Normativa sulle industrie insalubri: i compiti di Sindaci e ASL

Seguendo da anni numerose vertenze ambientali in giro per l’Italia mi è spesso capitato di incontrare problematiche legate alle c.d. industrie insalubri di prima classe e di registrare come Sindaci e ASL non applichino correttamente la normativa che disciplina queste attività  e come su  questa normativa ci sia un confusione che spesso e volentieri è voluta.

Vediamo quindi di chiarire quali sono le industrie insalubri, come vengono classificate, cosa devono fare i gestori di tali industrie, gli amministratori pubblici e gli enti di controllo tecnico secondo normativa e giurisprudenza…

LA NORMATIVA E LE MODALITÀ DI CLASSIFICAZIONE DELLE INDUSTRIE COME INSALUBRI

La classificazione di una industria insalubre di prima classe è soltanto un atto di ratifica ex lege in rapporto all’elenco del Decreto Ministeriale 5 settembre 1994 (per l'elenco vedi QUI). In altri termini se l’impresa in questione svolge una attività o detiene/tratta materiali e sostanze rientranti nell’allegato I a detto Decreto è automaticamente classificata insalubre. Quindi le autorità competenti (Asl sotto il profilo della istruttoria tecnica e il Sindaco titolare della funziona di massima Autorità Sanitaria sul Territorio) devono limitarsi a prendere atto di tale attività e applicare le seguenti chiarissime norme del testo unico sanitario (RD 27 luglio 1934 n° 165):

Art. 216

“Le manifatture o fabbriche che producono vapori, gas o altre esalazioni insalubri o che possono riuscire in altro modo pericolose alla salute de gli abitanti sono indicate in un elenco diviso in due classi.

La prima classe comprende quelle che debbono essere isolate nelle campagne e tenute lontane dalle abitazioni; la seconda, quelle che esigono speciali cautele per la incolumità del vicinato.

Questo elenco, compilato dal Consiglio superiore di sanità, è approvato dal Ministro per l'interno, sentito il Ministro per le corporazioni (ora vedi Ministro Sanità e più recentemente della Salute n.d.r.), e serve di norma per l’esecuzione delle presenti disposizioni.

Le stesse norme stabilite per la formazione dell’elenco sono seguite per iscrivervi ogni altra fabbrica o manifattura che posteriormente sia riconosciuta insalubre.

Una industria o manifattura la quale sia inserita nella prima classe, può essere permessa nell’abitato, quante volte l’industriale che l’esercita provi che, per l’introduzione di nuovi metodi o speciali cautele, il suo esercizio non reca nocumento alla salute del vicinato.

Chiunque intende attivare una fabbrica o manifattura, compresa nel sopra indicato elenco, deve quindici giorni prima darne avviso per iscritto al podestà, il quale, quando lo ritenga necessario nell’interesse della salute pubblica, può vietarne la attivazione o subordinarla a determinate cautele.”

Art. 217

“Quando vapori, gas o altre esalazioni, scoli di acque, rifiuti solidi o liquidi provenienti da manifatture o fabbriche, possono riuscire di pericolo o di danno per la salute pubblica, il podestà prescrive le norme da applicare per prevenire o impedire il danno o il pericolo e si assicura della loro esecuzione ed efficienza.

Nel caso di inadempimento il podestà (ora il Sindaco n.d.r.) può provvedere di ufficio nei modi e termini stabiliti nel testo unico della legge comunale e provinciale.”

COSA SUCCEDE QUANTO UNA ATTIVITÀ E/O IMPRESA È CLASSIFICATA INSALUBRE

Quando invece occorre applicare quanto previsto dal comma 5 articolo 216 sopra riportato (verificare che l’azienda non rechi nocumento al pubblico) occorre che tale verifica sia fatta in concreto  per dimostrare la pericolosità effettiva o meno dell’azienda.

Non solo ma l’ industria che abbia adottato certi accorgimenti tecnici – o speciali cautele – che l’abbiano resa meno inquinante, o meno pericolosa, o meno nociva per l’ambiente esterno ed il vicinato, non perde affatto le «caratteristiche» di industria insalubre.

Quindi occorrerebbe predisporre regolamenti e protocolli che monitorizzino in continuo questi impianti secondo l'evoluzione: 
- del contesto del sito in cui operano, 
- la normativa ambientale che ne disciplina le emissioni e i rischi 
- le tecnologie che li caratterizzano, 
- le modifiche nella gestione del ciclo di attività. 

