Corte di Giustizia su come descrivere le alternative nei procedimenti di VIA

La Corte di Giustizia con sentenza del 7 novembre 2018 (causa C461-17, per il testo vedi QUI) è intervenuta in relazione alla interpretazione della norma della Direttiva sulla VIA relativa alla necessità che il committente dell’opera sottoposta a detta procedura di valutazione fornisca una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dallo stesso, con indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell’impatto ambientale.

 

LA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

Secondo la Corte di Giustizia la suddetta norma deve essere interpretata nel senso che il committente deve fornire informazioni relative all’impatto ambientale tanto della soluzione prescelta quanto di ciascuna delle principali alternative da lui prese in esame, nonché le ragioni della sua scelta, sotto il profilo, perlomeno, del loro impatto sull’ambiente, anche in caso di rigetto, in una fase iniziale, di tale alternativa.

La Corte di Giustizia precisa ulteriormente considerato che non esiste una nozione precisa di principali alternative nella Direttiva sulla VIA, si deve considerare, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 94 e 95 delle sue conclusioni, che l’elemento determinante per individuare quali di tali alternative debbano essere considerate «principali», è dato dall’influenza di tali alternative sull’impatto, o la mancanza di impatto, del progetto sull’ambiente.

Inoltre  non è necessario che anche le alternative vengano sottoposte ad una VIA equivalente a quella del progetto prescelto, però il committente deve indicare le ragioni della sua scelta, almeno per quanto riguarda il rispettivo impatto sull’ambiente. Infatti, l’obbligo del committente di descrivere in modo sommario le principali alternative ha segnatamente lo scopo di motivare la sua scelta. Ed è grazie a questo obbligo, precisa la Corte di Giustizia che l’autorità competente può procedere ad una valutazione approfondita dell’impatto ambientale che individui, descriva e valuti in modo opportuno gli effetti sull’ambiente del progetto selezionato.

Conclude la Corte di Giustizia affermando che la descrizione sommaria deve essere fornita per tutte le principali alternative prese in esame dal committente, a prescindere dal fatto che esse siano state inizialmente previste da lui stesso o dall’autorità competente o che siano state proposte da talune parti interessate.

LE ALTERNATIVE NELLA VIA

Si tratta di una sentenza che fissa quindi principi significativi  che possono superare i limiti che si riscontrano spesso nelle istruttorie che portano alle decisioni di VIA da parte delle diverse Autorità Competenti .

Infatti nelle procedure di VIA le alternative da valutare possono rispondere a queste macro categorie:

– alternative strategiche: consistono nella individuazione di misure per prevenire la domanda e/o in misure diverse per realizzare lo stesso obiettivo;

– alternative di localizzazione: sono definibili in base alla conoscenza dell’ambiente, alla individuazione di potenzialità d’uso dei suoli e ai limiti rappresentati da aree critiche e sensibili;

– alternative di processo o strutturali: consistono nell’esame di differenti tecnologie e processi e di materie prime da utilizzare, e sono definibili essenzialmente nella fase di progettazione di massima o esecutiva;

– alternative di compensazione o di mitigazione degli effetti negativi: consistono nella ricerca di contropartite nonché in accorgimenti vari per limitare gli impatti negativi non eliminabili, e sono definibili in fase di progetto di massima o esecutivo;

– alternativa zero: consiste nel non realizzare il progetto, definibile nella fase di studio di fattibilità.

Quasi sempre, con l’avvallo spesso delle Autorità Competenti (un esempio è il caso dell’impianto LaminaM di Borgo Val di Taro –PR),gli Studi di Impatto Ambientale prendono in considerazione solo le alternative strategiche (come realizzare comunque il progetto del committente magari con misure di mitigazione) e l’alternativa zero (non fare nulla, spesso descritto in modo da giustificare il progetto presentato.

La visione ampia di concetto di alternativa che emerge dalla sentenza della Corte di Giustizia giustifica la necessità di prendere in considerazione anche le altre alternative:

1. imponendole in sede di integrazione dello Studio di Impatto Ambientale

2. recependole dai percorsi partecipativi che spesso accompagnano i procedimenti di VIA (Inchieste Pubbliche, Contraddittori, Osservazioni)

GLI INDIRIZZI INNOVATIVI DELLA GIURISPRUDENZA NAZIONALE IN MATERIA DI ALTERNATIVE NELLE PROCEDURE DI VIA

La giurisprudenza nazionale ha affermato una visione della istruttoria di VIA non limitata al rispetto di mere misure tecniche di mitigazione dell’inquinamento ma invece indirizzata verso una valutazione delle alternative socio economiche al progetto presentato.

