Le condizioni per considerare non sostanziale una modifica di un impianto rifiuti con il CSS

Sentenza del Consiglio di Stato n°3362 del 29 aprile 2026 (QUI) che ha definito le condizioni e le modalità istruttorie che possono giustificare la qualificazione di una modifica di un impianto rifiuti come non sostanziale. Condizioni e istruttorie che richiedono, attraverso la apposita conferenza dei servizi, una valutazione completa delle problematiche ambientali e di salute pubblica, comprensiva dei titoli edilizi. Il tutto in relazione ad un impianto esistente che ha per oggetto il recupero di rifiuti non pericolosi con l’introduzione dello stoccaggio del combustibile solido secondario (CSS), prodotto dallo stesso impianto, sul terreno di pertinenza distinto.

Una sentenza importante che fornisce una interpretazione più rigorosa sotto il profilo ambientale in relazione alla presenza del combustibile solido secondario rispetto alle esagerate facilitazioni che questo materiale ha avuto in questi ultimi anni, vedi QUI.

 

 

PRINCIPIO GENERALE SULLE COMPETENZE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO NELLE CAUSE IN MATERIA AMBIENTALE

In premessa occorre ricordare che la sentenza in esame ricorda come in materia ambientale, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecnico-discrezionali non può tradursi nella sostituzione del giudice all’amministrazione, ma resta pienamente consentito ove venga in rilievo la verifica della completezza dell’istruttoria, della coerenza logica della motivazione e della effettiva considerazione dei fatti rilevanti, specie quando l’intervento autorizzato incida su beni di primario rilievo costituzionale quali ambiente e salute.

 

OGGETTO DELLA CAUSA

Viene impugnata, da parte del Comune territorialmente interessato, la Determinazione n. 841, del 1° luglio 2024, adottata dal Dirigente dell’Ufficio Economia Circolare, Rifiuti e Bonifiche della Regione Basilicata, recante l’autorizzazione alle modifiche dell’impianto di recupero di rifiuti urbani e speciali non pericolosi gestito dalla società New Ecology System S.r.l., sito nella zona industriale del medesimo Comune, già autorizzato ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 con Determinazione n. 132 del 7 marzo 2022.

 

I MOTIVI DI CONTESTAZIONE, DA PARTE DEL COMUNE RICORRENTE, ALLE MODIFICHE

Il Comune ricorrente deduceva plurimi motivi di illegittimità, tra cui, in sintesi:

a) la violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 per mancata indizione della conferenza di servizi; il difetto di istruttoria e motivazione;

b) la violazione della normativa regionale in materia di emissioni odorigene; l’inidoneità dei pareri acquisiti;

c) la necessità di titolo edilizio per il mutamento di destinazione d’uso del capannone;

d) nonché l’erronea qualificazione delle modifiche come non sostanziali.

 

LE MODIFICHE APPORTATE DALLA REGIONE ALLA AUTORIZZAZIONE ESISTENTE

Le modifiche assentite riguardavano, da un lato, l’implementazione delle superfici di stoccaggio dell’End of Waste consistente in CSS-combustibile, mediante utilizzo di un capannone indicato come “Area A”; dall’altro, l’implementazione dello stoccaggio dei rifiuti contraddistinti dai codici EER nell’area individuata come “Area B”, già destinata al deposito di rifiuti inerti e successivamente interessata dalla revoca dell’Autorizzazione Unica Ambientale rilasciata dalla Provincia di Potenza.

 

 

LA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO 

Il CSS combustibile, pur qualificato dalla normativa tecnica come combustibile, presenta caratteristiche intrinseche tali da richiedere una valutazione particolarmente rigorosa, trattandosi di materiale derivato da rifiuti, suscettibile di generare impatti ambientali specifici, tra cui emissioni diffuse, odorigene, polveri, nonché rilevanti rischi sotto il profilo della sicurezza antincendio.

Ne consegue che lo stoccaggio di tale materiale non può essere considerato, in via automatica, privo di rilevanza ambientale.

 

Criticità ambientali non rilevate dalla Regione con la modifica della autorizzazione

Dalla documentazione in atti emerge, invece, che la Regione Basilicata si è limitata ad affermazioni generiche, quali l’assenza di variazioni nei quantitativi trattati o nelle emissioni, senza procedere a:

a) una puntuale determinazione delle quantità effettivamente stoccabili;

b) una verifica degli impatti ambientali aggiuntivi rispetto alla configurazione originaria dell’impianto;

c) un’analisi dei profili di rischio sanitario e di sicurezza, con particolare riferimento al rischio incendio;

d) una adeguata valutazione delle emissioni odorigene e del loro possibile incremento;

e) un riscontro autonomo rispetto alle dichiarazioni del proponente.

 

La non adeguatezza delle prescrizioni relativamente alle emissioni odorigene

Secondo la sentenza non risulta adeguatamente vagliato l’impatto delle modifiche rispetto alle molestie olfattive, alla gestione delle acque meteoriche e di dilavamento del piazzale, ai residui prodotti durante il ciclo di lavorazione e alle misure effettivamente idonee a prevenire rischi per l’ambiente e per la salute. La prescrizione, dal carattere del tutto generico, secondo la quale devono essere adottate tutte le cautele per impedire la formazione di odori molesti e di emissioni non conformi, non può ritenersi sufficiente a colmare l’evidenziato deficit istruttorio.