Afferma la Circolare del 19 marzo 1982, n. 19, prot. n. 403/8.2/459, Ministero della Sanità - Direzione Generale dei Servizi di Igiene Pubblica Div. III, pag. 2 u.c: “…la classificazione delle lavorazioni insalubri non può e non deve rimanere fine a se stessa esaurendosi in un mero automatismo burocratico” ma occorre: “… un esame specifico e puntuale (il quale) non può essere realisticamente effettuato - in dettaglio - che dall’autorità locale”. Il Ministero prosegue affermando: “E’ evidente che qualora da tale esame risulti che le cause d’insalubrità potenziale, che hanno determinato l’inclusione dell’attività nella Prima classe  dell’elenco, sono state eliminate o quantomeno ridotte in termini accettabili  si applica il caso previsto dal 5° comma dell’art. 216 T.U.LL.SS.”.

Tutto ciò risulta ancora più necessario quando la attività produce disagi di tipo ambientale e sanitario ai residenti degli edifici limitrofi. 

I POTERI/DOVERI DEL SINDACO PER LE INDUSTRIE INSALUBRI

La giurisprudenza del Consiglio di Stato chiarisce quale ruolo del Sindaco in materia di industrie insalubri e come esercitarlo, si veda:

1.Consiglio di Stato Sez. III, n. 4687, del 24 settembre 2013: “Spetta al sindaco, all’uopo ausiliato dall’unità sanitaria locale, la valutazione della tollerabilità o meno delle lavorazioni provenienti dalle industrie classificate “insalubri”, e l’esercizio di tale potestà può avvenire in qualsiasi tempo e, quindi, anche in epoca successiva all'attivazione dell’impianto industriale e può estrinsecarsi con l’adozione in via cautelare di interventi finalizzati ad impedire la continuazione o l’evolversi di attività che presentano i caratteri di possibile pericolosità, per effetto di esalazioni, scoli e rifiuti e ciò per contemperare le esigenze di pubblico interesse con quelle dell'attività produttiva “

2. Consiglio di Stato, Sez, V, n. 6264, del 27 dicembre 2013: “Spetta al Sindaco, all'uopo ausiliato dalla struttura sanitaria competente, il cui parere tecnico ha funzione consultiva ed endoprocedimentale, la valutazione della tollerabilità, o meno, delle lavorazioni provenienti dalle industrie cosiddette "insalubri", l'esercizio della cui potestà potendo avvenire in ogni tempo e potendo esplicarsi mediante l'adozione, in via cautelare, di interventi finalizzati ad impedire la continuazione o l'evolversi di attività aventi carattere di pericolosità”.

Come si vede la giurisprudenza è chiara il Sindaco è titolare delle funzioni di controllo sulle industrie insalubri e non può scaricare le responsabilità sulle eventuali omissioni dell'ASL. Questo significa che sta al Sindaco formalizzare richiesta all'ASL di svolgere i controlli e se questa ultima non li svolge o non li può svolgere utilizzare altri soggetti sia pubblici (Istituto Superiore Sanità, Università) che privati (professionisti in epidemiologia ambientale). 

IL COMPORTAMENTO OMISSIVO DEL SINDACO NELL’APPLICARE LA NORMATIVA SULLE INDUSTRIE INSALUBRI NEL SENSO SOPRA ESPOSTO PUÒ ESSERE GIUSTIFICATO DAL RILASCIO DELLE AUTORIZZAZIONI AMBIENTALI DI SETTORE. 

Non solo per quelle con istruttoria più complessa (AIA) ma anche per quelle relative ad impianti minori ma che rientrano comunque nelle industrie classificabili insalubri (Autorizzazione Unica Ambientale: AUA). Infatti il DPR 133/3/2013 n. 59 (Regolamento recante la disciplina dell'autorizzazione unica ambientale) all’articolo 3 elenca le autorizzazioni settoriali assorbite dall’AUA:

a) autorizzazione agli scarichi di cui al capo II del titolo IV della sezione II della Parte terza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;

b) comunicazione preventiva di cui all'articolo 112 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per l'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, delle acque di vegetazione dei frantoi oleari e delle acque reflue provenienti dalle aziende ivi previste;

c) autorizzazione alle emissioni in atmosfera per gli stabilimenti di cui all'articolo 269 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;

d) autorizzazione generale di cui all'articolo 272 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;

e) comunicazione o nulla osta di cui all'articolo 8, commi 4 o comma 6, della legge 26 ottobre 1995, n. 447;

f) autorizzazione all'utilizzo dei fanghi derivanti dal processo di depurazione in agricoltura di cui all'articolo 9 del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99;

g) comunicazioni in materia di rifiuti di cui agli articoli 215 e 216 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Risulta chiaramente dal suddetto elenco come  la lettera della legge non faccia  alcun riferimento ai poteri del Sindaco come Autorità Sanitaria ai sensi dell’articolo più volte citato sopra.  Quindi restano pienamente i poteri del Sindaco in materia di industrie insalubri.

