Inchiesta Pubblica nella VIA: un regolamento della Regione Liguria inadeguato

La Giunta Regionale ligure ha approvato un regolamento (per il testo completo vedi QUI) che disciplina l’Inchiesta Pubblica nelle procedure di Valutazione di Impatto Ambientale (di seguito VIA) di competenza regionali.

L’Inchiesta Pubblica è una modalità di coinvolgimento del pubblico interessato agli impatti di un progetto od opera sottoposto a VIA. Si svolge quindi all’interno del procedimento di VIA e dopo che questa è aperto.

Il regolamento approvato è in generale positivo in quanto per la prima volta viene regolamentata una procedura che pur esistendo per la  VIA dalla legge regionale 38 del  1998 (commi 5,6,7 dell’articolo 11) non era mai stata avviata se non nell’ultimo anno. Nell’ultimo anno si sono svolte o si stanno svolgendo varie Inchieste Pubbliche in Liguria come quella sulla discarica di Saturnia a Spezia, sulla piattaforma container della Maersk a Vado, sul biodigestore di rifiuti a Isola del Cantone a Genova.

Ma nonostante le suddette novità il testo del regolamento approvato sembra mancare in gran parte l’occasione per meglio definire questa Inchiesta Pubblica soprattutto in chiave di una efficace partecipazione del pubblico  e quindi di una gestione e prevenzione dei conflitti ambientali sul territorio ligure. Senza considerare che poco opportunamente il regolamento non disciplina la Inchiesta Pubblica nella Valutazione Ambientale Strategica dei Piani e Programmi questo nonostante che la stessa sia esplicitamente prevista ma non regolamentata specificamente dall’articolo 11 della legge regionale 32/2012.

QUALI FINALITÀ DELLA INCHIESTA PUBBLICA

Secondo le migliori esperienza di Inchiesta Pubblica nelle procedure di valutazione ambientale (soprattutto nei paesi anglosassoni: Gran Bretagna, Canada, Stati Uniti), l’Inchiesta ha i seguenti obiettivi:

1. Permettere il coinvolgimento più largo del pubblico in adeguato anticipo a decisioni definitive a rilevante impatto ambientale nel territorio interessante

2. Mettere in pubblico tutta la documentazione, le analisi, le informazioni relative al progetto da valutare comprese le ragioni e gli interessi da cui nasce colmando la situazione di “asimmetria informativa”  a sfavore delle comunità locali relativamente ai progetti in gioco

3. Garantire una trasparente ed imparziale gestione della Inchiesta dandone la gestione a figure terze non solo rispetto al committente dell’opera ma anche alla Istituzione che svolge il ruolo di autorità competente nel decidere la VIA

4. Garantire che le conclusioni della Inchiesta riportino correttamente tutte i punti di vista espressi nelle Udienze della stessa

5. Garantire che le conclusioni della Inchiesta possano essere prese in  considerazione dai decisori finali in modo adeguato e che nel caso non vengano accolte sia adeguatamente motivata  questa non accettazione in modo puntuale e trasparente.

LE ESPERIENZE DI INCHIESTA PUBBLICA SVOLTE NELL’ULTIMO ANNO NELLA REGIONE LIGURIA

Se andiamo a vedere le Inchieste Pubbliche svolte o in corso di svolgimento citate anche in precedenza possiamo rilevare molte criticità. In particolare:

1. Nomina a Presidente della Inchiesta persone senza alcuna esperienza di percorsi partecipativi all’interno di procedure di VIA  (Piattaforma Maersk e Biodigestore di Isola del cantone)

2. Gestione della Inchiesta rimuovendo problematiche di improcedibilità sollevate addirittura da Ammnistrazioni Comunali interessate (Biodigestore)

3. Composizione del Comitato della Inchiesta Pubblica anomale con indicazione di consulenti scelti dal Presidente senza alcun coinvolgimento dei partecipanti alla Inchiesta non favorendo così il superamento della asimmetria informativa ( Saturnia a Spezia e Biodigestore Isola Cantone)

4. Redazione di Rapporti Finale della Inchiesta Pubblica eccessivamente sintetici e che non solo non riportavano tutta la ricchezza dei contributi emersi nelle Udienze ma soprattutto confondevano il Rapporto finale con il Parere del Presidente. Il Rapporto finale deve essere la fotografia della Inchiesta e nulla più mentre il Parere è solo espressione della volontà del Presidente.