Quanto sopra è confermato dalle segnalazioni di cittadini che hanno portato la Regione ad istituire un tavolo tecnico dai lavori del quale è emerso il superamento del valore limite di accettabilità previsto dalla normativa regionale e la ragionevole riconducibilità del disturbo olfattivo all’impianto della società appellante, sito in prossimità dell’area maggiormente interessata dalle segnalazioni.

Anche Arpa ha rilevato criticità gestionali e impiantistiche riferibili al complesso produttivo oggetto del contenzioso da cui l’indicazione da parte dell’ente tecnico dei controlli sulla necessità di interventi migliorativi e di una più compiuta caratterizzazione delle fonti odorigene, quale presupposto per un idoneo modello di dispersione.

 

La insufficiente verifica delle motivazioni per considerare le modifiche alla autorizzazione come non sostanziali

La sentenza del Consiglio di Stato, confermando le motivazioni del Tar, afferma che la Regione Basilicata ha qualificato la modifica come non sostanziale limitandosi, in larga misura, a recepire le affermazioni della società proponente, senza dar conto di una autonoma e puntuale valutazione in relazione:

a) alle quantità massime effettivamente stoccabili nelle nuove aree;

b) l’incidenza dell’incremento delle superfici di deposito sul quadro emissivo e odorigeno;

c) i profili di sicurezza connessi allo stoccaggio del CSS combustibile;

d) l’impatto della diversa destinazione funzionale delle aree interessate;

e) la concreta ragione per cui la modifica potesse ritenersi priva di effetti negativi e significativi sull’ambiente.

A fronte di una modifica riguardante lo stoccaggio di CSS combustibile, materiale che, pur disciplinato dalla normativa di settore, presenta peculiari profili di rischio sotto il versante emissivo, odorigeno e antincendio, l’Amministrazione era tenuta a svolgere una istruttoria effettiva, specifica e supportata da adeguati riscontri tecnici. La mera enunciazione dell’assenza di variazioni quantitative o del mancato incremento delle emissioni non vale, di per sé, a colmare tale onere motivazionale.

In conclusione il provvedimento di modifica non sostanziale della autorizzazione è censurato per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, nei limiti del sindacato di legittimità.

 

Il ruolo degli enti tecnici di controllo ambientale e sanitaria va svolto comunque nelle procedure autorizzatorie anche non sostanziali e non ex post.

Secondo il Consiglio di Stato la tesi dell’appellante, secondo cui nelle modifiche non sostanziali residuerebbero soltanto controlli ex post, non può essere condivisa nella sua formulazione assoluta, poiché la qualificazione non sostanziale non esonera comunque l’amministrazione dall’obbligo di verificare in concreto l’assenza di effetti significativi.

 

Modifica dell’impianto con stoccaggio del CSS richiede titoli edilizi.

La società appellante contesta il capo della sentenza relativo alla necessità di titolo edilizio, deducendo l’inammissibilità delle censure edilizie e l’irrilevanza urbanistico-edilizia degli interventi considerati.

Secondo il Consiglio di Stato, confermando la sentenza del Tar, dalla documentazione in atti emerge, infatti, che:

a) la c.d. Area A, corrispondente al capannone, era stata assentita quale deposito di attrezzature e mezzi industriali e non quale area di stoccaggio di CSS;

b) la c.d. Area B era originariamente destinata al deposito di rifiuti inerti;

c) il mutamento funzionale di tali aree in zone destinate allo stoccaggio di CSS non può essere degradato a mera riorganizzazione interna priva di rilevanza, poiché comporta una diversa utilizzazione dei luoghi, funzionalmente collegata a un’attività connotata da differenti profili di rischio e da differenti esigenze di presidio tecnico, ambientale e di sicurezza.

Aggiunge la sentenza che è errato sostenere che i setti prefabbricati non integrerebbero opere edilizie rilevanti o che non vi sarebbe mutamento di destinazione d’uso. Anche a prescindere dalla qualificazione edilizia in senso stretto dei singoli manufatti, resta il fatto che il nuovo assetto funzionale dell’impianto postulava un adeguato riscontro in ordine alla conformità urbanistico-edilizia degli interventi e delle destinazioni concretamente impresse ai manufatti e alle aree interessate.

Correttamente, pertanto, la decisione impugnata ha ritenuto che, in assenza di conferenza di servizi e dei relativi effetti sostitutivi previsti dall’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, non potesse prescindersi dalla verifica della sussistenza dei necessari titoli edilizi o, comunque, della conformità della nuova destinazione impressa alle aree e al capannone.

Conclude sul punto la sentenza in accordo la decisione di primo grado che il richiamo all’articolo 208 del DLgs 152/2006 (l’autorizzazione degli impianti di rifiuti ha efficacia di variante alla pianificazione vigente) non significa escludere una completa valutazione ambientale del progetto e la relativa autorizzazione edilizia dopo la prevista conferenza dei servizi prevista dal comma 3 del citato articolo 208.

In questo senso si veda Consiglio di Stato con sentenza n° 4734 del 2019 (in relazione ad un impianto di trattamento rifiuti) dove è stato affermato che è la Conferenza dei Servizi la sede dove verificare l’applicazione di detta automaticità, per cui solo in quella sede si potrà dimostrare che la applicazione della norma che prevede che la autorizzazione all’impianto costituisce variante automatica al PUC vigente non comporti impatti ambientali sociali ed economici non superabili.