Quanto sopra vale anche per altre procedure autorizzatorie minori come la Procedura Abilitativa Semplificata  per gli impianti alimentati da energia rinnovabile o assimilata. L’articolo 6 del DLgs 28/2011 al comma 2, già citato, prevede che nella dichiarazione del proponente la PAS si debba dimostrare il rispetto oltre che delle norme urbanistiche dell’area interessata dal progetto (come esaminato per la Omissione 1)  anche le “norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie”.
Stesso discorso per l’autorizzazione unica degli impianti da fonti rinnovabili di cui all’articolo 1 del DLgs 387 del 2003.

INDUSTRIE INSALUBRI E POTERI DEL SINDACO : UN NUOVO RUOLO DELL’IGIENE AMBIENTALE DELLE ASL

Per le questioni ambientali che si protraggono nel tempo occorre cambiare rotta

Predisporre  rapporti sul potenziale impatto sanitario delle emissioni dall’impianto in oggetto, vale a dire almeno un confronto tra:

1. Descrizione delle caratteristiche dell’impianto, dell’area e della  popolazione potenzialmente esposta. Vale a dire: Spazi, locali, impiantistica in base alla tipologia attività, scarichi e approvvigionamento idrico, gestione acque meteoriche, emissioni in atmosfera, impianti aerazione, ventilazione meccanica, condizionamento,valutazione area circostante all’impianto;

2. Valutazione del possibile impatto dell’impianto sulla salute della popolazione. Si tratta delle procedure di c.d. “health impact assessment” con le quali, sulla base delle conoscenze scientifiche disponibili e considerando le relazioni esposizione-risposta già scientificamente conosciute, si valuta quale potrà essere l’impatto sanitario atteso dell’impianto sulla salute della popolazione;

3. Valutazione degli effetti sanitari dell’impianto ormai operativo sulla base dei primi due punti.

Solo sviluppando i sopra elencati tre punti si possono comprendere: l’origine delle emissioni odorigene prevalenti, il rischio reale per la salute dei residenti, l’efficacia delle misure predisposte fino ad ora dal gestore dell’impianto

INDUSTRIE INSALUBRI E PIANIFICAZIONE URBANISTICA DEL TERRITORIO COMUNALE

La normativa sulle industrie Insalubri (ex Testo Unico Leggi Sanitarie del 1934) che deve uscire dal ghetto  per essere invece inserita nella pianificazione comunale come peraltro confermato da una recente sentenza del Consiglio di Stato (vedi QUI) secondo la quale se è vero che normativa nazionale sulle industrie insalubri (articolo 216 del T.U. n.1265/1934) non prevede un divieto assoluto di collocazione di queste negli abitati,  non è precluso né illogico fissare con norme regolamentari parametri più rigorosi di quelli rinvenibili nell’art.216 del T.U. n.1265/1934 al fine di conseguire una più intensa tutela della salute pubblica (Consiglio di Stato sez. V sentenza n.338/1996).

A conforto di quanto sopra c’è la giurisprudenza amministrativa in materia. Si veda recentemente

Consiglio di Stato (con sentenza 27/5/2014 n. 2751) ha avuto modo di affermare autorevolmente:  

1. l’opportunità di una diversa ubicazione se l’impianto è sotto i 500 metri dagli abitati

2. la possibilità di ricollocare l’impianto se non corrisponde ad un adeguato livello occupazionale comparabile con i rischi ambientali sanitari e i danni economici alle abitazioni e ai residenti

3. la possibilità di utilizzare le norme tecniche attuative di un piano urbanistico comunale per stabilire  distanze di sicurezza adeguate (la sentenza fa riferimento a distanze sopra i 100 metri) per le industrie insalubri di 1^ classe  rispetto ai confini di zone residenziali o da preesistenti edifici destinati a residenza

UN REGOLAMENTO COMUNALE SULLA GESTIONE DELLE INDUSTRIE INSALUBRI: CONTENUTI IN SINTESI

1. I Comuni determinano i criteri di localizzazione e le  condizioni per l’attivazione delle industrie classificate insalubri, nonché la  disciplina del relativo procedimento.

