La legge, l'ambiente e la salute: il ruolo dei Sindaci

Di seguito pubblico la versione estesa della mia relazione al Convegno “Tratteniamo il respiro” organizzato dalla Associazione “Crescere il domani”, che si è svolto ieri a Sarzana e che ha visto la partecipazione di rappresentanti di Arpal, Asl, Comitato Spezia via dal carbone, epidemiologi ed oncologi oltra ad una nutrita presenza di cittadini interessati al tema.

La mia comunicazione è rivolta in primo luogo agli assenti: gli amministratori pubblici (locali e regionali) ma anche i dirigenti responsabili dei procedimenti che portano alle decisioni in materia ambientale e della prevenzione sanitaria.  Sono presenti gli organi di controllo Arpal e Asl ma la vera partita del rapporto tra inquinamento e salute si gioca nel processo che porta alla decisione.

Il nostro Paese, non solo quindi la nostra Regione, sottovaluta costitutivamente la fase della valutazione nei processi decisionali. Valutare non vuol dire decidere ma permettere una trasparente e partecipata ponderazione di tutti gli interessi in campo compreso in primo luogo quello della prevenzione sanitaria. Infatti gli organi di controllo intervengono operativamente solo nella fase ex post della decisione per verificare il rispetto delle prescrizioni, ma se la istruttoria è incompleta superficiale, superficiali  saranno la decisione finale e le relative prescrizioni in essa contenute.  In altri termini se superficiale sarà la valutazione della sostenibilità della presenza di un impianto o attività in un dato sito inevitabilmente anche i controlli successivi avranno le mani legate e i “fastidi” per i cittadini residenti ci saranno comunque a prescindere dal rispetto formale di prescrizioni e limiti di legge.

Uno strumento, preventivo, per realizzare decisioni  ponderate è la Valutazione di Impatto Integrato Ambientale e Sanitario(VIIAS).  Recentemente Ispra (istituto del Ministero dell’Ambiente) e il sistema che raccorda le varie Agenzie regionali per la protezione ambientale (Arpa) hanno elaborato le linee guida (vedi  QUI) per l’applicazione della VIIAS ai procedimenti di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) di progetti ed opere,  di Valutazione Ambientale Strategica di Piani e Programmi (VAS), di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA).  Queste linee guida nascono da una ricerca su oltre 100 procedimenti di VIA di competenza statale dalla quale è risultato che circa il 70% di questi non avevano valutato adeguatamente il potenziale impatto sanitario dell’opera o progetto da valutare. D’altronde già nel 2003 in uno dei suoi periodici rapporti sullo stato di applicazione della VIA in Europa (punto 4.6.10 pagina 90) la Commissione della UE aveva rilevato come gli aspetti inerenti alla tutela preventiva della salute non erano adeguatamente presi in considerazione ai fini della valutazione finale dell’impatto dell’intervento poi autorizzato.

Di seguito quindi analizzerò come la questione della valutazione dell’impatto sulla salute sia considerata nella normativa della UE e nazionale nei principali procedimenti di valutazione e autorizzazione ambientale nonché nella giurisprudenza nazionale soprattutto quella amministrativa del Consiglio di Stato.

Prima di entrare nel merito della relazione un avvertimento quando si parla di salute si fa riferimento quanto meno alla definizione che di questa viene data ormai da decenni da parte della Organizzazione Mondiale della Sanità: "stato di completo benessere fisico, psichico e sociale e non semplice assenza di malattia", quindi è prima di tutto sulla morbilità, intesa nel senso largo della suddetta definizione, prima ancora che sulla mortalità che devono fondarsi le valutazione di impatto sanitario interne ai processi decisionali che descriverò di seguito.  

I Principi di diritto comunitario in materia di ambiente e salute

Si tratta di principi che guidano le politiche UE nei vari settori e le relative azioni a cominciare dalle Direttive, Regolamenti e Decisioni e che costituiscono parametro per le pronunce della Corte di Giustizia e del Tribunale della UE ma anche per le decisioni delle Pubbliche Autorità degli Stati Membri nonché dei giudici di ogni ordine e grado. 

Secondo l'articolo riportato nella slide a fianco i principi che stanno alla base delle politiche della UE e quindi degli Stati membri sono: 

1. un livello elevato di protezione  della salute umana

2. la prevenzione delle malattie 

Il principio di prevenzione è strettamente legato a quello di precauzione come conferma l'articolo citato nella slide qui a fianco.   

