Corte Costituzionale: il piano paesaggistico non è derogabile da leggi regionali e atti edilizi/urbanistici comunali

La Corte Costituzionale con sentenza n°74 del 21 aprile 2021  (QUI) è intervenuta nuovamente sul rapporto Stato Regioni in materia di tutela del Paesaggio (per gli ultimi precedenti pronunciamenti della Corte Costituzionali vedi QUI).

La sentenza ribadisce, come vedremo leggendo più approfonditamente il resto del post, alcuni principi fondamentali di livello costituzionale:

1. spetta alla legislazione statale determinare i presupposti e le caratteristiche della autorizzazione paesaggistica come pure le eventuali esenzioni e semplificazioni della procedura

2. in base al principio di prevalenza della tutela paesaggistica al legislatore regionale è impedito alla legge regionale introdurre deroghe in contrasto con le norme di tutela paesaggistica se non per ragioni di maggiore tutela del Paesaggio

3. le norme di maggiore tutela possono trovare riconoscimento anche negli strumenti urbanistici regionali e comunali

4. non sono possibili norme regionali che fissino limiti e condizioni in deroga alla tutela paesaggistica giustificate da mere esigenze urbanistiche

5. quindi non sono ammissibili norme regionali che condizionino la applicabilità delle norme paesaggistiche (dei piani paesaggistici oltre che ovviamente del Codice del Paesaggio) a mere scelte urbanistiche dei Comuni, i quali possono limitarsi a manifestare la semplice volontà di non avvalersi delle richiamate disposizioni paesaggistiche.

Se penso alla recente legge urbanistica approvata dal Consiglio Regionale mi chiedo come questa possa passare il vaglio di costituzionalità dopo questa ennesima sentenza della Corte Costituzionale (per una analisi di questa legge vedi QUI).

Ma esaminiamo specificamente il contenuto della nuova sentenza dividendola, per comodità di lettura, per capitoli relativi ai singoli profili di incostituzionalità rilevati dalla Corte Costituzionale…

 

 

LA DISCIPLINA STATALE DELLA AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA NON PUÒ ESSERE DEROGATA DALLA LEGGE REGIONALE

La sentenza ha giudicato la costituzionalità di una norma regionale volta a disciplinare la ricostituzione dell'attività agricola nelle aree colpite da Xylella fastidiosa (un batterio): “in conformità con le procedure e i limiti previsti dall'articolo 149, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e al fine di garantire la biodiversità agricola e la resistenza dell'ecosistema alle mutazioni o ricombinazioni del batterio della xylella», consente: “nelle aree dichiarate infette l'attività di impianto di qualsiasi essenza arborea in deroga ai vincoli paesaggistico colturali, comunque denominati, apposti in forza di leggi regionali o di provvedimenti amministrativi di pianificazione sovraordinata o comunale”.

La Corte Costituzionale con la sentenza in esame, afferma in continuità con sentenze precedenti (246/2017  QUI),  come spetti alla legislazione statale determinare presupposti e caratteristiche dell'autorizzazione paesaggistica, delle eventuali esenzioni e delle semplificazioni della procedura, in ragione della diversa incidenza delle opere sul valore intangibile dell'ambiente.  In altre sentenze sempre della Corte Costituzionale si è inoltre affermato che: “la legislazione regionale non può prevedere una procedura per l'autorizzazione paesaggistica diversa da quella dettata dalla legislazione statale, perché alle Regioni non è consentito introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio nazionale, nel cui ambito deve essere annoverata l'autorizzazione paesaggistica” (sentenza n. 189 del 2016 QUI; nello stesso senso, sentenze n. 238 del 2013 QUI, n. 235 del 2011 QUI, n. 101 del 2010  QUI e n. 232 del 2008 QUI).

La competenza esclusiva statale risponde, infatti, ad “ineludibili esigenze di tutela e sarebbe vanificata dall'intervento di una normativa regionale che sancisse in via indiscriminata [...] l'irrilevanza paesaggistica di determinate opere, così sostituendosi all'apprezzamento che compete alla legislazione statale” (sentenza n. 246 del 2017).

 

 

SONO INCOSTITUZIONALI NORME REGIONALI CHE DEROGANDO AI VINCOLI PAESAGGISTICI INTRODUCANO ESONERI DALLA AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA

Rispetto a questa ricostruzione della giurisprudenza precedente la nuova sentenza afferma che nel caso in esame il legislatore regionale, consentendo, con la norma impugnata, l'impianto di qualsiasi essenza arborea in deroga ai vincoli paesaggistici, ha introdotto un'ipotesi di esonero dall'autorizzazione paesaggistica. Quindi secondo la nuova sentenza la norma regionale impugnata è in contrasto con il Codice dei Beni Culturali (QUI) ed in particolare con:

a) l’artt. 146 sulla disciplina della autorizzazione paesaggistica

b) l’artt. 149  sulla individuazione tassativa delle tipologie di interventi in aree vincolate realizzabili anche in assenza di detta autorizzazione –

Per queste ragioni la norma regionale invade la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

Risulta inoltre incostituzionale anche l’altra norma regionale secondo la  quale: “nel termine perentorio di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale può motivatamente deliberare l'esclusione, in tutto o in parte, delle aree in cui non è applicabile la deroga” suddetta.

