine, c’è un rischio elevato legato a malattie infettive e emergenze sanitarie dovute a contaminazioni o contagi.

 

 

MISURE ATTUATIVE DELL’OBIETTIVO STRATEGICO 1: COMPRENSIONE DELLO STATO ATTUALE DELLA RESILIENZA DEI SOGGETTI CRITICI

1. Il PCU, le ASC e le altre amministrazioni competenti in materia di resilienza provvedono allo sviluppo di linee guida per definire: indicatori di resilienza dei soggetti critici, diversificati in relazione alle specificità dei settori e sottosettori.

2. l’elaborazione annuale di un documento di sintesi sullo stato della resilienza, comprensivo dell’analisi delle vulnerabilità e dei rischi. Il documento verrà trasmesso al Presidente del Consiglio dei ministri per la successiva comunicazione al Comitato Interministeriale per la Resilienza (CIR). L’obiettivo principale è individuare e aggiornare i rischi e i fattori di vulnerabilità che interessano i diversi soggetti critici.

3. Sviluppo di una piattaforma per identificare e analizzare fenomeni di dipendenza settoriale ed intersettoriale. Molte infrastrutture critiche risultano fortemente interconnesse, generando un ecosistema complesso in cui il malfunzionamento o il danneggiamento di un’infrastruttura in un determinato settore può produrre effetti a catena su altri ambiti.  E’ previsto dalla Strategia Nazionale di definire un protocollo d’intesa con un organismo di ricerca finalizzato a potenziare l’analisi e la gestione dei rischi derivanti dalle interdipendenze tra infrastrutture critiche, attraverso lo sviluppo di una piattaforma avanzata in grado di mappare, simulare e prevedere gli impatti a cascata, favorendo la cooperazione intersettoriale, la condivisione dei dati e il supporto alla pianificazione strategica.

4. Sviluppo di una piattaforma per gestire le notifiche degli incidenti ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 134/2024 ed istituzione di un registro nazionale degli incidenti rilevanti. Questo al fine di: - Gestire le notifiche degli incidenti ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 134/2024. − Analizzare gli incidenti per individuare lezioni apprese e migliori pratiche. − Costruire un repertorio storico degli incidenti e “quasi incidenti” rilevanti per rafforzare la capacità predittiva, aumentare la consapevolezza dei rischi e migliorare le strategie di risposta.

 

MISURE ATTUATIVE DELL’OBIETTIVO STRATEGICO 2: SOSTEGNO, IMPLEMENTAZIONE E POTENZIAMENTO DELLA RESILIENZA DEI SOGGETTI CRITICI

1. Organizzazione di stress test ed altre attività finalizzate a verificare la capacità di risposta agli incidenti e a potenziare i meccanismi di ripristino operativo. Gli stress test consentiranno inoltre di analizzare i potenziali effetti domino tra infrastrutture critiche interconnesse, favorendo così lo sviluppo di strategie di mitigazione più efficaci e coordinate. in particolare, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, prevedono lo svolgimento periodico di esercitazioni complesse con attori istituzionali e con soggetti critici, al fine di testare l’efficacia delle misure di coordinamento locale in scenari emergenziali specifici per i settori di rispettiva competenza.

2. Condivisione di migliori pratiche e linee guida (nazionali e internazionale) per migliorare la prevenzione, protezione, contrasto e ripristino. In particolare, saranno sviluppate specifiche linee guida, sia metodologiche che operative, per la valutazione dei rischi, con particolare attenzione ai rischi emergenti, nonché per la protezione delle infrastrutture critiche sottomarine.

3. Promuovere la cultura e la formazione sulle tematiche relative alla resilienza. Rafforzare la capacità di sviluppare una visione olistica in grado di abbracciare gli aspetti di sicurezza fisica e cyber tenendo conto anche delle problematiche indotte dalle interdipendenze.

4. Revisione dei regolamenti sull’impiego dei droni, al fine di ampliarne le possibilità d’uso nel monitoraggio e nella protezione delle infrastrutture critiche.

5. Mappatura, classificazione e protezione delle infrastrutture critiche subacquee. occorre sfruttare il Polo Nazionale della Dimensione Subacquea:

 

 

MISURE ATTUATIVE DELL’OBIETTIVO STRATEGICO 3: PROMOZIONE DELLA COOPERAZIONE E DEL COORDINAMENTO TRA GLI ATTORI COINVOLTI, A LIVELLO NAZIONALE, EUROPEO ED INTERNAZIONALE

1. Istituzione di un tavolo, con la Commissione interministeriale tecnica di difesa civile, con il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri e con gli altri organismi nazionali competenti in materia di resilienza nazionale, con la previsione di forme di collaborazione con gli Organismi di informazione per la sicurezza.

