LA Regione Liguria continua a disapplicare la valutazione ambientale ai piani urbanistici!

Un'altra "perla" degli uffici della Regione Liguria sulla valutazione ambientale strategica dei piani urbanistici (la c.d. VAS per una analisi generale vedi QUI). 

Secondo gli uffici regionali, avvallati dall’assessorato alla pianificazione territoriale, non solo non si deve applicare la VAS al nuovo PUC di Santa Margherita Ligure ma aggiunge l’assessore competente : “Il Piano Urbanistico Comunale di Santa Margherita Ligure approvato una settimana fa dalla Giunta della Regione Liguria non è soggetto alla Vas-Valutazione ambientale strategica non contenendo previsioni di opere soggette all'obbligo di Via-Valutazione di impatto ambientale. La Vas  è solo un procedimento e, in termini di contenuti, non aggiunge nulla di più rispetto alla fase tecnica della verifica di assoggettabilità, ma è caratterizzata da un fase di pubblicità che, nel caso del Puc, è già stata esperita con la pubblicazione del piano". (vedi QUI per il comunicato completo). 

ALCUNE NOZIONI PER CAPIRE MEGLIO IL RESTO DEL POST

1. La VAS è una procedura di valutazione dell’impatto ambientale di piani e programmi, procedura che deve accompagnare i piani e programmi sin dalla fase di elaborazione degli obiettivi degli stessi.

2. La VIA è una procedura di valutazione dell’impatto ambientale di singoli progetti od opere che interviene dopo la presentazione della versione definitiva del progetto.

3. La procedura di VAS può consistere in:

- una procedura di verifica al fine di stabilire se il piano e programma ha o meno un impatto significativo per sottoporlo a procedura ordinaria di VAS

- una procedura preliminare per stabilire l’impostazione dei documenti che dovranno accompagnare  la procedura ordinaria di VAS

- la procedura ordinaria di VAS che può concludersi con un parere negativo che vincola i contenuti del piano/programma da approvare

4. la Direttiva europea (2001/42/CE) e la normativa nazionale (DLgs 152/2006 parte seconda) stabiliscono gli indirizzi vincolanti per definire i piani e programmi sottoponibili solo a procedura di verifica o anche a procedura ordinaria di VAS. 

PRIMA QUESTIONE: UN PUC DEVE AVERE LA VAS  ANCHE SE NON CONTIENE OPERE SOTTOPOSTE A VIA

Non è vero che un piano urbanistico comunale (i vecchi piani regolatori per intenderci) debba essere sottoposto a VAS ordinaria solo se contiene la previsione di opere/progetti sottoponibili a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA).

Se così fosse verrebbe meno il significato distintivo tra VAS e VIA. La VAS valuta le diverse destinazione funzionali del territorio comunale in rapporto all’area vasta  mentre la VIA valuta il singolo progetto od opera in relazione allo specifico sito in cui dovrà essere collocata. La VAS quindi precede la VIA e costituisce semmai una mappa delle localizzazioni sostenibili di un territorio  a prescindere da quelli che saranno poi i singoli progetti che in tali localizzazioni dovranno essere realizzati.  

Non solo ma la tesi della Regione fornisce una interpretazione eccessivamente restrittiva della normativa sulla VAS che non dimentichiamo è di derivazione comunitaria (Direttiva 2001/42/CE). Infatti secondo il paragrafo 2 articolo 3 di detta Direttiva sono automaticamente sottoposti a VAS i piani urbanistici (come il PUC di Santa Margherita) che hanno al loro interno la previsione di opere/progetti sottoponibili a loro volta a VIA, detto in termini più formali che costituiscono (tali Piani) il quadro di riferimento di progetti sottoponibili a VIA.  Entrambe le condizioni devono esserci per l’automaticità della applicazione della VAS ordinaria e non della semplice verifica di assoggettabilità.  Ma questa norma non può essere interpretata come occasione per escludere automaticamente tutti i PUC che non prevedono opera sottoponibili a VIA , alla applicazione della VAS.

D’altronde  la stessa Corte di Giustizia con sentenza del 17/6/2010 (Cause riunite C‑105/09 e C‑110/09) ha avuto modo di chiarire che la dizione della norma sopra citata della Direttiva non va interpretata come se per far scattare l’obbligo della VAS determinati progetti precisi (quelli sottoponibili a VIA):” costituiscano esplicitamente o implicitamente oggetto del piano o del programma”  Aggiunge la Corte di Giustizia : "......La nozione di «quadro di riferimento» è per questo da intendere in maniera elastica: essa non necessita di definizioni tassative, ma comprende anche forme di incidenza che lasciano ancora margini di intervento. 67. In sintesi, si deve pertanto ritenere che un piano o un programma definisce un quadro di riferimento ogni volta che vengono assunte decisioni che possono influire sulla successiva autorizzazione di progetti, specialmente con riguardo all’ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione delle risorse.”

