Outlet Brugnato: una sentenza del Consiglio di Stato da ragione al fronte del No!

Come è noto con la sentenza n. 1584 del 2013 (vedi  QUI) il  TAR Liguria ha rigettato il ricorso contro il progetto di outlet a Brugnato  solo ed unicamente non riconoscendo la legittimità a ricorrere dei commercianti spezzini e senza pronunciarsi peraltro definitivamente sulla legittimazione della associazione Legambiente. 

Il TAR Liguria quIndi non è entrato nel merito dei vizi relativi alla procedura di approvazione del progetto di outlet e della variante al Piano urbanistico comunale di Brugnato che l’ha preceduta, vizi sollevati appunto dai suddetti ricorrenti.

I VIZI SOLLEVATI DAI RICORRENTI CONTRO L’OUTLET DI BRUGNATO IN RELAZIONE ALLE PROCEDURA AMBIENTALI : VAS E VIA

Ricordo che i vizi sollevati riguardavano in particolare le procedure a rilevanza ambientale della VAS (Valutazione ambientale dei Piani/programmi) e della VIA (Valutazione di Impatto Ambientale di progetti ed opere).

In particolare si contestavano questi assunti:

1.il progetto costituendo variante al Piano urbanistico vigente del Comune di Brugnato e non essendo previsto dai piani regionali e provinciali sovraordinati (Piano Territoriale e Piano Paesaggistico, Piano Territoriale di coordinamento della Provincia, Piano di Bacino) doveva essere sottoposto a VAS ordinaria e non a semplice procedura di verifica, peraltro anche questa ultima sostanzialmente non svolta in termini istruttori;

2. la procedura di VAS doveva essere distinta sotto il profilo istruttorio da quella di VIA cosa che non è stata fatta considerato che l’atto della Regione che concludeva la verifica di VIA e VAS non distingueva le due valutazioni ed anzi non citava minimamente gli elementi che devono essere presi in considerazione per valutare  il Rapporto Ambientale Preliminare per la VAS come invece previsto dalla legge nazionale ed ora anche regionale ligure.

Qualche giorno fa è stata pubblicata, ovviamente relativamente ad un altro caso nel Veneto, una sentenza del Consiglio di Stato ( n. 2569 del 20/5/2014)  che conferma le tesi dei ricorrenti contro l’outlet di Brugnato sui due punti sopra riportati. Per una analisi integrale di questa sentenza vedi  QUI.

Vediamo in particolare  cosa afferma il Consiglio di Stato in questa sentenza e perchè le motivazioni di questa sentenza sono applicabili, sotto il profilo dei principi giuridici, al caso dell'outlet di Brugnato. 

RELATIVAMENTE ALLA NECESSITÀ DELLA VAS IN CASO DI VARIANTE AL PIANO URBANISTICO DEL COMUNE INTERESSATO DAL PROGETTO DA APPROVARE

Afferma il Consiglio di Stato nella nuova sentenza: “quando la modifica al Piano, derivante dal progetto, sia di carattere esclusivamente localizzativo, la VIA è sufficiente a garantire il principio di sviluppo sostenibile, non essendo necessaria una preliminare fase strategica che evidenzi altre opzioni localizzative……. Nel caso di specie, l’opera è stata oggetto di una progettazione preliminare eseguita dal promotore nell’ambito di una procedura di project financing, che ha indotto la modifica dello strumento urbanistico di secondo livello (PRG ), per adeguarlo al Piano sovraordinato che già tale opera pur in via indicativa prevedeva. Così facendo ha apportato modifiche localizzative e specificazioni realizzative che, ferma restando la VIA giusto quanto sopra chiarito, non necessitano di VAS…..”.

Quindi il Consiglio di Stato sostiene che essendo il progetto  già stato localizzato dal piano regionale (Piano di assetto territoriale della Regione Veneto)  sovraordinato al piano urbanistico comunale non era necessaria la VAS perché la variante al piano urbanistico comunale era un semplice adeguamento di quest’ultimo piano al piano regionale. 

