La Centrale Enel di Spezia, il rischio di incidente, le lacune amministrative

Leggo sul Secolo XIX di oggi che il Comune di Spezia ha rilasciato l’intesa sul Piano di Emergenza Esterno (PEE) per la centrale termoelettrica di Vallegrande.

Si tratta di un documento fondamentale per la gestione del rischio di incidente industriale per impianti sottoposti alla normativa c.d. Seveso (siamo oggi alla versione III) di derivazione comunitaria.

Questo atto amministrativo obbligatorio e vincolante non è stato fino ad ora pubblicato nei siti previsti dalla legge sia del Comune (deve essere pubblicato nel settore Informazioni Ambientali della sezione Amministrazione Trasparente) ma soprattutto della Prefettura che è l'ente che lo predispone, ma sulle modalità di pubblicazione tornerò più avanti in questo post.  
Posso però dire che già come impostato e alla luce della ricerca che ho svolto nei siti degli enti competenti: Prefettura, Comune, Regione, ci sono gravi lacune amministrative. Lacune che partendo dal rischio incidentale della centrale si estendono ad un area ampia che coinvolge tutto il nostro golfo. Lacune ovviamente in riferimento alla vigente normativa (DLgs 105/2015) che disciplina la materia.

Vediamo quindi a cosa serve il PEE, come deve essere approvato,  come deve rapportarsi al territorio esterno all’impianto a cui si riferisce soprattutto nel caso della esistenza di altri impianti soggetti alla citata normativa Seveso, con quale livello e modalità di informazione e coinvolgimento del pubblico interessato. E sulla base di questa analisi capire i limiti e la lacune tutt’ora esistenti su tutti questi aspetti, in relazione alla centrale Enel di Spezia ma anche agli altri impianti presenti nella zona Golfo spezzino.

PIANO DI EMERGENZA ESTERNO

Come viene approvato il PEE

Il Prefetto, d'intesa con le regioni e con gli enti locali interessati, sentito il CTR e previa consultazione della  popolazione, predispone il  piano di emergenza esterna allo stabilimento e ne coordina l'attuazione. Il PEE della centrale enel di Spezia è stato oggetto di Intesa con la Regione  approvata nella seduta di Giunta Regionale del 22/7/2016 (vedi QUI).

Quali finalità ha il PEE

a) controllare e circoscrivere gli incidenti in modo da minimizzarne gli effetti e limitarne i danni per la salute umana, l’ambiente e i beni;

b) mettere in atto le misure necessarie per proteggere la salute umana e l’ambiente dalle conseguenze degli incidenti rilevanti;

c) informare adeguatamente la popolazione e i servizi o le autorità locali competenti;

d) provvedere al ripristino e al disinquinamento dell’ambiente dopo un incidente rilevante.

Per gli indirizzi sui contenuti del PEE secondo il DLgs 105/2015 vedi QUI. 

Il Testo del PEE frutto della intesa con il Comune di cui stiamo trattando  (vedi QUI) è fermo al 2015 e quindi non è adeguato al DLgs 105/2015. Questa nuova normativa introduce novità rilevanti sui contenuti dei Piani di emergenza esterni. In particolare le novità più rilevanti sono tre: 
1. il riferimento alla tutela della salute per i cittadini interessati dall'impianto soggetto alla normativa Seveso
2. alla voce misure di intervento da adottare all’esterno del sito, interessato dalla attività o stabilimento,  si aggiunge: “comprese le reazioni agli scenari di incidenti rilevanti indicati nel rapporto di sicurezza ed esaminando i possibili effetti domino fra cui quelli che hanno un impatto sull'ambiente;

3. le informazioni specifiche relative all'incidente e al  comportamento da adottare devono essere fornite non solo al pubblico ma anche agli stabilimenti o siti adiacenti che non rientrano nell'ambito di applicazione della presente direttiva

Ora l'adeguamento del PEE al nuovo DLgs 105/2015 doveva essere già avvenuto. Afferma il comma 1 articolo  32 di detta nuova normativa: "1. Le procedure relative alle istruttorie e ai controlli di cui al decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334, in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto presso le autorità competenti, ai sensi del citato decreto legislativo, sono concluse dalle medesime autorità previo adeguamento, ove necessario, alle disposizioni di cui al presente decreto."  Che fosse "necessario" l'adeguamento lo dimostra proprio il testo del PEE ora oggetto dell'intesa con il Comune di Spezia dove nessuno dei tre punti innovativi sopra elencati è preso in considerazione. 