Tradotto il piano può essere sottoposto a VAS ordinaria anche se non prevede esplicitamente specifici progetti rientranti negli elenchi tassativi delle categorie di opere sottoponibili a VIA, ma semplicemente  se nelle sue destinazioni funzionali prevede destinazioni funzionali, potenzialmente attuabili in un futuro, con progetti che rientrano nelle suddette categorie di opere sottoponibili a VIA.  In altri e ancor più chiari termini se il piano prevede una destinazione funzionale da area agricola ad area industriale, deve essere sottoposto a VAS subito  e non attendere che, per la nuova potenziale area industriale, vengano presentati progetti sottoponibili a VIA. 

SECONDA QUESTIONE: LA PARTECIPAZIONE DELLA PROCEDURA DI VAS NON PUO’ ESSERE SOSTITUITA DALLA PARTECIPAZIONE DELLE PROCEDURE URBANISTICHE

Secondo le dichiarazioni dell’assessore regionale la fase di pubblicità della VAS , nel caso del PUC, viene: “ esperita con la pubblicazione del piano”.

Non è vero vediamo perché.

La normativa sulla disciplina di approvazione del PUC dal punto di vista della partecipazione del pubblico (come risulta dalla legge regionale urbanistica ligure) si limita a prevedere le osservazioni dei cittadini che hanno interessi legittimi o diritti soggettivi toccati dalle destinazione funzionale del PUC.

Nella procedura di VAS le osservazioni, essendo in materia ambientale, possono essere presentate da chiunque a prescindere dagli interessi o diritti che rappresentano.

Non solo ma la procedura di VAS prevede una serie di passaggi documentali non previsti dalla procedure urbanistica:

1. la pubblicazione del rapporto ambientale preliminare: il documento che definisce i potenziali indicatori di valutazione e gli obiettivi ambientali da utilizzare per la VAS del piano;

2. la pubblicazione del rapporto ambientale definitivo : contenente la valutazione del potere impatto ambientale del piano, le misure di mitigazione, il sistema di monitoraggio per verificare il rispetto di dette misure nell'attuazione del piano; 

3. la pubblicazione di una dichiarazione di sintesi: un documento in cui si illustrano le modalità con cui le considerazioni e valutazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come, nell'esame delle alternative possibili si sia tenuto conto degli esiti delle consultazioni del rapporto ambientale, dei pareri espressi e dei risultati delle consultazioni.

Le informazioni che possono essere fornite al pubblico nella procedura di VAS sono nettamente più ampie rispetto a quelle della procedura urbanistica come si ricava dalla disciplina dell’accesso alle informazioni ambientali (DLgs 195/2005).

Infine la procedura di VAS vede il ruolo della c.d. Autorità Competente. Si tratta di un soggetto istituzionale (ente, ufficio) distinto dalla Autorità Procedente che predispone e approva il piano. Nel caso Ligure l’Autorità Competente è la Regione mentre quella Procedente è il Consiglio Comunale.  Nelle procedure urbanistiche distinte dalla VAS il fatto che il piano debba avere un avvallo anche dalla Regione, riguarda solo la coerenza del piano con gli strumenti di pianificazione sovraordinati: regionali, provinciali. Nella VAS invece la procedure di valutazione del piano viene condotta da soggetto istituzionale esterno da chi approva il piano, c’è il coinvolgimento del pubblico e tutto il processo accompagna la costruzione-elaborazione-adozione-approvazione del piano. Il tutto garantisce una terzietà a chi valuta l’impatto ambientale del piano che non esiste nella procedura urbanistica tanto più in quella prevista dalla attuale legge regionale ligure in materia.

A conferma di quanto sopra si veda la lettera b)  comma 2  articolo 11 del DLgs 152/2006 secondo la quale  l’autorità competente e l’autorità proponente collaborano in ogni momento della VAS al fine di individuare un percorso metodologico e procedurale stabilendo le modalità della collaborazione, le forme di consultazione da attivare, i soggetti competenti in materia ambientale ed il pubblico interessato da consultare.  Norma quest’ultima da leggere in modo coordinato  con la nozione di consultazione di cui alla lettera t) comma 1 articolo 5 dello stesso DLgs 152/2006,  intesa come l'insieme delle forme di informazione e partecipazione, anche diretta, delle amministrazioni, del pubblico e del pubblico interessato nella raccolta dei dati e nella valutazione dei piani, programmi e progetti.

