Progetto Biodigestore Vezzano Ligure: come effettuare la opposizione al Consiglio dei Ministri delle conclusioni della Conferenza dei Servizi.

Come è noto in data 11 dicembre si è tenuta l’ultima seduta in sede decisoria della Conferenza dei Servizi interna al procedimento di rilascio del Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) ex articolo 27-bis del DLgs 152/2006 relativo al progetto di biodigestore proposto in località Saliceti del Comune di Vezzano Liguria in Provincia della Spezia.

A questo punto dette conclusioni ed il relativo verbale che le trascrive dovranno essere trasferite nel PAUR finale che dovrà essere pubblicato a termini di legge. Quindi chi è contrario a questo PAUR avrà, dopo le conclusioni della Conferenza dei Servizi, solo la possibilità di un ricorso al TAR?

Non proprio prima della pubblicazione del PAUR c’è ancora una azione amministrativa che può essere svolta da parte del Comune territorialmente competente  (Vezzano Ligure) e, come vedremo della stessa Provincia, sia pure a determinate condizioni fissate dalla legge ma anche da un Parere del Consiglio di Stato da leggere in modo integrato con varia giurisprudenza amministrativa sempre del Consiglio di Stato.

Si tratta del potere di opposizione al Consiglio dei Ministri disciplinato dall’articolo 14-quinquies della legge 241/1990, potere da esercitare da parte degli enti che hanno espresso motivato dissenso alla conclusione della Conferenza dei Servizi.

Vediamo prima di tutto cosa dice la legge e poi come la giurisprudenza ha interpretato la applicazione di questa norma e a quali condizioni potrà essere usata nel caso del biodigestore proposto a Vezzano Ligure.

 

ART. 14-QUINQUIES  LEGGE 241/1990: RIMEDI PER LE AMMINISTRAZIONI DISSENZIENTI

Recita l’articolo in questione:

1.Avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza, entro 10 giorni dalla sua comunicazione, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Per le amministrazioni statali l'opposizione è proposta dal Ministro competente.

2. Possono altresì proporre opposizione le amministrazioni delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano, il cui rappresentante, intervenendo in una materia spettante alla rispettiva competenza, abbia manifestato un dissenso motivato in seno alla conferenza.

3. La proposizione dell'opposizione sospende l'efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza.

4. La Presidenza del Consiglio dei ministri indice, per una data non posteriore al quindicesimo giorno successivo alla ricezione dell'opposizione, una riunione con la partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso il dissenso e delle altre amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza. In tale riunione i partecipanti formulano proposte, in attuazione del principio di leale collaborazione, per l'individuazione di una soluzione condivisa, che sostituisca la determinazione motivata di conclusione della conferenza con i medesimi effetti.

5. Qualora alla conferenza di servizi abbiano partecipato amministrazioni delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano, e l'intesa non venga raggiunta nella riunione di cui al comma 4, può essere indetta, entro i successivi quindici giorni, una seconda riunione, che si svolge con le medesime modalità e allo stesso fine.

6. Qualora all'esito delle riunioni di cui ai commi 4 e 5 sia raggiunta un'intesa tra le amministrazioni partecipanti, l'amministrazione procedente adotta una nuova determinazione motivata di conclusione della conferenza. Qualora all'esito delle suddette riunioni, e comunque non oltre quindici giorni dallo svolgimento della riunione, l'intesa non sia raggiunta, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri. La questione è posta, di norma, all'ordine del giorno della prima riunione del Consiglio dei ministri successiva alla scadenza del termine per raggiungere l'intesa. Alla riunione del Consiglio dei ministri possono partecipare i Presidenti delle regioni o delle province autonome interessate. Qualora il Consiglio dei ministri non accolga l'opposizione, la determinazione motivata di conclusione della conferenza acquisisce definitivamente efficacia. Il Consiglio dei ministri può accogliere parzialmente l'opposizione, modificando di conseguenza il contenuto della determinazione di conclusione della conferenza, anche in considerazione degli esiti delle riunioni di cui ai commi 4 e 5.

7. Restano ferme le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti speciali di autonomia e dalle relative norme di attuazione.