2. Elaborazione di linee guida per l’identificazione del profilo professionale del “soggetto incaricato” di cui al comma 3 dell’articolo 14 del d.lgs. n. 134/2024; in quanto deputato a fare da collegamento con le ASC e il PCU in materia di resilienza. L'incaricato deve avere autorità decisionale e accesso a risorse adeguate a implementare le misure della direttiva CER.

 

 

IL PROCEDIMENTO DI INDIVIDUAZIONE DEI SOGGETTI CRITICI

Il processo di identificazione delle soglie relative ai criteri di identificazione (ex art. 9 comma 1 del d.lgs. n. 134 del 4 settembre 2024) e a quelli per la notifica degli incidenti (ex art. 16 comma 4 del medesimo decreto) si deve svolgere secondo un approccio partecipativo, che coinvolga attivamente le ASC e, per il loro tramite, le principali associazioni di categoria, nonché i principali soggetti pubblici e privati che erogano servizi essenziali nei vari settori e sottosettori.

l’identificazione delle soglie relative alla notifica degli incidenti, le ASC utilizzano lo stesso approccio partecipativo, coinvolgendo gli stakeholder e i principali fornitori di servizi nei settori e sottosettori di competenza. Nella definizione delle soglie per la notifica degli incidenti le ASC possono analizzare gli incidenti significativi verificatisi negli anni recenti nel proprio settore di competenza, con l’obiettivo di definire soglie che consentano di individuare tempestivamente, già nelle prime ore, la rilevanza dell’incidente e la necessità della notifica. Nell’individuazione delle soglie per la notifica degli incidenti, infine, le ASC tengono conto delle soglie di notifica degli incidenti definite in altra normativa nazionale nei propri settori di competenza ed assicurano omogeneità tra le stesse, ove possibile.

Le ASC dovranno comunicare i soggetti individuati al PCU. Il PCU avrà il compito di coordinare le ASC per garantire un'applicazione omogenea dei criteri e di compilare un elenco unico dei soggetti critici. Questo elenco verrà poi adottato tramite un DPCM, previa consultazione del CIR, con scadenza fissata al 17 luglio 2026. È importante notare che tale DPCM non sarà soggetto a pubblicazione ed è escluso dall'accesso pubblico. Una volta che l'elenco sarà stato adottato con il DPCM, il PCU avrà trenta giorni di tempo per effettuare una serie di notifiche fondamentali: − Ai soggetti critici identificati: verrà comunicata la loro designazione e gli obblighi che ne derivano, i quali diventeranno applicabili 10 mesi dopo la notifica. Sarà specificata anche l'ASC di riferimento. I soggetti appartenenti ai settori bancario, delle infrastrutture dei mercati finanziari e digitali saranno esplicitamente informati che non sono soggetti agli obblighi di cui all'articolo 12 e ai capi III e IV del d.lgs. n. 134/2024. La notifica diretta è cruciale per garantire che siano consapevoli del loro status e abbiano il tempo necessario per prepararsi (il periodo di 10 mesi). − All'Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale (ACN): sarà comunicata l'identità dei soggetti critici. Questa comunicazione è essenziale per il coordinamento tra la direttiva CER e la direttiva NIS2, considerando che tutti i soggetti critici ai sensi della CER rientreranno anche tra i soggetti essenziali o importanti ai sensi della NIS2. − Agli Organismi di informazione per la sicurezza: sarà trasmesso l'elenco completo con l’indicazione dei soggetti critici ai quali non si applicano gli obblighi regolati nel contesto CER. − Alla Commissione europea: senza indebito ritardo, sarà notificata una serie di informazioni chiave, tra cui: l'elenco dei servizi essenziali eventualmente aggiunti a livello nazionale, il numero di soggetti critici per settore/sottosettore e per servizio essenziale e le soglie utilizzate per la valutazione degli effetti negativi rilevanti, anche in forma aggregata.

 

ELENCO DEI PORTATORI DI INTERESSE COINVOLTI NELL’ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA

La Strategia sottolinea la necessità di un’attenzione particolare anche a quei soggetti che, pur non essendo formalmente indicati nel decreto 134, rivestono un ruolo essenziale per la realizzazione concreta degli obiettivi strategici.

Nel sottosettore del petrolio è stata coinvolta l’Unione Energia per la Mobilità (UNEM) che deriva da Unione Petrolifera e rappresenta le principali aziende che operano in Italia nell’ambito della raffinazione, dello stoccaggio e della distribuzione di prodotti petroliferi e di prodotti energetici a bassa emissione di carbonio. Nel sottosettore del gas sono stati interpellati l’ARERA, il Gestore dei Servizi Energetici (GSE) e la Ricerca sul Sistema Energetico (RSE) oltre ai principali operatori del sistema gas italiano.

Per il settore Trasporti, la strategia coinvolge i soggetti già individuati dall'autorità NIS del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) nonché i soggetti che rivestono un ruolo dual use per la mobilità militare e civile, in particolare porti marittimi o fluviali, strade, aeroporti e ferrovie.