La Corte di Giustizia con sentenza del 22
dicembre 2022 causa C‑61/21 (QUI) ha
esaminato le due questioni pregiudiziali sollevate dalla Cour administrative d’appel de Versailles (Corte d’appello amministrativa di Versailles, Francia).
Il rinvio alla Corte di Giustizia da parte dell’organo giudiziario nazionale nasce dal ricorrente nel procedimento principale che chiedeva
il risarcimento dei danni che gli sarebbero stati causati da superamenti dei
valori limite di concentrazione in NO2 e in PM10 fissati all’allegato XI della
direttiva 2008/50, che hanno arrecato pregiudizio al suo stato di salute a
partire dal 2003.
Restano invece attivabili da parte dei singoli cittadini azioni per obbligare gli stati membri ad adempiere a quanto previsto dalle Norme Comunitarie e di conseguenza nazionali in questa materia in caso di superamento dei limiti dei singoli inquinanti: piani di risanamento della qualità dell’aria, obbligo di migliorare la qualità dell’aria in tempi brevi.
PRIMA
QUESTIONE PREGIUDIZIALE AFFRONTATA DALLA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
Se le norme applicabili
del diritto dell’Unione europea derivanti dalle disposizioni di cui
all’articolo 13, paragrafo 1 e all’articolo 23, paragrafo 1 della direttiva
2008/50 (QUI), debbano essere interpretate nel senso che
attribuiscono ai singoli, in caso di violazione sufficientemente qualificata da
parte di uno Stato membro dell’Unione europea degli obblighi che ne derivano,
un diritto a ottenere dallo Stato membro in questione il risarcimento dei danni
causati alla loro salute che presentano un nesso di causalità diretto e certo
con il deterioramento della qualità dell’aria.
IL
PRONUNCIAMENTO DELLA CORTE DI GIUSTIZA SULLA PRIMA QUESTIONE PREGIUDIZIALE
La Corte ha ripetutamente
dichiarato che i soggetti lesi hanno diritto al risarcimento qualora siano
soddisfatte tre condizioni:
1. che la norma giuridica
dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti,
2. che la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata, che esista un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito da detti soggetti (sentenza del 28 giugno 2022, causa C‑278/20, EU:C:2022:503, punto 31 e giurisprudenza ivi citata - QUI].
Ne consegue, secondo la Corte, che solo una violazione di una norma del diritto dell’Unione preordinata a conferire diritti ai singoli può, conformemente alla prima delle tre condizioni summenzionate, far sorgere la responsabilità dello Stato.
Secondo una giurisprudenza ben consolidata, tali diritti sorgono non solo nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione espressamente li attribuiscono, ma anche in relazione agli obblighi positivi o negativi che le medesime impongono in maniera ben definita sia ai singoli sia gli Stati membri e alle istituzioni dell’Unione (da ultimo sentenza 11 novembre 2021 causa C‑819/19, punto 47).
La
violazione di siffatti obblighi positivi o negativi, da parte di uno Stato
membro, può ostacolare l’esercizio da parte dei singoli interessati dei diritti
implicitamente conferiti loro in virtù delle disposizioni del diritto
dell’Unione in questione, che si suppone essi possano invocare a livello
nazionale, e quindi alterare la situazione giuridica che tali disposizioni sono
destinate a creare per tali singoli (QUI punti 103 e 104; QUI punto 90]. Per questo motivo la piena efficacia di
tali norme del diritto dell’Unione e la tutela dei diritti da esse riconosciuti
richiede che i singoli abbiano la possibilità di ottenere un risarcimento (QUI punti 33 e 34), e ciò indipendentemente dalla
questione se le disposizioni interessate abbiano un effetto diretto, dato che
tale qualità non è né necessaria (QUI punti da 18 a 22), né sufficiente di per sé sola (QUI punti 108 e 109) a soddisfare la prima delle tre
condizioni rammentate al punto 44 della presente sentenza.
Gli obblighi degli Stati membri dettati dalle norme europee sulla qualità dell’aria
Nel caso di specie, le
direttive sulla qualità dell’aria a cominciare da quella vigente 2008/50
(recepita da ultimo in Italia con il DLgs 155/2010) e prima ancora la 96/62, la
1999/30 (abrogate queste due dalla Direttiva 2008/50) e ancora prima la 80/779
e la 85/203 impongono agli Stati membri, in sostanza due tipologie di obblighi:
1. un obbligo di garantire che i livelli, in
particolare, di PM10 e di NO2 non superino, nel loro rispettivo territorio e a
decorrere da talune date, i valori limite fissati da tali direttive (articolo 13,
paragrafo 1, della direttiva 2008/50)
2. qualora tali valori limite siano nondimeno superati,
un obbligo di prevedere misure appropriate per rimediare a tali superamenti, in
particolare nell’ambito di piani per la qualità dell’aria (dall’articolo 23,
paragrafo 1 Direttiva 2008/50)
Come devono essere
rispettati, da parte degli Stati membri, questi obblighi
Per quanto riguarda il
primo obbligo, occorre rilevare che i valori limite indicano la concentrazione
esatta, espressa in μg/m³ e tenendo conto, se del caso, dei margini di
tolleranza, dell’inquinante interessato nell’aria ambiente il cui superamento
deve essere evitato dagli Stati membri, in tutte le loro zone e i loro
agglomerati.