 

Quindi le condizioni per esercitare la opposizione al Consiglio dei Ministri sono:

1. entro 10 giorni dalla comunicazione delle conclusioni della Conferenza dei Servizi

2. essere enti preposti a competenze ambientali paesaggistiche o  di tutela della salute pubblica

3. avere espresso in modo inequivoco il motivato dissenso alle conclusioni della conferenza dei servizi

4. nel caso del biodigestore proposto a Vezzano Ligure solo il Comune territorialmente competente, appunto quello di Vezzano Ligure,  potrà esercitare il potere di opposizione sia pure alle condizioni che spiegherò nel proseguo di questo post.

 

La norma sopra riportata assegna la possibilità di proporre opposizione al Consiglio dei Ministri a tutte le Amministrazioni preposte “alla tutela ambientale,  paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini”.

Quindi il Comune di Vezzano Ligure quale ente territorialmente competente in relazione al progetto di biogestore previsto in località Saliceti ha titolo per presentare questa opposizione?

 

Il PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO DEL 2019

La domanda è tutt’altro che oziosa perché non molto tempo fa (30 settembre 2019) c’è stato il Parere del Consiglio di Stato n° 2534 (QUI)che ha affermato che le competenze richieste dalla sopra citata norma della legge 241/1990 (l’articolo 14-quinquies):  “non si rinvengono di regola e in linea generale, nelle competenze comunali fatta salva, comunque, la necessità di una verifica puntuale, da condursi caso per caso, della insussistenza di norme speciali, statali o regionali che, anche in via di delega, attribuiscano siffatte funzioni all’ente comunale. “

Non solo ma detto parere non ritiene rientrante nelle competenze del Comune, utili per attivare la opposizione di cui al predetto articolo 14-quinquies, neppure nel parere sanitario del Sindaco ex comma 6 articolo 29-quater del DLgs 152/2006 all’interno della procedura di rilascio della Autorizzazione Integrata Ambientale.

Conclude il Consiglio di Stato in questo Parere che il potere sulla cui base si fonda la possibilità di esercitare opposizione al Consiglio dei Ministri deve avere i seguenti caratteri

1. Carattere inibitorio

2. Potere non surrogabile

3. Connotazione tecnico specialistiche

Secondo il Parere del Consiglio di Stato il Parere del Sindaco tende: “… a configurare questa ipotesi come eccezionale e comunque limitata al potere di richiedere “determinate cautele”, senza il potere di “preventiva inibitoria”, limitata dunque a un parere sul quomodo, mediante l’indicazione di specifiche modalità o misure ritenute necessarie per la tutela della salute dei residenti, con esclusione del dissenso sull’an, ossia del potere di opporre veti assoluti sulla fattibilità in sé del singolo impianto.” Aggiunge sempre detto Parere: “il Sindaco non ha più il potere di inibire successivamente la prosecuzione dell’attività, ma può solo, a fronte di circostanze intervenute successivamente al rilascio dell'autorizzazione, chiedere all'autorità competente di riesaminare l'autorizzazione.”

 

 

PERCHÉ LA TESI DEL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO NON È DEL TUTTO CONDIVISIBILE

Mi permetto di non condividere fino in fondo quanto espresso dal Parere del Consiglio di Stato sopra riportato , sostenuto anche da autorevole dottrina (vedi QUI)

Intanto lo stesso Parere non fornisce una interpretazione definitiva alla tesi della non competenza dei Comuni ad opporsi alle conclusioni della Conferenza dei Servizi in quanto afferma: “… fatta salva, comunque, la necessità di una verifica puntuale, da condursi caso per caso, della insussistenza di norme speciali, statali o regionali che, anche in via di delega, attribuiscano siffatte funzioni all’ente comunale.”

Ora sicuramente un potere di questo tipo il Comune lo ha nel caso del comma 6 articolo 29-quater del DLgs 152/2006 che recita: “6. Nell'ambito della Conferenza dei servizi di cui al comma 5, vengono acquisite le prescrizioni del sindaco di cui agli articoli 216 e 217 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265,…”.