La delibera di Intesa del Comune sul Piano di Emergenza Esterno

Insomma danno una intesa su un documento già superato dalla vigente normativa. A conferma di ciò pur essendo la delibera di Intesa approvata dal Comune di Spezia del 17 ottobre 2016 (vedi QUI) non viene citato il DLgs 105/2015. In questa delibera si afferma inoltre che la sottoposizione della centrale alla normativa Seveso è frutto di una norma del 2014 mentre invece era già applicabile in precedenza per via dell'uso l’olio combustibile denso (OCD) anzi semmai nel 2014 è entrata in vigore una norma che alza la soglia di questo OCD a partire dalla quale si applica la normativa Seveso. Non solo ma nelle premesse della delibera si fa riferimento solo all'articolo 6 del ormai abrogato DLgs 334/1999 (Notifica delle informazioni su rischi di incidente dell'impianto) ma non si fa riferimento al Rapporto di Sicurezza (articolo 8 del DLgs 334/1999) ne alla Politica di Prevenzione (articolo 7 DLgs 334/1999) quindi non si sa neppure se questi due documenti siano stati o meno presentati e se si dove siano stati pubblicti. A conferma si veda il documento ISPRA – Mappatura dei pericoli di incidente rilevante in Italia – luglio 2013 (pag. 23 vedi QUI): "le Centrali termoelettriche utilizzanti OCD sono 27 ubicate in larga parte lungo la costa e, in pochi casi, lungo i fiumi. L'OCD è stato classificato con le frasi R50/53 (9i Altamente tossico per gli organismi acquatici, può provocare a lungo termine effetti negativi per l'ambiente acquatico).  Gli adempimenti principali effettuati dai gestori entro dicembre 2011 sono stati i seguenti: Notifica alle autorità e scheda informativa – allegato V. Politica di prevenzione degli incidenti rilevanti (PIR) ed attuazione di un sistema di gestione della sicurezza (SGS) per la PIR. Rapporto di sicurezza (RdS). Piano di emergenza interno (PEI)".

Ricapitolando per l'OCD la centrale era già sottoponibile alla normativa Seveso prima del 2014 (visto che il vecchissimo DPR 175/1988 era basato sulle attività e non sui quantitativi di sostanze e prevedeva già l'applicazione della Seveso a questi impianti) e lo è ancora di più oggi come hanno dovuto ammettere Regione e Comune approvando l'intesa per il PEE perchè le quantità di OCD usate nella centrale spezzina superano i nuovi limiti introdotti nel 2014.  
Questa è la interpretazione corretta della normativa Seveso in rapporto alle centrali termoelettriche come quella spezzina. 


PEE ed Informazione del pubblico

Come ho già scritto all’inizio di questo post il nuovo PEE non risulta pubblicato nelle sezioni dei siti dove, in base alla normativa sulla Accesso Civico dovrebbe essere inserito, neppure in quello della Prefettura (preciso che quando ho pubblicato questo post nel sito della Prefettura il PEE della centrale enel non c'era, ora si evidentemente in Prefettura leggono i miei post! vedi  QUI).

D’altronde neppure in precedenza queste informazioni sono state messe a disposizione del Pubblico e questo è grave considerato che la centrale Enel era soggetta da almeno 5/6 anni alla normativa Seveso e gli obblighi di informazione del pubblico valgono sia per gli stabilimenti che sono soggetti alle parti più vincolanti della normativa Seveso che agli altri.  