Infine, e non a caso, lo stesso DLgs 152/2006 prevede l’unicità delle procedure di consultazione del pubblico solo nel caso di VIA ed Autorizzazione Integrata Ambientale (comma 2 articolo 10) sullo stesso progetto, o nel caso di procedura di verifica di VIA e VAS (comma 4 articolo 10). 

Sempre il DLgs prevede il coordinamento tra procedure di partecipazione e informazione previste da procedure urbanistiche con quelle della VAS ma non una sostituzione delle prime con le seconde (comma 4 articolo 14 del DLgs 152/2006).

TERZA QUESTIONE: LA REGIONE NON È COERENTE NEPPURE CON I PROPRI ATTI

Nell’affermare che il PUC di Santa Margherita non deve andare a VAS ordinaria la Regione dimostra di rimuovere due suoi atti, uno interno l’altro formalmente pubblicato.

L’atto interno riguarda un documento che gli uffici regionali utilizzano da anni per svolgere le procedure di VAS vedi QUI, l’atto pubblicato è una Circolare del 14/5/2008  del settore urbanistica, vedi QUI. 

In entrambi questi documenti si distingue tra i piani che possono andare a procedura di verifica in quanto riguardanti piccole aree, dai  piani territoriali ed urbanistici generali che invece sono gli strumenti che devono andare a VAS ordinaria.

Non solo ma nel documento ad uso interno si afferma che sono sottoponibili a VAS ordinaria i piani urbanistici che costituiscono la fonte ed il quadro di riferimento programmatico per la successiva elaborazione e valutazione dei progetti di interventi urbanistico-edilizi (sia assoggettati a VIA, sia non assoggettati). Come si vede non c’è in questo documento l’automatismo affermato in relazione al PUC di Santa Margherita secondo cui se il piano non contiene opere bene definite sottoponibili a VIA non deve andare a VAS ordinaria, si usa invece la terminologia più adeguata agli indirizzi visti in precedenza della Corte di Giustizia secondo cui il piano è sottoposto a VAS se  potrà contenere eventuali progetti sottoponibili a VIA.

QUARTA QUESTIONE LA REGIONE NON È COERENTE NEPPURE CON LA PROPRIA LEGGE REGIONALE SULLA VAS

Come richiamato più volte sopra, secondo la Regione Liguria, in relazione alla vicenda del PUC di Santa Margherita esiste un automatismo tra PUC e opere sottoponibili a VIA in esse contenute. Abbiamo dimostrato la contraddittorietà di questa tesi con le norme nazionali ed europee e con gli atti amministrativi e di lavoro della stessa Regione. 

Ma la Regione è in contraddizione anche con la recente legge regionale sulla VAS (vedi QUI)  infatti questa ultima al comma 6 articolo 3 rinvia ad una norma del DLgs 152/2006 che prevede la non applicazione della VAS alle varianti automatiche di Piani urbanistici dovute ad opere sottoposte a VIA, questo riferimento dimostra come non ci sia il collegamento automatico tra piani e opere sottoponibili a VIA.   

È  vero che all’epoca della approvazione del preliminare di PUC (aprile 2012) la legge regionale sopra citata non era ancora stata pubblicata ma era comunque allo stato di disegno di legge e quindi il tema era ben conosciuto alla Giunta e agli uffici regionali competenti.

Evidentemente per gli amministratori e dirigenti della Regione Liguria una cosa sono gli atti formali, le leggi comunitarie, nazionali, regionali nonché la giurisprudenza comunitaria e altra cosa è la loro applicazione in concreto!

QUINTA QUESTIONE: IN TUTTE LE REGIONI LA VAS ORDINARIA SI APPLICA AUTOMATICAMENTE A TUTTI I PIANI REGOLATORI GENERALI A PRESCINDERE DAL LORO CONTENUTO

Tutte le Regioni che hanno disciplinato la VAS su scala comunale prevedono l’obbligo di questa procedura relativamente ai nuovi piani urbanistici comunali a prescindere dal fatto che contengano opere sottoponibili a VIA.