Infatti detto Parere risponde ai caratteri individuati dal suddetto Parere del Consiglio di Stato per legittimare l’esercizio della opposizione al Consiglio dei Ministri contro le conclusioni della Conferenza dei Servizi;

1. è un potere o meglio una funzione relativa alla salute pubblica quindi tra quelle indicate dall’articolo 14-quinquies della legge 241/1990;

2. è un potere da esercitare obbligatoriamente infatti la legge (comma 6 articolo 29-quater del DLgs 152/2006) afferma che viene acquisito dentro la Conferenza dei Servizi, non che può essere acquisito. Facoltativo è invece l’esercizio del potere relativamente alla richiesta di revisione dell’AIA in quanto fondato su una istruttoria che deve concludersi con una motivazione puntuale per fondare tale richiesta, avvio di istruttoria che rientra nella mera discrezionalità amministrativa del Sindaco;

3. soprattutto se adeguatamente motivato e se le prescrizioni richieste nel parere non venissero accettate dalla conclusione della conferenza dei servizi, può bloccare la autorizzazione finale e quindi ha potere inibitorio (vedi QUI)

4. non è surrogabile ex lege perché rientra nella sola titolarità del Sindaco come massima autorità sanitaria nel territorio comunale ai sensi del Testo Unico Leggi Sanitarie del 1934.

5.si tratta di una competenza con caratteristiche sicuramente tecniche e specialistiche per cui se la titolarità è del Sindaco sicuramente il contenuto richiederà il coinvolgimento dell’ASL o di altri enti come l’ISS o Istituti e/o competenze di tipo epidemiologico.

 

IL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO CONFONDE IL PARERE DEL SINDACO SOPRA RIPORTATO CON I POTERI IN MATERIA DI INDUSTRIE INSALUBRI

Il Parere del Consiglio di Stato più volte richiamato in questo post afferma: “Appare dunque evidente che, sotto il primo profilo (comma 6), la partecipazione del Sindaco alla conferenza di servizi non può assumere carattere ostativo della (eventuale) conclusione favorevole (che deve fondarsi evidentemente sui pareri e sugli altri atti di assenso tecnici delle amministrazioni preposte in modo specifico e ordinario alla tutela ambientale e sanitaria), ma deve limitarsi a richiedere le prescrizioni di cui agli artt. 216 e 217 del testo unico delle leggi sanitarie;”.

In realtà siamo oltre le mere prescrizioni o regolamentazioni della normativa sulle industrie insalubri

Il Consiglio di Stato nella sentenza n° 2248 pubblicata il il 6 aprile 2020 (QUI) esaminata riconferma il ruolo che il Sindaco ha nell’ambito della procedura di rilascio dell’AIA in relazione al parametro salute pubblica. Si tratta del Parere Sanitario che, conferma il Consiglio di Stato, è funzione specifica del Sindaco distinta dalle competenze urbanistiche e territoriali della Amministrazione Comunale.  

In particolare afferma il Consiglio di Stato: “Il Sindaco non si è espresso sulla compatibilità dell’impianto con la destinazione urbanistica, produttiva dell’impianto e disciplinata dal Piano del consorzio industriale, ma ha espresso il proprio dissenso per gli effetti dell’impianto sull’ambiente circostante, sia sulla base di rilievi generali, quali l’inquinamento dell’area della valle del Sacco e l’incidente che aveva riguardante l’impianto in essere della società Marangoni nel marzo del 2009, sia per le problematiche relative alle emissioni dell’impianto. Il Sindaco era competente ad esprimersi su tali valutazioni, sulla base delle disposizioni del Testo Unico delle leggi sanitarie, artt. 216 e 217 R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, che attribuiscono al Sindaco, ausiliato dalla struttura sanitaria competente, il cui parere tecnico ha funzione consultiva ed endoprocedimentale, un ampio potere di valutazione della tollerabilità o meno delle lavorazioni provenienti dalle industrie, classificate "insalubri" per contemperare le esigenze di pubblico interesse con quelle pur rispettabili dell'attività produttiva, anche prescindendo da situazioni di emergenza “  La sentenza riprende queste sentenze più datate: Consiglio di Stato Sez. V, 27 dicembre 2013, n. 6264 QUI,  Consiglio di Stato Sez. III, 24 settembre 2013, n. 4687 QUI; Sez. IV, 15 dicembre 2011, n. 6612 QUI .