La normativa precedente al nuovo DLgs 105/2015 prevedeva ad esempio che il Sindaco comunicasse alla popolazione interessata dal rischio industriale una Scheda Informativa dove dovevano essere contenute  un elenco di informazioni ben definite dal Dpcm 16/2/2007[VEDI NOTA 1] che è tutt’ora in vigore anche se sostanzialmente rimosso nel nostro territorio come ho già dimostrato per il rigassificatore di Panigaglia altro impianto soggetto alla normativa Seveso.  

Ma oltre alla informazione sul PEE precedente a attuale ci sono ulteriori limiti in questo ambito. Mi riferisco al fatto che, secondo la normativa Seveso, le informazioni contenute nel PEE devono prima di tutto basarsi sul Rapporto di Sicurezza che il gestore dell’impianto deve presentare per legge e che non risulta mai pubblicato da nessuna parte. Sicuramente esisterà ma non sappiamo cosa contiene e dove trovarlo.

Eppure la normativa sull’accesso alle informazioni ambientali è in vigore in Italia da anni (dlgs 195/2005) per non andare a quella precedente. Eppure il comma 6 articolo 20 del DLgs 334/1999 (normativa precedente sulla Seveso 2)  afferma che Il Ministro dell'ambiente provvede a disciplinare le forme di consultazione della popolazione sui piani di emergenza esterna.

Addirittura sempre il vecchio DLgs 334/1999 (alla lettera c) comma 1 articolo 23 prevede che la popolazione venga consultata per ogni modifica urbanistica nell’area intorno all’impianto (norma confermata dal comma 1 articolo 24 DLgs 105/2015). Pensiamo in questi anni alla modifica di attività del porto, al trasporto di merci pericolose ad altri interventi urbanistici nella zona della centrale spezzina.

Infine la nuova normativa Seveso III (Direttiva e DLgs 105/2015) prevede che il Rapporto di Sicurezza sia accessibile al pubblico (comma 4 articolo 23).  

L’informazione del pubblico deve essere accompagnata secondo il nuovo DLgs 105/2015 al coinvolgimento del pubblico nella fase di elaborazione del PEE (comma 1 articolo 21).
Insomma la Giunta del Comune di Spezia prima di approvare l'intesa lo scorso 17 ottobre avrebbe dovuto aprire una fase di consultazione del pubblico pubblicando anticipatamente e con adeguata evidenza la proposta di PEE cosa che non è stata fatta. La scusa quindi che la pubblicazione non è avvenuta prima perché mancava l'intesa con il Comune e quindi il procedimento non era chiuso non ha alcun fondamento anzi è la dimostrazione della illegittimità dell'atto appena approvato dalla Giunta in quanto in palese contrasto con il comma 1 articolo 21 del DLgs 105/2015 (articolo in vigore al momento della approvazione della Intesa da parte del Comune) che recita: "  1. Per gli stabilimenti di soglia superiore e di soglia inferiore, al fine di limitare gli effetti dannosi derivanti da incidenti rilevanti, il Prefetto, d'intesa con le regioni e con gli enti locali interessati, sentito il CTR e previa consultazione della popolazione e in base alle linee guida previste dal comma 7, predispone il piano di emergenza esterna allo stabilimento e ne coordina l'attuazione.". Quindi la procedura deve essere
1. predisposizione di una bozza di piano (linee guida)
2. consultazione del pubblico
3. parere Comitato Tecnico Regionale (CTR)
4. intesa con Regione e Comune. 
Che questa sia la procedura corretta lo dimostra proprio la terminologia usata dalla norma sopra citata. Si usa il termine "consultazione" e non "informazione/comunicazione" proprio per coinvolgere i cittadini nella fase di predisposizione del Piano e non dopo la sua avvenuta approvazione con relative Intese di Regione e Comune. Infatti lo stesso PEE del 2015 qui esaminato afferma che lo stesso è già esecutivo. 