Emilia Romagna (articolo 2 LR 9/2008): qui 

Toscana: qui 

Provincia autonoma di Trento (articolo 3 Decreto Presidente Provincia 14 settembre 2006, n. 15-68/Leg): qui 

Valle d’Aosta: qui 

Veneto (articolo 4  e seguenti della legge regionale 11/2004): qui 

Provincia autonoma di Bolzano (interpretazione Legge provinciale 2/2007): qui

Piemonte (allegato II  DGR 12-8931 del 9/6/2008 ): qui 

Lombardia (punto 2 Decreto Dirigenziale 14/12/2010): qui 

SESTA QUESTIONE: L'EFFICACIA GIURIDICA DELLA PROCEDURA DI VERIFICA NON E' LA STESSA DELLA PROCEDURA ORDINARIA DI VAS
Secondo le dichiarazioni, molto avventate e confuse, dell'Assessore Regionale alla Pianificazione Territoriale: "a Vas  è solo un procedimento e, in termini di contenuti, non aggiunge nulla di più rispetto alla fase tecnica della verifica di assoggettabilità".   Ora è chiaro che non è così altrimenti non si spiegherebbe perchè il legislatore comunitario e nazionale abbiano chiaramente distinto queste due fasi. Non a caso mentre la procedura di verifica si conclude o con un nulla di fatto (la decisione di non applicare la procedura ordinaria di VAS) o al massimo con delle prescrizioni che potranno o meno essere recepite nel piano adottato e poi approvato in via definitiva. Invece la procedura ordinaria di VAS si conclude con un Parere Motivato obbligatorio e vincolante per l'autorità che approverà il piano (nel caso dei piani urbanistici il Consiglio Comunale).  Infatti è indiscutibile che le modifiche apportate sia dalla versione del 2008 ed ancor più a quella del 2010 [1] vadano verso la affermazione della natura vincolante e non solo obbligatoria del Parere Motivato, recita infatti il nuovo comma 2 articolo 15 come modificato dal DLgs 128/2010:  “ L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo  conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma “.

A conferma della natura vincolante del Parere Motivato di VAS si vedano le motivazioni del ricorso alla Corte Costituzionale della Avvocatura dello Stato (per conto della Presidenza del Consiglio dei Ministri) verso l’articolo della legge regionale Toscana che non recepisce compiutamente (ad avviso di detta Avvocatura) il nuovo testo del DLgs 152/2006 (comma 2 articolo 15); secondo detto ricorso: "il parere motivato previsto dall'art. 15 citato deve  considerarsi  come parere obbligatorio e vincolante per  l'autorità  procedente,..."   A conferma della fondatezza della tesi della Avvocatura di Stato sul punto la Regione Toscana ha già provveduto a modificare[2] la propria legge regionale sul punto recependo compiutamente l’attuale testo del comma 2 articolo 15 sulla efficacia del Parere Motivato conclusivo della procedura di VAS.

Ora come affermato  da autorevolissima dottrina (Vera Parisio[3]) se è vero che i pareri vincolanti restano pareri a tutti gli effetti: "......un parere vincolante contribuisce in termini piuttosto rilevanti a formare il contenuto definitivo del provvedimento finale, cosicché non si può negare che l’organo che lo adotta finisca con il porsi su di un livello partecipativo paritetico a quello dell’organo che emana il provvedimento finale”.

Quindi se il Parere Motivato di VAS comportasse una revisione significativa del Piano/Programma per adeguarlo alle conclusioni della procedura di VAS, ciò comporterebbe un arresto procedimentale significativo anche in termini temporali con la possibilità di impugnare detto Parere Motivato vincolante come affermato ad esempio da Consiglio di Stato 1902/2011. 

Ecco perchè non è vero come afferma l'Assessore della Regione Liguria che la procedura ordinaria di VAS non aggiunge nulla in termini di contenuti a quella di Verifica.  

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[1] Che ha eliminato anche il riferimento al “ove necessario” relativamente alla acquisizione dei risultati della VAS nell’ambito del processo di revisione del Piano/Programma da parte della Autorità Proponente 

[2] LEGGE REGIONALE 30 dicembre 2010, n. 69 Modifiche alla legge regionale 12 febbraio 2010, n.10 (Norme in materia di valutazione ambientale strategica “VAS”, di valutazione di impatto ambientale “VIA” e di valutazione di incidenza).

[3] Codice della Azione Amministrativa pag. 698 ed. Giuffrè 2011 

INFINE SUL PUC DI SANTA MARGHERITA

Se uno accede alla sezione apposita del sito del Comune di S. Margherita nota che non è stato fino ad ora pubblicato il provvedimento conclusivo della procedura che ha escluso l’applicazione della VAS. Un altro sintomo della leggerezza amministrativa che enti pubblici di vario genere, in Liguria, con la quale trattano questa importante procedura di valutazione. Infatti questa mancata pubblicazione è in palese contrasto con il comma 5 articolo 12 del DLgs 152/2006.