Non solo ma la sentenza del Consiglio di Stato conferma come il Parere Sanitario del Sindaco all’interno del procedimento di rilascio dell’AIA sia distinto dalla stessa normativa sulle industrie insalubri e sia quindi comunque esercitabile a prescindere dalle stesse; afferma la sentenza qui esaminata: “ Anche a prescindere, quindi, dalla individuazione della classe di insalubrità dell’impianto, in ogni caso, in base a tale disciplina, il Sindaco poteva valutare tutte le circostanze relative alla vicinanza dell’impianto all’abitato, indipendentemente dalla destinazione urbanistica dell’area.”

Aggiungo che la normativa sulle industrie insalubri prevede che l’intervento del Sindaco avvenga solo dopo la classificazione di industria insalubre che richiede esplicito parere dell’ASL territorialmente competente e l’intervento del Sindaco è solo quello della ordinanza per limitare eventuali superamenti della normale tollerabilità da parte delle emissioni dell’industria insalubre (articolo 217), la regolamentazione della localizzazione delle industrie insalubri invece è competenza del Comune con appositi regolamenti (articolo 216). Quindi l’intervento del Sindaco è eventuale dipende solo dal  verificarsi di un disagio sanitario prodotto dall’impianto.

Nella disciplina dell’AIA il Sindaco invece deve esprimere il proprio parere all’interno della Conferenza dei Servizi a prescindere dai disagi esistenti sia nel caso di revisione/aggiornamento di AIA esistente che di AIA nuova.

Inoltre sempre la sentenza conferma come la funzione relativa al Parere Sanitario sia propria del Sindaco e l’ASL sia di mero supporto tecnico, eventuale. Afferma la sentenza:  “Del resto anche l’ASL …nella nota … indirizzata al Sindaco …  si era espressa nel senso di raccomandare al Comune di riconsiderare l’opportunità di consentire nuove emissioni in area diffusamente urbanizzata”.

Ora noi sappiamo che nel caso del biodigestore proposto a Vezzano Ligure:

1. il Sindaco ha potere di esercitare il Parere Sanitario perchè all'interno del PAUR è assorbita (ma non rimossa) l'Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA);

2. sussiste un rischio per la salute pubblica dal progetto presentato legato ad eventuali rilasci dei materiali utilizzati nel biodigestore verso i punti, molto vicini, di emungimento dalle falde idriche per l'acqua potabile di due terzi della Provincia spezzina;

3. lo stesso Ministro dell'Ambiente, sia pure con due lettere tra loro un po contraddittorie, ha riconosciuto l'esistenza del rischio di cui al punto 2 in quanto ha riconosciuto nella prima lettera: "“vicinanza del sito alle falde acquifere che alimentano l’approvvigionamento idrico per tutto il comprensorio spezzino con circa 150.000 utenti, rischi che sarebbero avvalorati anche da un autorevole studio geologico presentato in sede d’inchiesta pubblica di VIA e pervenuto al Ministero.”.

 

NON È VERO CHE L’ULTIMA VERSIONE DELLA DISCIPLINA DEL PARERE SANITARIO DEL SINDACO ABBIA INDEBOLITO QUESTA FUNZIONE

Afferma sempre il Parere del Consiglio di Stato: “il potere del Sindaco di cui agli artt. 216 e 217 del r.d. n. 1254 del 1934 sembra essere stato ridisegnato o meglio fortemente ridimensionato dalla stessa normativa in tema di AIA, essendo passato da un potere misto di preventiva inibitoria e determinate cautele da impartire (art. 216, sesto comma, TULS, cit.) . . . a sole prescrizioni (ossia quelle che prima erano considerate le "determinate cautele"), nonché da un potere di successiva inibitoria ex art. 217, primo comma, TULS, a un potere di richiesta di riesame del provvedimento AIA già rilasciato.”

In realtà non è così intanto per il motivo già spiegato in precedenza in questo post che mentre il Parere ex comma 6 articolo 29-quater del DLgs 152/2006 è obbligatori, la richiesta di revisione ex comma 7 è facoltativa.  Ma soprattutto la abrogazione della vecchia normativa sulla disciplina dell’AIA (dlgs 59/2005) ha rafforzato semmai la efficacia del Parere del Sindaco, sia sufficiente mettere a confronto la norma specifica abrogata con quella nuova del comma 6 articolo 29-quater.