Per
quanto riguarda il secondo obbligo, la Corte ha dichiarato, per quanto riguarda
la Direttiva 2008/50, che dall’articolo 23, paragrafo 1, di quest’ultima
risulta che, sebbene gli Stati membri dispongano di un certo margine di manovra
per la determinazione delle misure da adottare, esse devono comunque consentire
che il periodo di superamento dei valori limite fissati per l’inquinante
interessato sia il più breve possibile (QUI).
LA NATURA DI
QUESTI OBBLIGHI RISPETTO AI DIRITTI DI SINGOLI CITTADINI EUROPEI
Secondo la Corte i suddetti
obblighi perseguono, (si veda da ultimo il secondo considerando della Direttiva
2008/50 - [NOTA 1]),
un obiettivo generale di protezione della salute umana e dell’ambiente nel suo
complesso.
Pertanto,
oltre al fatto che le disposizioni di cui trattasi della direttiva 2008/50 e
delle direttive che l’hanno preceduta non contengono alcuna attribuzione
esplicita di diritti ai singoli a tale titolo, gli obblighi previsti da tali
disposizioni, nell’obiettivo generale summenzionato, non consentono di ritenere
che, nel caso di specie, a singoli o a categorie di singoli siano stati
implicitamente conferiti, in forza di tali obblighi, diritti individuali la cui
violazione possa far sorgere la responsabilità di uno Stato membro per danni
causati ai singoli.
Da tutto quanto precede discende che la prima delle tre condizioni riprese dalla sentenza Corte Giustizia 28/6/2022 QUI, condizioni che sono cumulative, non è soddisfatta.
Ciò premesso, il fatto che, qualora uno Stato membro non abbia garantito il rispetto dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 e alle disposizioni analoghe delle direttive precedenti, i singoli interessati devono poter ottenere dalle autorità nazionali, eventualmente agendo dinanzi ai giudici competenti, l’adozione delle misure richieste da tali direttive (QUI punto 56 e giurisprudenza ivi citata; QUI punto 56), non è tale da modificare tale constatazione.
Tuttavia questa facoltà
non implica che le due tipologie di obblighi che emergono dalle direttive sulla
qualità dell’aria siano preordinati a conferire diritti individuali ai singoli
che possono attribuire loro un diritto al risarcimento nei confronti di uno
Stato membro, a titolo del principio della responsabilità dello Stato per i
danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso
imputabili.
SECONDA
QUESTIONE PREGIUDIZIALE AFFRONTATA DALLA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
Ammesso che le
disposizioni sopra menzionate siano effettivamente idonee a far sorgere un
siffatto diritto al risarcimento dei danni alla salute, a quali condizioni sia
subordinato il riconoscimento di tale diritto, per quanto riguarda in
particolare il momento in cui si deve ritenere avvenuto l’inadempimento
imputabile allo Stato membro di cui trattasi».
PRONUNCIAMENTO
DELLA CORTE DI GIUSTIZIA SULLA SECONDA QUESTIONE PREGIUDIZIALE
La Corte di Giustizia afferma che, visto quanto affermato sulla prima questione, alla seconda non appare
necessario rispondere.
ULTERIORI
POSSIBILI AZIONI DA PARTE DEI CITTADINI IN CASO DI VIOLAZIONE DEI LIMITI DELLA
QUALITÀ DELL’ARIA
La Corte di Giustizia dopo
aver affermato quanto sopra esposto non esclude che la responsabilità dello
Stato possa sorgere a condizioni meno restrittive sulla base del diritto
interno (sentenza del 28 giugno 2022, Commissione/Spagna punto 32 - QUI) e che, se del caso, possa essere tenuto in considerazione,
a tale titolo, della violazione degli obblighi derivanti dall’articolo 13,
paragrafo 1, e dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, nonché
da altre disposizioni del diritto dell’Unione, quale elemento che può essere
rilevante ai fini dell’accertamento della responsabilità delle autorità
pubbliche su un fondamento diverso dal diritto dell’Unione.
Tale
conclusione non esclude neppure l’eventuale pronuncia, da parte dei giudici
dello Stato membro interessato, di ingiunzioni accompagnate da penalità volte a
garantire il rispetto, da parte di tale Stato, degli obblighi derivanti
dall’articolo 13, paragrafo 1, e dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva
2008/50, e dalle disposizioni analoghe delle direttive precedenti, come le
ingiunzioni accompagnate da penalità pronunciate in diverse recenti sentenze
dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia).
[NOTA 1]
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