 

 

È  COSTITUZIONALE LA NORMA REGIONALE CHE ESONERI DALLA AUTORIZZAZIONE REGIONALE PER MODIFICHE AGLI STRUMENTI URBANISTICI SEMPRE CHE NON ESCLUDE LA PARTECIPAZIONE DELLE SOPRINTENDENZE DALLA PROCEDURA DI ADEGUAMENTO

La sentenza in esame è poi intervenuta sulla costituzionalità di altra norma regionale: “a integrazione delle norme tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici comunali sono consentite le attività previste dalla legge regionale 22 luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale), senza necessità di approvazione regionale”. Secondo la Corte Costituzionale questa norma regionale non è incostituzionale perché non prevede la autorizzazione regionale ma solo a fini urbanistici non ha fatto venir meno la necessaria partecipazione dei competenti organi ministeriali al procedimento di adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica. Partecipazione, questa, che, anche a seguito delle modifiche normative introdotte dalla norma impugnata, continua, in definitiva, ad essere assicurata; onde la non fondatezza della questione.

 

 

IL PRINCIPIO DI PREVALENZA DELLA TUTELA PAESAGGISTICA IMPEDISCE DEROGHE ALLE NORME PAESAGGISTICA ANCOR PIU’ SE LASCIATE ALLA DISCREZIONALE APPLICAZIONE DEI COMUNI

La sentenza infine interviene sulla costituzionalità di altra norma regionale secondo la quale: “a integrazione delle norme tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici comunali, sono consentite le attività previste dall'art. 45, commi 3 e 4, delle norme tecniche d'attuazione del Piano paesaggistico territoriale regionale (d'ora in avanti, anche: NTA del PPTR), salvo che il Comune interessato non esprima la volontà di non avvalersene con delibera del consiglio comunale.”

La Corte per giudicare la costituzionalità della norma analizza il contenute dei sopra citati commi 3 e 4 articolo 45 delle norme di attuazione del Piano Paesaggistico Regionale.

In particolare detti commi affermano: “fatte salve la procedura di autorizzazione paesaggistica e le norme in materia di condono edilizio, nel rispetto degli obiettivi di qualità e delle normative d'uso di cui all'art. 37, nonché degli atti di governo del territorio vigenti ove più restrittivi», sono ammissibili varie attività - specificamente elencate - che hanno lo scopo di valorizzare e riqualificare i beni paesaggistici contemplati dalla disposizione normativa, se e nella misura in cui non compromettano i caratteri naturali e siano coerenti con i caratteri paesaggistici in cui si inseriscono.”

Secondo la Corte Costituzionale dette norma regionale pur facendo salva la necessità di rispettare le procedure di autorizzazione paesaggistica e le previsioni in materia di condono edilizio, è  incostituzionale poiché si pone in contrasto con il principio di prevalenza della tutela paesaggistica, che trova riconoscimento ed espressione nell'art. 143, comma 9, cod. beni culturali che recita: “ 9. A  far  data  dall'adozione  del  piano  paesaggistico non sono consentiti,  sugli  immobili  e  nelle  aree di cui all'articolo 134, interventi  in  contrasto  con le prescrizioni di tutela previste nel

piano  stesso.  A  far  data dalla approvazione del piano le relative previsioni  e  prescrizioni  sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici.”

Afferma la sentenza qui esaminata che il principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito non solo adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto, ma, altresì, introdurre limiti o condizioni, in qualsiasi forma, senza che ciò sia giustificato da più stringenti ragioni di tutela, le quali possono se del caso trovare riconoscimento anche negli strumenti urbanistici regionali o comunali, tanto più, poi, se dette limitazioni trovino giustificazione in mere esigenze urbanistiche.

Affinché sia preservato il valore unitario e prevalente della tutela paesaggistica (sul quale, fra le molte, sentenze n. 11 del 2016 QUI, n. 64 del 2015 QUI e n. 197 del 2014 QUI), deve, infatti, essere salvaguardata la complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006 QUI).

L'impugnata norma regionale, nel condizionare l'applicabilità delle previsioni paesaggistiche di cui al citato art. 45, commi 3 e 4, non alla presenza di più stringenti norme di tutela già previste negli strumenti urbanistici, ma a mere scelte urbanistiche dei Comuni, i quali possono limitarsi a manifestare la semplice volontà di non avvalersi delle richiamate disposizioni paesaggistiche, si pone in contrasto con il principio di prevalenza della tutela paesaggistica nei termini sopra precisati e quindi viola l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 143, comma 9, cod. beni culturali.