5. Il Rapporto Finale non può essere una sintesi generica di quello che è emerso ma deve essere costruito seguendo le voci dello Studio di Impatto Ambientale  in modo che l’Autorità Competente di VIA sia costretta a rispondere in modo chiaro e puntuale a tutte le contestazioni e criticità emerse dalla Inchiesta. Da questo punto di vista è pessimo il Rapporto Finale della Inchiesta Pubblica sulla Piattaforma container di Vado ridotta a qualche paginetta rispetto alla enorme complessità delle opinioni e osservazioni espresse e depositate nelle Udienze.  Basti pensare che tutto viene ridotto alla questione dei monitoraggi dopo la eventuale approvazione del progetto, monitoraggi che sono obbligatori per legge e non dipendono certo dalla Inchiesta Pubblica. Mentre tutte le problematiche della incompatibilità del sito, delle alternative compresa la opzione zero, dell’impatto sanitario soprattutto sulla balneazione viene allegramente bypassato o ridotto a 4 righe in croce

6. Nella Inchiesta di Vado addirittura non è stata indetta neppure la Udienza Finale per condividere il Rapporto Finale della Inchiesta da parte dei partecipanti. Ovviamente non può bastare la firma del Comitato della Inchiesta che per forza di cose non può mai essere rappresentativo di tutti i partecipanti alla Inchiesta

7. Addirittura sempre a Vado le Udienze si sono tenute lontano dal Comune territorialmente interessato dall’impatto ambientale del progetto oggetto della Inchiesta.  A Spezia  per la discarica di Saturnia si sono tenute lontane dalla frazione interessata impedendo la partecipazione del pubblico indifferenziato  a favore delle solite aristocrazie partecipative di associazioni e comitati.

IL NUOVO REGOLAMENTO DELLA REGIONE NON SANA PER NIENTE QUESTI LIMITI ANZI LI FORMALIZZA

Vediamo perché.

1. Il comma 3 articolo 1 del regolamento prevede che la richiesta di Inchiesta Pubblica: “non può essere accolta nel caso sia avanzata nei trenta giorni dall’avvio del procedimento per la pronuncia di compatibilità ambientale. In tal caso si effettua il contraddittorio di cui all’articolo 8 del presente documento.”. Questa norma è pericolosa perché non sempre il pubblico è messo a conoscenza immediatamente dell’avvio del procedimento di VIA certamente pubblicato nella sezione procedimenti in corso del sito della Regione che però i cittadini normali non sono tenuti a guardare di continuo. Non dovevano essere stabiliti termini tanto più che il regolamento prevede che comunque spetta alla Giunta regionale decidere se avviare o no l’Inchiesta.

2.  l’avvio o meno della Inchiesta è quindi rimesso alla “magnanimità” politica della Giunta Regionale o al massimo del Sindaco del Comune interessato (comma 1 articolo 2 regolamento) .  Ora se la partecipazione del pubblico arricchisce la istruttoria almeno per determinate categorie di opere a maggior impatto potenziale la Inchiesta deve essere considerata obbligatoria. Non a caso nella nuova versione (2014) della Direttiva UE sulla VIA  si da questa definizione di procedura di VIA: “l’elaborazione di un rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni (compreso con il pubblico interessato e le autorità ambientali), la valutazione da parte dell’autorità competente, tenendo conto della relazione ambientale e dei risultati delle consultazioni nel quadro della procedura di autorizzazione, come pure la fornitura di informazioni sulla decisione”.  Come si può vedere, anche dalla mera lettera della norma,  al centro del procedimento di VIA ci sono le consultazioni del pubblico, non solo ma  i risultati di queste consultazione dovranno essere attentamente presi in considerazione al momento della decisione da parte della Autorità Competente ( in Liguria la Regione).

3. Secondo il comma 1 articolo 3 del regolamento: “Le funzioni di presidente dell’inchiesta pubblica sono affidate, di norma, a dirigenti o funzionari regionali.” Solo eccezionalmente possono essere nominati soggetti tecnici esterni alla Regione. Il presidente della Inchiesta deve essere terzo il più possibile rispetto al procedimento di VIA. Quindi prevedere nella norma che Presidente sia un funzionario regionale o (vedi Inchieste Pubbliche di Vado e Isola del Cantone) un dirigente di altro ente pubblico coinvolto nel procedimento decisionale come Amministrazione Interessata formalmente, costituisce un vulnus potenziale al suddetto ruolo di terzietà. Andava colta l’occasione del regolamento per definire una figura di Garante, professionalmente adeguata e scelte con procedura di evidenza pubblica che per un termine ragionevole avrebbe dovuto seguire le Inchieste per poi essere rinnovato ogni tot anni (massimo una legislatura regionale)

4. l’articolo 4 del regolamento prevede il Comitato della Inchiesta formato da esperti che dovrebbe supportare i lavori del Presidente. Non viene chiarito che nel Comitato possano essere rappresentati anche i soggetti espressione di interessi diffusi . Anzi si chiarisce che il Comitato non viene nominato sempre ma solo per progetti particolarmente complessi e che pongano questioni di multidisciplinarietà. Affermazione da un lato ridicola visto che è proprio tipico della istruttoria di VIA la necessità di competenze diversificate basta vedere le firme con relativi titoli accademici nella documentazione che supporta la domanda di VIA. In realtà la norma sembra fatta apposta per lasciare nella totale discrezionalità del Presidente se nominare il Comitato e come comporlo con quali professionalità

5. l’articolo 5 del regolamento prevede che si tengano solo due udienze. È vero che si aggiunge “di norma” ma ancora un volta si lascia tutto alla interpretazione discrezionale del Presidente. Così non si prevedono, su richiesta dei partecipanti, Udienze per audizioni specifiche (utilissime nei casi più controversi sotto il profilo tecnico amministrativo e scientifico), ma soprattutto non si prevede obbligatoriamente la Udienza Finale nella quale i partecipanti possano condividere il Rapporto Finale attraverso una discussione pubblica e trasparente e non nella frammentazione atomistica delle mail. 