CONTROLLO DI URBANIZZAZIONE

Cosa sia il controllo di urbanizzazione in un Comune con la presenza di una industria a rischio di incidente rilevante è presto detto: si tratta di pianificare il territorio nelle aree limitrofe allo stabilimento (la centrale termoelettrica enel di Spezia in questo caso) in modo da prevenire situazioni di rischio e soprattutto  evitare di aumentarlo questo rischio costruendo in modo non coordinato con le esigenze, ad esempio, di una eventuale evacuazione in caso di incidente. Per costruire o costruito si fa riferimento non solo agli edifici ma anche alle infrastrutture e ogni attività che possa aumentare il rischio incidentale. 

secondo decreto del Ministro dei lavori pubblici del 9  maggio  2001,  pubblicato  nella  Gazzetta Ufficiale n. 138 del 16 giugno 2001 (ad oggi ancora in vigore): “gli strumenti urbanistici  comprendono un elaborato tecnico «Rischio di  incidenti  rilevanti»,  relativo al controllo dell'urbanizzazione  nelle  aree  in  cui sono presenti stabilimenti.”

Cosa succede se l’elaborato tecnico Rischio di Incidenti rilevanti (RIR) non è elaborato

Secondo il comma 10 dell’articolo 22 qualora non sia stato  adottato  l'elaborato  tecnico  ERIR, i titoli abilitativi edilizi relativi agli interventi per:

1. insediamenti di stabilimenti nuovi;

2. modifiche degli stabilimenti;

3. nuovi insediamenti o infrastrutture  attorno  agli  stabilimenti esistenti, 

sono  rilasciati  qualora il progetto sia conforme ai requisiti minimi di sicurezza di pianificazione territoriale,  come definiti attualmente nelle linee guida del 2001, previo parere tecnico del Comitato Tecnico Regionale sui rischi connessi alla presenza dello stabilimento. Tale parere è formulato sulla base delle informazioni  fornite dai  gestori  degli stabilimenti, secondo i criteri e le modalità contenuti nelle Linee Guida del 2001.

N.B. questa norma era già prevista dal comma 4 articolo 14 dell’abrogato DLgs 334/1999.

Se noi andiamo nel sito di Comune di Spezia voce Piano Urbanistico Comunale vedremo che questo RIR non è mai stato elaborato e neppure istruito. 

EFFETTO DOMINO

Riguarda situazioni in cui siano presenti a distanza relativamente limitate (in termini di qualche km ovviamente) più impianti soggetti alla normativa Seveso. In particolare il concetto di effetto domino è espresso dal DLgs 105/2015:  “sequenza  di  incidenti  rilevanti,  anche  di natura diversa tra loro, causalmente concatenati che  coinvolgono,  a causa del  superamento  dei  valori  di  soglia  di  danno,  impianti appartenenti a diversi stabilimenti (effetto domino di tipo  esterno, ossia inter-stabilimento) producendo  effetti  diretti  o  indiretti, immediati o differiti”.

D’altronde la vigente normativa ex DLgs 105/2015 prevede una norma di coordinamento tra la valutazione dell’effetto domino e le competenze di pianificazione urbanistica (vedi l’elaborato tecnico RIR  di cui ho trattato nel paragrafo precedente di questo post) che è il comma 3 articolo 22 che recita: “3.  Nelle zone interessate dagli stabilimenti,   gli   enti territoriali, nell'elaborazione e nell'adozione  degli  strumenti  di pianificazione dell'assetto del territorio, tengono  conto,  in  base agli elementi informativi acquisiti  ai  sensi  del  comma  8,  della necessità di:

a) prevedere e mantenere opportune distanze di  sicurezza  tra  gli stabilimenti  e  le  zone  residenziali,  gli  edifici  e   le   zone frequentati dal pubblico, le aree ricreative e, per quanto possibile, le principali vie di trasporto;

b)  proteggere,  se  necessario,  mediante  opportune  distanze  di sicurezza o altre misure pertinenti, le zone di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili  dal  punto  di  vista  naturale nonché gli istituti, i luoghi  e  le  aree  tutelati  ai  sensi  del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.  42,  che  si  trovano  nelle vicinanze degli stabilimenti;

c) adottare, per gli  stabilimenti  preesistenti,  misure  tecniche complementari per non accrescere i  rischi  per  la  salute  umana  e l'ambiente.”