Trasportando questo ragionamento al caso dell’outlet di Brugnato invece la questione si pone in modo diametralmente opposto come dimostrano gli atti di approvazione del progetto da parte della Regione Liguria sul progetto di outlet,  infatti:

Relativamente al Piano Territoriale di Coordinamento Paesaggistico (PTCP)

“L’intervento, così come prospettato,  alla luce del particolare assetto planivolumetrico ed urbanistico definito dal P.U.O. in argomento, non risulta coerente  con l’attuale disciplina paesistica e richiede, onde consentire la piena attuazione delle previsioni urbanistiche per l’area in questione, un aggiornamento della stessa da area soggetta a regime “IS-MO-B” a regime “IS-TR-ID”. (parere del 24/2/2011 in Conferenza dei Servizi del Comitato Tecnico Regionale per il   Territorio - Sezione per la Pianificazione Territoriale)

Relativamente al PTC Provinciale

“ Il Piano Territoriale di Coordinamento provinciale ex art. 4 della Legge Urbanistica Regionale 4 Settembre 1997 n°36 e s.m e i approvato, in via definitiva, con DCP n°127 in data 12.07.2005. La porzione del PUO ricadente nel Distretto  B3/AP/T del PUC appartiene alle “aree produttive del sistema industriale” disciplinate dall’art. 5.2, comma 1 delle relative NdA. La porzione ricadente del PUO ricadente nell’ambito “B1/EA” del PUC appartiene al “territorio rurale periurbano” disciplinato dall’art. 3, comma 3 delle relative NdA del PTC.”(parere del 24/2/2011 in Conferenza dei Servizi del Comitato Tecnico Regionale per il   Territorio - Sezione per la Pianificazione Territoriale)

Relativamente al PAI Bacino interregionale fiume Magra

“Ai sensi dell’art. 8, comma 4 delle NdA del PAI è consentito ogni tipo di intervento coerente con le misure di protezione civile previste dalle norme stesse e dai piani comunali di settore" ( parere rilasciato Autorità di Bacino nell’ambito dell’istruttoria regionale condotta dal Settore VIA).  Non a caso l’Autorità di Bacino ha chiesto un nuovo studio idraulico per adeguare il progetto alle misure di protezione civile, a conferma della non conformità del progetto di outlet al vigente Piano di Bacino. Per  un approfondimento vedi  QUI.

Quindi il progetto di outlet non solo non era coerente con il PUC di Brugnato ma anche con i Piani sovraordinati,  di conseguenza la variante al PUC non si poneva come semplice adeguamento della localizzazione del progetto di outlet a quanto già previsto dai piani sovraordinati, non solo, ma questi ultimi , a differenza del caso di Verona sopra esposto, non avevano avuto nessuna VAS che valutasse preventivamente la sostenibilità della localizzazione dell'outlet nell'area poi decisa. 

A quanto sopra occorre ricordare che il progetto di outlet non è stato neppure valutato sotto il profilo dell'impatto sulla programmazione del commercio nell'area vasta. Come ho spiegato QUI.  Infatti le linee guida della Commissione UE (DG Ambiente) sulla applicazione della Direttiva 2001/42 sottolineano della VAS il carattere di processo di razionalizzazione delle scelte non solo in chiave ambientale ma anche e più strettamente economica, in tal senso si veda il punto 2.3 delle predette linee guida secondo cui tra le finalità della VAS dovrebbe esserci anche quella di : “produrre un vantaggio al mondo imprenditoriale , in quanto la valutazione ambientale dei suddetti piani e programmi andrà a vantaggio del mondo imprenditoriale, in quanto fornisce un quadro più coerente in cui operare e contribuirà a soluzioni economicamente più efficienti o efficaci sotto il profilo dei costi, inserendo una o più ampia gamma di fattori nel processo decisionale” .

La VAS così diventerà effettivamente una valutazione integrata riguardante tutti i settori coinvolti dalla politica/piano/programma, e tale valutazione dovrà misurare i vantaggi e gli svantaggi complessivi delle diverse alternative.