Il principio di precauzione è stato ben definito nella sentenza (ricordata nella slide qui a fianco) del Consiglio di Stato n. 2495 del 2015 che ha respinto un ricorso contro un giudizio di VIA negativo su un progetto di attività di estrazione di idrocarburi principalmente perchè nonostante si prevedessero misure di mitigazione dell'impatto e modalità di monitoraggio il rischio subsidenza nell'area interessata poteva se si fosse realizzato diventare irreversibile. Quindi secondo il Consiglio di Stato, in base al principio di precauzione (come definito nella slide a fianco) la attività andava non autorizzata perchè non era definita (per carenze progettuali e analisi dell'impatto) preventivamente la gestione del rischio ambientale e sanitario che poteva produrre un pericolo potenziale e latente tale da incidere su ambiente e salute. 

Ma la giurisprudenza del Consiglio di Stato (vedi slide a fianco) ha anche messo in risalto il ruolo della cittadinanza attiva nella applicazione del principio di precauzione ai processi decisionali a rilevanza ambientale e sanitaria. 

D'altronde già un parere del Comitato Economico Sociale della UE (12 luglio 2000) aveva sottolineato in riferimento ai limiti di legge degli inquinanti che: "non bisogna idealizzare le cifre dal momento che la promozione della valutazione dei rischi deve inserirsi in un dispositivo di negoziato sociale. Ruolo della valutazione è favorire le basi del dialogo"

Tutto questo dimostra il rilevo della istruttoria che porta alla decisione finale e come, in questa istruttoria,  devono essere messi in risalto sia i parametri tecnici (impatto cumulativo, specificità del sito, quadro ambientale e sanitario esistente etc.) previsti dalla vigente normativa, come pure la percezione sociale del rischio e quindi il livello di accettabilità del progetto, piano programma proposto.  Se noi andiamo a vedere nel merito i molti processi decisionali rileveremo come questo approccio "multilivello" sia stato quasi  sempre disatteso e abbia prevalso la logica di approvazione comunque dell'intervento con qualche misura di mitigazione eventualmente "da rivedere" successivamente all'avvio del progetto/intervento. In particolare mai o quasi mai nei processi decisionali si è cercato di superare la assimetria informativa che caratterizza le decisioni finali, cioè la concentrazione di informazioni in mano ai decisori e ai promotori del progetto/intervento senza permettere una analisi del fondamento di questi informazioni su quali dati analisi interessi costituiti si fondano e su quali altri dati analisi e interessi avrebbero dovuto essere esaminati se si fosse presa in considerazione anche la percezione sociale del rischio. 

La normativa ambientale e la tutela della salute in materia di VIA, VAS, AIA

Quindi secondo l'ultima evoluzione della Direttiva UE in materia di VIA anche i potenziali rischi per la salute determinati dai caratteri del progetto, una volta confermati,  verranno in considerazione per verificare la significatività e quindi anche la dimensione degli impatti del progetto in rapporto:

1. alla estensione ed intensità dell’impatto

2. alla probabilità dell’impatto

3. alla insorgenza, durata, frequenza e reversibilità dell’impatto

4. al cumulo tra l’impatto del progetto con altri progetti esistenti e approvati

5. alla possibilità di ridurre l’impatto 

Il Dlgs 152/2006 (il testo unico ambientale che disciplina in Italia la VIA) non si è ancora adeguato al nuovo testo della Direttiva 2011/92 come modificata da quella del 2014 nel senso sopra riportato. 

Molto meglio è  il vecchio Dpcm 27/12/1988 (mai abrogato ma solo modificato [1]) che definisce il contenuto degli studi di impatto ambientale che devono accompagnare il progetto sottoposto a VIA , all’allegato 2 contiene una sezione F Salute Pubblica[2]. Questo decreto è applicabile ai progetti ed opere sottoposti a VIA statale (allegato II alla Parte II del DLgs 152/2006) ma anche, per quanto non disciplinato a livello regionale, ai progetti sottoposti a VIA di competenza delle Regioni. Questo Dpcm  tutt’ora costituisce attuazione con quanto previsto dall’allegato VII alla Parte II del DLgs 152/2006 (contenuti dello studio di impatto ambientale).