Voi direte ma questa normativa (Controllo di Urbanizzazione ed Effetto Domino) è recente quindi per questo non è stata ancora applicata. Non è così. La disciplina dell’Effetto Domino e dl Controllo di Urbanizzazione è presente nel nostro ordinamento dal DLgs 334/1999 si vedano rispettivamente gli articoli 12 e 14 (vedi QUI).

Rispetto alla suddetta disciplina per tornare a Spezia nelle vicinanza della centrale Enel (area di danno potenziale) ci sono[vedi NOTA 2] il rigassificatore di Panigaglia, l’impianto di Arcola Petrolifera, OTO Melara e BP Gas srl. Centrale, rigassificatore e deposito petrolifero di Arcola sono soggetti agli obblighi più stringenti della normativa Seveso (rapporto di sicurezza), gli altri ad obblighi secondari ma restano impianti da inserire nell'effetto domino, per non parlare del porto di Spezia che (come ho dimostrato in questo post QUI) ha l’obbligo, secondo la legge 84/1994, del rapporto integrato di sicurezza portuale ai sensi sempre della normativa Seveso.

Il tutto ulteriormente condito, si fa per dire con la normativa su rischio per gli impianti sensibili di cui ho trattato in questo post QUI e QUI. 

STUDIO DI SICUREZZA INTEGRATO DELL'AREA

Secondo la lettera c) comma 6 articolo 19 del DLgs 105/2015 il Comitato Tecnico Regionale (organo in cui sono presenti i Comuni con impianti Seveso e la Regione) : “c) può richiedere, in presenza nell'area  di  situazioni  critiche per la gestione delle  emergenze, o per il controllo dell'urbanizzazione, o per l'informazione alla popolazione  derivanti da effetti domino, la predisposizione, da  parte  dei  gestori  degli stabilimenti di soglia superiore e di soglia inferiore  interessati, di uno studio di sicurezza integrato dell'area.”

Lo studio di sicurezza integrato di area è definito nei suoi contenuti dall’allegato F al DLgs 105/2015 (vedi QUI).

Questo allegato precisa le condizioni che possono portare i Comitati Tecnici Regionali a chiedere ai gestori  la redazione di detto studio. Tra queste pensando al golfo di Spezia risulta particolarmente significativa la seguente: “possibilità, nell'area, di effetti domino associati all'approvvigionamento o alla spedizione di sostanze pericolose a/da gli stabilimenti del/i gruppo/i domino la cui significatività va valutata  in  relazione, oltre che ovviamente alla concreta possibilità di coinvolgimento delle installazioni fisse in caso di incidente di trasporto, alle modalità di trasporto utilizzate, all'entità del traffico complessivo nell'area, alle condizioni della viabilità e delle altre infrastrutture di trasporto, alle statistiche incidentali nell'area, etc.”

Ma lo studio di sicurezza integrato era già previsto dalla normativa precedente. Si veda il punto 2 lettera b) comma 1 articolo 13 del DLgs 334/1999.

CONCLUSIONI

Come abbiamo visto sopra il PEE approvato recentemente per la centrale Enel è solo uno degli aspetti da verificare per il rispetto della normativa Seveso. Sarebbe bene che su quanto illustrato le Amministrazioni competenti chiarissero la portata delle lacune individuate e le motivazioni di queste omissioni.  Magari riaprendo una discussione pubblica non solo sul PEE della centrale Enel ma sullo stato degli stabilimenti e attività a rischio di incidente catastrofico presenti nel nostro Golfo in pochi Km in  linea d'aria. Ne va della salute e della sicurezza di migliaia di spezzini per non parlare dell’ambiente del nostro Golfo.