6. l’articolo 7 del regolamento definisce il contenuto del Rapporto Finale. Lo fa senza separare questo documento con il Parere del Presidente ma soprattutto non prevede obbligatoriamente che nel Rapporto Finale sia riportata la Storia politico amministrativa del progetto e quindi del conflitto intorno ad esso nonché il Bilancio del Consenso emerso dalla Inchiesta.

PERCHÉ OCCORRE INSERIRE LA STORIA DEL CONFLITTO  E IL BILANCIO DEL CONSENSO NEL RAPPORTO FINALE DELLA INCHIESTA PUBBLICA

La storia del conflitto deve essere intesa sotto vari profili:

Primo Profilo la storia tecnico-amministrativa che sottende al progetto in questione.

Secondo Profilo  la storia del conflitto del progetto in relazione all’area da questo interessata: non solo le contestazioni del pubblico e di associazioni e comitati ma anche le prese di posizione politiche dei livelli istituzionali comprese gli eventuali cambiamenti di opinioni anche espressi in atti a rilevanza giuridico amministrativa.   

Ma la storia del conflitto rileva anche sotto il profilo amministrativo in coerenza con quanto previsto dalla normativa nazionale e regionale in materia di procedimento di VIA. In particolare:

1. prima di tutto nella descrizione della opzione zero: vedi lettera a) punto 3 articolo 5 DGR 1660/2013[1]

2. in secondo luogo relativamente al quadro progettuale del SIA che deve descrivere tra l’altro: “le fasi temporali in cui si concretizza l’integrale realizzazione dell’opera” (lettera b) punto 5 articolo 4 DGR 1660/2013)

3. in terzo luogo in relazione alla documentazione da allegare al progetto: esistenza fasi di realizzazione del progetto, cronoprogramma delle fasi attuative; Descrizione delle principali componenti del progetto; Descrizione di tutte le fasi di costruzione del progetto e di messa a regime (tabella 1 allegata alla DGR 1660/2013)

4. dai primi tre aspetti si ricava anche la necessità di analizzare  il contenuto metodologico del SIA come pure le modalità procedurali (autorizzazioni, pareri, modalità comunicative, modalità di accoglimento delle osservazioni del pubblico e del coinvolgimento dello stesso) in tutte i diversi procedimenti anche precedenti a quello oggetto della Inchiesta. Infatti i diversi procedimenti riguardano sia pure in fasi e aspetti diversi lo stesso progetto che deve essere valutato complessivamente anche per evitare effetti di frazionamento del progetto stesso sotto il profilo della valutazione degli impatti (vedi primi tre punti sopra elencati)

5. infine inserire la storia del conflitto è in coerenza  con la ricostruzione del livello di accettabilità sociale del progetto , in coerenza peraltro  con la DGR 1660/2013 (Aggiornamento delle Norme Tecniche per la procedura di VIA) che prevede:

5.1. tra i contenuti del  Quadro di riferimento progettuale del SIA: “la gestione sociale del progetto, con riferimento ai soggetti coinvolti, agli impatti relativi a vantaggi e svantaggi sui gruppi sociali, i beneficiari, l’utenza diretta o indiretta, i possibili conflitti.”. (lettera b) punto 5 articolo 4 DGR 1660/2013)

5.2. tra i comparti ambientali presi in esame dal SIA, questo ultimo:  “deve contenere indicazioni sui possibili effetti economici e sociali del progetto, sia direttamente sia indirettamente, sia nel corso della realizzazione che a regime, sulle seguenti variabili: occupazione,  mobilità (pendolarismo, viabilità, trasporti, etc.), anche in relazione alla capacità della rete infrastrutturale

composizione socio-anagrafica della comunità locale, grado di coesione ed integrazione della comunità locale” (lettera h) articolo 11 DGR 1660/2013).

In altri termini la storia del conflitto serve per far comprendere gli interessi in gioco e quindi le parti che le rappresentano, gli eventuali errori anche comunicativi oltre che tecnico procedurali che hanno portato alla situazione della presentazione del progetto oggetto della Inchiesta.

Tutto ciò risulterà essenziale per poi stendere la sezione del Bilancio del Consenso che misurerà quanto la Inchiesta abbia o meno avvicinato le diverse posizioni in gioco o comunque abbia dato risposte alle criticità emerse dal passato anche recente.

In particolare il Bilancio del Consenso dovrà essere così strutturato all’interno del Rapporto Finale della Inchiesta (riporto a titolo semplificativo uno schema tipo utilizzato in una Inchiesta per una discarica di rifiuti speciali pericolosi e non in Provincia di Massa):

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[1] “La situazione preesistente all’intervento deve essere puntualmente analizzata, avvalendosi dei dati disponibili presso gli enti pubblici e altri, in quanto la stessa costituisce la base conoscitiva in riferimento alla quale possono essere definiti gli impatti derivanti da una trasformazione, nonché con apposite campagne di indagini e monitoraggio;”