Art. 29-quater dlgs 152/2006

Art. 5, comma 11, d.lgs. n. 59/2005

“6. Nell'ambito della Conferenza dei servizi di cui al comma 5, vengono acquisite le prescrizioni del sindaco di cui agli articoli 216 e 217 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265,…”

“L’autorità competente, ai fini del rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, acquisisce, entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione dell’annuncio di cui al comma 7, trascorsi i quali l’autorità competente rilascia l’autorizzazione anche in assenza di tali espressioni, ovvero nell’ambito della conferenza di servizi di cui al comma 10, le prescrizioni del sindaco di cui agli articoli 216 e 217 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, nonché il parere dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici per gli impianti di competenza statale o delle Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente negli altri casi per quanto riguarda il monitoraggio ed il controllo degli impianti e delle emissioni nell’ambiente”.

Come si vede la disposizione abrogata, del d.lgs. n. 59 del 2005, prevedeva che delle prescrizioni sindacali si potesse prescindere in caso di mancata espressione del Comune entro sessanta giorni dall’avvio del procedimento. Per cui è sulla base di una tale previsione normativa, ormai superata, che si era affermato il principio per cui l’assenza delle prescrizioni del sindaco di cui agli art. 216 e 217 r.d. 27 luglio 1934 n. 1265 in sede di conferenza non comportava l’illegittimità dell’AIA.

 

 

INFINE IL TERMINE PER ESERCITARE IL POTERE DI OPPOSIZIONE AL CONSIGLIO DEI MINISTRI SULLA CONCLUSIONE DELLA CONFERENZA DEI SERVIZI

Come si legge dal comma 1 articolo 14-quinquies della legge 241/1990 ci sono 10 giorni di tempo dal momento in cui l’ente titolato riceve la comunicazione delle conclusioni della conferenza dei servizi, per poter esercitare il potere di opposizione inviandolo al Consiglio dei Ministri.

Il termine così come riportato dalla norma non ha carattere espressamente decadenziale, quindi sembra corretto interpretare che anche trascorsi i 10 giorni si possa esercitare detta opposizione sia pure non oltre la conclusione formale del procedimento che avviene con la pubblicazione della autorizzazione finale, nel caso del biodigestore proposto a Vezzano Ligure il c.d. PAUR che contiene sia la VIA che la Autorizzazione Integrata Ambientale.  

 

 

ESISTE UN INTERESSANTE SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO SULL’ESERCIZIO DEL POTERE DI OPPOSIZIONE DA PARTE DEI COMUNI ALLE CONCLUSIONI DELLA CONFERENZA DEI SERVIZI

Si tratta della Sentenza n° 983 pubblicata l’11 febbraio 2019 (QUI)  La sentenza conferma il diniego di rilascio di un AIA per un impianto di gestione di rifiuti pericolosi e non pericolosi per la mancata valutazione nella istruttoria del parametro salute. In questo caso il Comune, con il supporto tecnico di ASL, avevano esercitato la funzione di Parere Sanitario sopra citata ex comma 6 articolo 29-quater DLgs 152/2006.

Due sono gli aspetti interessanti in questa sentenza alla luce del ragionamento fino a qui svolto:

1. era stata sollevata opposizione (secondo il già citato articolo 14-quinquies legge 241/1990) al Consiglio dei Ministri contro le conclusioni della Conferenza dei Servizi, fondando questa opposizione proprio sul parere negativo del Sindaco e dell’ASL in materia di salute pubblica.

2. la procedura della opposizione inviata al Consiglio dei Ministri era stata avviata dalla Provincia alla luce della opposizione del Comune territorialmente competente al progetto oggetto della Conferenza.  Questo nonostante la Provincia avesse espresso in Conferenza dei Servizi parere favorevole al progetto invece contestato dal Comune.

N.B.  

Il punto 2 dimostra che a prescindere da cosa potrà fare il Comune di Vezzano Ligure la Provincia quale ente con chiarissime e non contestabili competenze ambientali può avviare la procedura di opposizione semplicemente limitandosi a recepire le contestazioni del Comune di Vezzano Ligure.

Lo farà? Ai posteri l’ardua sentenza!