NOTE A MARGINE

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[1] obblighi informativi a carico del Sindaco del Comune di Portovenere, ex Dpcm 16/2/2007,  che vado ad elencare:

1. censire gli stabilimenti industriali a rischio di incidente rilevante presenti sul territorio di cui agli artt. 6 e 8 del D.Lgs.334/99 e s.m.i.;

2. reperire i dati dello stabilimento attraverso la Scheda di informazione sui rischi di incidente rilevante per i cittadini ed i lavoratori (All.V del D.Lgs.334/99 e s.m.i.) redatta dal gestore;

3. esaminare e integrare la Scheda di informazione richiedendo, se necessario, al gestore maggiori dettagli ai fini di migliorarne la comprensibilità;

4. acquisire i dati demografici relativi al territorio a rischio;

5. acquisire i dati sulle strutture sensibili ove può verificarsi un’elevata concentrazione di persone (centri commerciali, chiese, stadi, supermercati, cinema, teatri, uffici, alberghi, ecc.);

6. acquisire dati sulle strutture sensibili ove è presente un’elevata concentrazione di persone vulnerabili (ospedali, scuole, strutture sanitarie, ecc.) in analogia con quanto riportato nel PEE;

7. predisporre la planimetria del territorio a rischio evidenziando le strutture sensibili e le tre zone a rischio (di sicuro impatto, di danno e di attenzione) indicate anche sulla Scheda informativa;

8. individuare gli strumenti e i mezzi nonché le modalità per la comunicazione in emergenza, in coordinamento con il gestore dello stabilimento;

9. individuare i possibili comunicatori/referenti che possono essere coinvolti nella campagna informativa in quanto ritenuti idonei ad instaurare rapporti diretti con la popolazione a rischio;

10. costituire uno staff per gestire l’informazione preventiva e durante l’emergenza e predisporre corsi di formazione per tutti coloro che potrebbero essere utilizzati nelle attività di diffusione e spiegazione dei contenuti del messaggio informativo;

11. pianificare la campagna informativa nelle due fasi:

11.1.fase preventiva – in questa fase l’informazione è finalizzata a mettere ogni individuo nella condizione di conoscere il rischio a cui è esposto, i segnali dall’allarme e cessato allarme e i comportamenti da assumere durante l’emergenza;

11.2.fase emergenza – durante l’emergenza l’informazione è finalizzata ad avvertire (con i sistemi d’allarme previsti) la popolazione dell’evento incidentale in atto e ad attivare i relativi comportamenti;

12. progettare la modalità comunicativa con la quale introdurre e spiegare la Scheda d’informazione attraverso: una lettera del Sindaco, la cartellonistica, le assemblee pubbliche, l’informativa attraverso i media, una pagina web, ecc.;

13. prevedere la verifica dei risultati della campagna informativa effettuata attraverso la distribuzione di un questionario predisposto sulla base delle indicazioni fornite (allegato 4);

14. predisporre le idonee azioni correttive attraverso una integrazione o rimodulazione della campagna informativa;

15. comunicare le modalità di esecuzione dell’evacuazione assistita (quando prevista);

16. comunicare i punti di raccolta e informare sul sistema di assistenza immediata degli sfollati con controlli di carattere medico-sanitario;

17. predisporre segnaletica da apporre sui siti evacuati per rendere noto ove sono reperibili gli sfollati;

18. predisporre il segnale di cessato allarme;

19. comunicare i provvedimenti adottati (ordinanze urgenti) per la tutela della salute pubblica (es.: divieto di ingestione di alimenti freschi provenienti da terreni coinvolti nell’emergenza);

20. utilizzare, ove esistenti, i gruppi di volontariato di protezione civile per le attività connesse alla campagna informativa secondo il livello di qualificazione acquisito;

21. consultare la pagina web del Dipartimento della protezione civile per visionare esempi di campagne informative già realizzate (www.protezionecivile.it).

22. Il Sindaco/Comune deve confrontare i dati sopra elencati con quanto individuato dal PEE (Piano di emergenza esterno)  laddove è presente e dare le informazioni coerenti con ciò che è riportato nello stesso piano.

23. Qualora non sia stato ancora redatto il PEE o ai fini di un suo successivo aggiornamento, il Comune deve inviare alla Prefettura/Ufficio Territoriale del Governo e alla Provincia il pacchetto informativo adottato per l’informazione alla popolazione al fine di integrare il PEE.

[2] http://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/stabilimenti_rischio_industriale/2015/liguria_maggio2015.pdf