2. Chiunque intenda attivare una fabbrica o un’industria compresa  nell’elenco delle industrie insalubri deve presentare, anche su supporto  informatico, istanza almeno quarantacinque giorni prima di dare inizio  alla messa in esercizio degli impianti .
3. L’istanza deve essere presentata all’Amministrazione Comunale e, in  particolare, laddove costituito , allo sportello unico (SUAP), corredata da documentazione idonea a  descrivere il ciclo produttivo e dall’elenco delle sostanze utilizzate nel  ciclo lavorativo stesso.
4. L’amministrazione comunale si pronuncia sull’istanza entro 30 giorni  dalla presentazione della stessa, decorsi i quali l’istante può dare avvio all’attività, fatti salvi i poteri di controllo previsti dalla normativa vigente.
5. Ai fini dell’assunzione delle decisioni, l’Amministrazione comunale si avvale dell’ASL, dell’ARPA e degli organismi tecnici a livello territoriale  di cui intenda avvalersi. ASL deve produrre appositi Report di valutazione dell'impianto sanitario potenziale sulla base del contenuto della istanza di cui al punto 3
6. Nei casi in cui non si ravvisi la presenza di tutte le condizioni necessarie a garantire la tutela della salute pubblica, l’amministrazione comunale può vietare l’attivazione dell’industria o, subordinarla all’adozione di particolari cautele e misure atte ad assicurare le  condizioni richieste. In quest’ultimo caso, il titolare dell’impianto dovrà  fornire, nei termini assegnatigli, opportuna prova dell’adozione delle misure richieste.
7. al regolamento può essere accompagnato un protocollo operativo (da concordare con ASL o in mancanza altri soggetti con competenze di epidemiologia ambientale) per il monitoraggio dell'impatto sanitario delle industrie insalubri una volta installate sul territorio comunale

COME FINANZIARE LA ATTIVITÀ DI CONTROLLO-PIANIFICAZIONE DELLE INDUSTRIE INSALUBRI: L’ONERE ECOLOGICO

La normativa sul c.d. onere ecologico nelle pratiche di rilascio dei permessi di costruire. Tale onere è previsto dall'articolo 19 (L) del testo unico edilizia in relazione ad attività industriali artigianali. Recita questo articolo 19:

“Contributo di costruzione per opere o impianti non destinati alla residenza

1. Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b) dell’articolo 16 [NOTA 1], nonché in relazione ai tipi di attività produttiva.”

Secondo il Consiglio di Stato (Sentenza 2717 del 2014) questo contributo va interpretato come un onere sull'impatto complessivo che l'attività autorizzata ha su un territorio. Afferma la sentenza:

1. il Comune può imporre, ai titolari della attività autorizzata, nuovi oneri di tutela ambientale anche se sia già intervenuta apposita convenzione tra gli stessi e la Amministrazione Comunale. Non solo ma questi oneri possono riguardare ulteriori elementi oltre al trattamento delle emissioni dovute alla attività industriale e artigianale.

2. L’onere ecologico può essere imposto anche successivamente al rilascio del permesso di costruire

3. L’onere ecologico può essere imposto successivamente alla firma di convenzioni o al rilascio del permesso di costruire anche nel caso in cui l’Amministrazione Comunale non lo avesse applicato in precedenza per errore

4. l’onere ecologico è applicabile anche se la eventuale convenzione tra il privato concessionato e la Amministrazione non lo prevedeva

5. l’onere ecologico non è finalizzato ad imporre la copertura di spesa di opere che sono comunque dovute in quanto realizzazioni di urbanizzazioni primarie“

6. l’onere ecologico riguarda solo le attività industriali a prescindere dalle dimensioni (rileva solo l’impatto potenziale e reale su ambiente e salute) e l’assolvimento dello stesso non comprende quelle opere che sono comunque dovute per leggi specifiche

7. l’onere ecologico quindi va commisurato agli effetti inquinanti complessivi che l’attività industriale produce 

Ovviamente la applicazione dell’onere ecologico sopra descritto dovrà essere, soprattutto nel suo ammontare, adeguatamente motivato. 

Tutto ciò apre una scommessa importante non solo per le Regioni (che devono fissare ex lege i criteri per quantificare l’onere) ma anche per i Comuni che dovranno meglio definire i parametri di qualità e gli obiettivi di prevenzione nella tutela di ambiente e salute della loro circoscrizione territoriale, attraverso:

a. i loro strumenti di pianificazione del territorio,

b. la loro attività di programmazione dei controlli  sulle attività esistenti e le modifiche delle stesse

c. la loro attività di conoscenza della qualità dell’ambiente e dei rischi presenti nella loro circoscrizione territoriale di competenza.

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[NOTA 1] a) all'ampiezza ed all'andamento demografico dei comuni;
b) alle caratteristiche geografiche dei comuni;