Tale sezione F è citata non a caso nelle linee guida per la VIIAS del sistema delle Arpa e Ispra del 2015. 

Relativamente alla VAS la salute viene presa in considerazione dalla normativa europea ma anche nazionale come riportato nella slide a fianco. 

Relativamente all'AIA due sono le novità interessanti introdotte dalla Direttiva 2010/75/UE: 

1. le modifiche delle installazioni esistenti soggette ad AIA devono nella nuova autorizzazione essere valutate anche in relazione all'impatto sulla salute 

2. le ispezioni delle installazione soggette ad AIA devono non solo verificare il rispetto delle prescrizioni ma anche effettuare monitoraggi sui rischi sulla salute a prescindere dal rispetto delle prescrizioni autorizzatorie (paragrafo 4 articolo 23 Direttiva 2010/75/UE)

La normativa nazionale sull'AIA ha introdotto anche un rilevante potere del Sindaco sul c.d. Parere Sanitario come riportato nella slide a fianco e sulla possibilità di chiedere per motivi di prevenzione sanitaria la revisione di una AIA già rilasciata.

Il Parere Sanitario del Sindaco come ha spiegato una interessante sentenza del TAR del Lazio (vedi le slide a fianco e di seguito) è non solo obbligatorio ma a certe condizioni vincolante. 

L'importanza di una corretta istruttoria ai fini del rilascio dell'AIA che analizzi il rischio sanitario è stata esaminata recentemente dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 163 del 2015 che ha portato ad annullare un AIA di un inceneritore di biomasse e combustibile derivato dai rifiuti (CDR) in provincia di Grossetto. La sentenza mi risulta sia stata impugnata in Cassazione che come è noto giudica la sola violazione o falsa applicazione delle leggi ma che comunque non si è ancora pronunciata. Questo ricorso non inficia invece quelli che sono i principi istruttori contenuti nella sentenza del Consiglio di Stato che riporto nelle slide sopra e di seguito

La introduzione della Valutazione di Impatto Sanitario nella legislazione italiana sulla VIA

Recentemente con legge 221 del 2015 è stato introdotto l'obbligo di accompagnare le VIA di alcune tipologie di opere con una Valutazione di Impatto Sanitario, l'obbligo è previsto per le raffinerie, i rigassificatori e le centrali termoelettriche sopra i 300 MW.

Questa normativa se da un lato è positiva perchè finalmente introduce la VIS ex lege in modo generalizzato ( e non solo per gli impianti strategici come faceva il Decreto Ministero Salute 24 Aprile 2013, in pratica solo per l'Ilva di Taranto) contiene i seguenti rilevanti limiti:

1. non si applica a molti altri impianti inquinanti (es. gestione rifiuti) e su questo potrebbero intervenire anche leggi regionali, riforma costituzionale permettendo

2. non si applica alle procedura di VAS ed AIA

3. per la sua applicazione concreta si rimanda a linee Guida che dovranno essere elaborate dall'Istituto Superiore Sanità, quindi rimuovendo le esistenti linee guida Ispra e Arpa

4. la attuazione della VIS non dovrà comportare nuovi oneri per la Pubblica Amministrazione. Quindi si tratterà di capire come verrà finanziata visto che la VIS dovrà essere effettuata, almeno in termini di valutazione della documentazione prodotta dal committente dell'opera, da uffici pubblici per garantire la terzietà del giudizio

5. non esiste una procedimentalizzazione della VIS: per esempio sui rapporti tra chi effettuerà le conclusioni sulla VIS e le decisioni della Autorità Competente in materia di VIA. Non sono definiti i ruoli di Ispra/Arpa e ISS/Asl in quanto la prima rileva la esposizione al rischio sanitario e la seconda dovrebbe caratterizzarlo in altri termini Arpa fa emergere il rischio e l'ASL  lo specifica.

Infine un accenno ad altri due strumenti preventivi nella tutela della salute in mano ai Sindaci

La normativa sulle industrie Insalubri (ex Testo Unico Leggi Sanitarie del 1934) che deve uscire dal ghetto in cui è stata lasciata in questi anni da parte dei Sindaci, al massimo affrontata (raramente) per questioni di emergenza da emissioni anomale, per essere invece inserita nella pianificazione comunale come peraltro confermato da una recente sentenza del Consiglio di Stato (vedi QUI) secondo la quale se è vero che normativa nazionale sulle industrie insalubri (articolo 216 del T.U. n.1265/1934) non prevede un divieto assoluto di collocazione di queste negli abitati,  non è precluso né illogico fissare con norme regolamentari parametri più rigorosi di quelli rinvenibili nell’art.216 del T.U. n.1265/1934 al fine di conseguire una più intensa tutela della salute pubblica (Cons. Stato, V n.338/1996).