RELATIVAMENTE ALLA DISTINZIONE DELLA PROCEDURA DI VAS DA QUELLA DI VIA

Afferma la sentenza del Consiglio di Stato: “L’interferenza fra i due strumenti valutativi è all’evidenza costituito dai progetti inseriti nei Piani operativi, poiché essi sono destinati ad essere valutati una prima volta nell’ambito del generale contesto pianificatorio, ed una seconda volta in fase preliminare alla realizzazione…..”.  A conferma della necessaria distinzione,  procedurale ed istruttoria, tra VIA e VAS  si rileva  la Sentenza della Corte di  Giustizia 22/9/2011 , causa C295-10 secondo la quale  la VAS e la VIA:  “differiscono sotto diversi punti  di vista,”, per cui si aggiunge:  “ è necessario applicare cumulativamente le  prescrizioni di tali due direttive. Cumulativamente vuol dire che devono sommarsi una  all'altra svolgendosi però distintamente altrimenti non emergere la differenza  tra queste due procedure”.   Si veda anche parere Comitato Regioni UE (2010/C  232/07) (GUE n. 232C del 27/8/2010) : "“ Sebbene esse tocchino temi diversi - la direttiva VAS si applica a monte a determinati piani e programmi pubblici e privati, mentre la direttiva VIA si applica alla valutazione di determinati progetti pubblici e privati -, la distinzione tra piano, programma e progetto non è sempre chiara in quanto rimane il dubbio se l’oggetto della valutazione  presenti i requisiti per essere sottoposto ad entrambe le direttive oppure soltanto a una delle due. La valutazione va pertanto effettuata in due fasi;…”.     

Invece in contrasto sia con la nuova sentenza del Consiglio di Stato che della sopra citata giurisprudenza e degli atti di livello comunitario, la Regione Liguria ha di fatto assorbito la istruttoria della VAS dentro la VIA, nel caso dell'outlet di Brugnato ma anche in altri come il progetto Botta di Sarzana.  

CONCLUSIONI

La  sentenza sopra analizzata  conferma che se il TAR  Liguria non si fosse limitato ad accogliere la tesi della non legittimazione dei commercianti ricorrenti e fosse entrato nel merito dei vizi procedurali ed istruttori sollevati dagli stessi ( e da Legambiente) probabilmente saremmo arrivati ad una sentenza profondamente diversa.  

Credo che tutto questo non debba essere letto come una semplice questione da addetti ai lavori perché il TAR Liguria rimuovendo la discussione sul merito dei vizi esistenti ha impedito che al caso dell’outlet venissero applicati i principi fondanti della VAS così come sono riportati anche dalla sentenza del Consiglio di Stato descritta in questo post sul caso di Verona. Afferma il Consiglio di Stato nel definire il contenuto di una corretta procedura di VAS: “nel rapporto ambientale (ossia l’atto che contiene i risultati dell’esame condotto dall’autorità procedente) debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l'attuazione del piano o del programma proposto, potrebbe avere sull'ambiente e sul patrimonio culturale, nonche' le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma stesso”.

Quanto sopra assume un rilievo ancor più grave se consideriamo che relativamente alla legittimazione a ricorrere della associazione Legambiente il TAR non si è pronunciato ma si è riservato di pronunciarsi successivamente al deposito dello statuto di questo associazione. Non solo ma su questo ultimo punto si è pronunciato il Consiglio di Stato che non ha ritenuto fondata la istanza contro questa richiesta del TAR Liguria. 

Insomma anche la questione della legittimazione dei ricorrenti soprattutto di Legambiente è rimasta indefinita a conferma che la sentenza del TAR è stata come dire piuttosto molto "pilatesca" e ha dato tutt'altro che ragione a chi ha voluto e autorizzato l'outlet di Brugnato, con buona pace della certezza del diritto e della efficienza e trasparenza delle istruttorie che portano alle decisioni a forte impatto ambientale territoriale e sociale.