Alcuni esempi…

Secondo i ricorrenti nella causa in questione hanno sostenuto che: “la Giunta regionale non potrebbe analizzare i fattori costi-benefici, la produttività, l’idoneità tecnica dell’impianto. Ritenendo che, semmai, tali aspetti avrebbero potuto essere esaminati (solo) dalla Conferenza di servizi decisoria.”

Il TAR Sardegna (per il testo integrale della sentenza vedi QUI) al contrario ha sostenuto che: “In realtà l’ambito di competenza spettante alla Giunta regionale è complessiva, con facoltà (e dovere) di svolgimento di un giudizio di compatibilità ambientale, sia in riferimento a fattori squisitamente di impatto sul territorio, sia in riferimento al rapporto fra sacrificio ambientale e conseguimento del risultato energetico. In ricorso si sostiene che la Giunta regionale avrebbe potuto dare parere contrario (solo) rispetto all’analisi economica dell’intervento svolta dalla Conferenza di servizi decisoria; ma non avrebbe potuto elaborare “in proprio” analisi che rileverebbero al di fuori della problematica ambientale.”

Sul punto arriva a sostegno della sentenza del TAR Sardegna anche la giurisprudenza  del Consiglio di Stato:

1. “La valutazione di impatto ambientale ha il fine di sensibilizzare l'autorità decidente, attraverso l'apporto di elementi tecnico-scientifici idonei ad evidenziare le ricadute sull'ambiente derivanti dalla realizzazione di una determinata opera, a salvaguardia dell'habitat: essa non si limita ad una generica verifica di natura tecnica circa l'astratta compatibilità ambientale, ma implica una complessiva ed approfondita analisi di tutti gli elementi incidenti sull'ambiente del progetto unitariamente considerato, per valutare in concreto il sacrificio imposto all'ambiente rispetto all'utilità socio-economica perseguita”. (Consiglio di Stato sez. V 6 luglio 2016 n. 3000)

2. “La valutazione d'impatto ambientale non comporta una generica verifica di natura tecnica circa l'astratta compatibilità ambientale dell'opera, ma implica la complessiva e approfondita analisi comparativa di tutti gli elementi incidenti sull'ambiente del progetto unitariamente considerato, al fine di valutare in concreto, alla luce delle alternative possibili e dei riflessi della stessa c.d. "opzione-zero", il sacrificio imposto all'ambiente rispetto all'utilità socio-economica perseguita” (Consiglio di Stato sez. IV 24 marzo 2016 n. 1225; Consiglio di Stato sez. V 2 ottobre 2014 n. 4928).

3. La VIA implica dunque “una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all'utilità socio-economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa c.d. opzione-zero; in particolare, la natura schiettamente discrezionale della decisione finale e della preliminare verifica di assoggettabilità, sul versante tecnico ed anche amministrativo, rende fisiologico che si pervenga ad una soluzione negativa ove l'intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell'interesse diverso sotteso all'iniziativa; da qui la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste” ( Consiglio di Stato sez. V 02 ottobre 2014 n. 4928, Consiglio di Stato  sez. IV 09 gennaio 2014 n. 36).

Aggiunge il TAR Sardegna nella sentenza qui esaminata che in relazione al progetto sottoposto a VIA:  “non sarebbe stata dimostrata la sostenibilità socioeconomica dell’intervento, attraverso un’ analisi costi/benefici esposta in maniera organica e completa. Con l’espletamento di una analisi economico-finanziaria estesa alla valutazione della realizzazione, della gestione nonché della dismissione dell’impianto… la richiesta di integrazioni della Autorità Competente al procedimento di VIA SAVI, in merito a questo punto, richiedeva esplicitamente l’elaborazione di una adeguata analisi benefici/costi, sia di carattere prettamente economico, sia per quanto riguarda il profilo inerente costi e benefici ambientali e sociali dell’intervento, con riferimento alle diverse opzioni esaminate.  La società ricorrente avrebbe trattato, nelle controdeduzioni, solo l’esame delle “esternalità positive” derivanti dall’intervento sulla componente atmosfera. Ma nessuna valutazione sarebbe stata effettuata in merito alle altre componenti. Così come i presunti benefici socio-economici dell’intervento (ricadute sociali ed economiche sul territorio) sarebbero risultati di natura ed entità indefinita.”

La compatibilità del sito deve essere valutata non solo in sede locale ma anche in relazione ad impianti e progetti alternativi realizzati in altri siti

In questo caso secondo il TAR Sardegna, trattandosi di impianto energetico (ma il discorso poteva valere anche per altri impianti industriali) occorreva verificare la compatibilità del sito non solo con riferimento alla efficienza ambientale e produttiva del progetto presentato ma anche con progetti simili realizzati in altre zone di Italia ed estere.