La normativa sul c.d. onere ecologico nelle pratiche di rilascio dei permessi di costruire. Tale onere è previsto dall'articolo 19 del testo unico edilizia (vedi QUI) in relazione ad attività industriali artigianali. Secondo il Consiglio di Stato (Sentenza 2717 del 2014) questo contributo va interpretato come un onere sull'impatto complessivo che l'attività autorizzata ha su un territorio. Secondo la sentenza  il Comune può imporre, ai titolari della attività autorizzata, nuovi oneri di tutela ambientale anche se sia già intervenuta apposita convenzione tra gli stessi e la Amministrazione Comunale. Non solo ma questi oneri possono riguardare ulteriori elementi oltre al trattamento delle emissioni dovute alla attività industriale e artigianale.

CONCLUSIONI

Dal quadro sino a qui delineato sotto il profilo della normativa in materia di ambiente e salute emerge che: 

1. ci sono norme di principio (Trattati UE e Giurisprudenza Corte di Giustizia)

2. ci sono norme procedurali ( VIA, VAS, AIA, Industrie insalubri)

3. ci sono linee guida operative (come quelle dell'Ispra- Arpa sulla Valutazione Integrata di Impatto Sanitario e Ambientale) 

4. c'è una giurisprudenza nazionale che applica quanto previsto nei punti precedenti alle situazioni concrete.

Quindi possiamo stare tranquilli?  Non direi! Dobbiamo attivarci, tutti, per fare applicare la normativa, attivare le buone pratiche in materia, ottenere trasparenza e informazioni adeguate. C'è ancora molto da fare in concreto a prescindere dal dettato della legge, pur importantissimo, come dimostrano le vertenze ambientali sul territorio spezzino e ligure delle quali ho spesso trattato nel mio blog.   

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[1] “Resta ferma altresì, nelle more dell'emanazione delle norme tecniche di cui al presente comma, l'applicazione di quanto previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988.”  Ultima parte comma 1 articolo 34 del DLgs 152/2006

[2] F. Salute pubblica. Obiettivo della caratterizzazione dello stato di qualità dell'ambiente, in relazione al benessere ed alla salute umana, è quello di verificare la compatibilità delle conseguenze dirette ed indirette delle opere e del loro esercizio con gli standards ed i criteri per la prevenzione dei rischi riguardanti la salute umana a breve, medio e lungo periodo. Le analisi sono effettuate attraverso: a) la caratterizzazione dal punto di vista della salute umana, dell'ambiente e della comunità potenzialmente coinvolti, nella situazione in cui si presentano prima dell'attuazione del progetto; b) l'identificazione e la classificazione delle cause significative di rischio per la salute umana da microrganismi patogeni, da sostanze chimiche e componenti di natura biologica, qualità di energia, rumore, vibrazioni, radiazioni ionizzanti e non ionizzanti, connesse con l'opera; c) la identificazione dei rischi eco-tossicologici (acuti e cronici, a carattere reversibile ed irreversibile) con riferimento alle normative nazionali, comunitarie ed internazionali e la definizione dei relativi fattori di emissione; d) la descrizione del destino degli inquinanti considerati, individuati attraverso lo studio del sistema ambientale in esame, dei processi di dispersione, diffusione, trasformazione e degradazione e delle catene alimentari; e) l'identificazione delle possibili condizioni di esposizione delle comunità e delle relative aree coinvolte; f) l'integrazione dei dati ottenuti nell'ambito delle altre analisi settoriali e la verifica della compatibilità con la normativa vigente dei livelli di esposizione previsti; g) la considerazione degli eventuali gruppi di individui particolarmente sensibili e dell'eventuale esposizione combinata a più fattori di rischio. Per quanto riguarda le infrastrutture di trasporto, l'indagine dovrà riguardare la definizione dei livelli di qualità e di sicurezza delle condizioni di esercizio, anche con riferimento a quanto sopra specificato.

http://www.isprambiente.gov.it/files/temi/d.p.c.m.27dicembre1988.pdf