La partecipazione del pubblico nella VAS del Piano Urbanistico Comunale

Nei post precedenti ho affrontato:

1. come deve organizzarsi il Comune quale neo autorità competente al rilascio del Parere Motivato che conclude il procedimento di VAS (vedi QUI);  

2. quale peso giuridico amministrativo hanno le osservazioni del pubblico nel procedimento di VAS (vedi QUI);  

3. come il pubblico deve presentare le osservazioni nei procedimenti di VAS per renderle il più efficaci possibili sotto il profilo giuridico amministrativo (vedi QUI). 

Visto che in sede di avvio della nuova giunta comunale spezzina i nuovi amministratori hanno dichiarato che nella fase di approvazione definitiva del  Piano Urbanistico Comunale (PUC) daranno ampio spazio alla partecipazione del pubblico credo sia necessario chiarire quale significato giuridico amministrativo abbia tale partecipazione nelle procedure di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) dei PUC. È il tema che affronto in questa quarto post…

COSA VUOL DIRE PARTECIPAZIONE IN UNA PROCEDURA DI VALUTAZIONE AMBIENTALE DI UN PIANO URBANISTICO COMUNALE

Premessa

Al nuovo PUC andrà automaticamente applicata la VAS (su cosa si nasconda dietro questa sigla vedi QUI). 

Ma cosa vuol dire partecipazione in una procedura di adozione - approvazione di un piano urbanistico accompagnata dalla VAS?  Vuol dire fare le assemblee di quartiere e poi registrare quello che emerge dalle assemblee oppure sentire le categorie socio economiche e qualche associazione ambientalista in improbabili tavoli di concertazione?

Riporto di seguito alcuni principi sul concetto di partecipazione del pubblico nelle procedura di valutazione ambientale dei piani urbanistici. Principi frutto della normativa comunitaria e nazionale e della giurisprudenza comunitaria e nazionale in questa materia si di VAS che di informazione, trasparenza e partecipazione del pubblico ai processi decisionali a rilevanza ambientale.

I documenti che il Comune deve pubblicare in materia di atti di pianificazione urbanistica e di ambiente 

La normativa sulla trasparenza (di cui ho  trattato QUI e più diffusamente QUI) prevede che (vedi  allegato I della delibera Commissiona Nazionale Trasparenza –CIVIT, vedi  QUI e QUI ) il Comune senza che siano necessarie particolari richieste da parte di cittadini singoli o associati, pubblichi gli  schemi di provvedimento prima che siano portati all'approvazione, quindi anche la documentazione relativa alla valutazione ambientale dei piani oggetti di tali schemi. Non a caso la citata delibera CIVIT all’allegato I prevede che i Comuni pubblichino le informazioni su

1. Stato dell'ambiente :

2. Fattori inquinanti:

3. Misure incidenti sull'ambiente e relative analisi di impatto predisposte dal Comune o da altri enti ma che possano incidere sul territorio comunale:

4. Misure a protezione dell'ambiente e  relative analisi di impatto:

5. Relazioni sull'attuazione della legislazione, cioè gli atti amministrativi che il Comune deve predisporre per adempiere alla legislazione comunitaria, nazionale e regionale in materia ambientale

6. Stato della salute e della sicurezza umana: compresa la contaminazione della catena alimentare, le  condizioni della vita umana, il paesaggio, i siti e gli edifici d'interesse culturale, per quanto influenzabili  dallo stato degli elementi dell'ambiente.

La interpretazione della Corte di Giustizia sulle modalità di partecipazione del pubblico nelle procedura di VAS 

La Corte di Giustizia con sentenza del  20 ottobre 2011 (causa C 474-10 per il testo integrale vedi QUI) ha chiarito il significato del paragrafo 2 articolo 6 della Direttiva europea sulla VAS che recita: “2. Le autorità ambientali e il pubblico  devono disporre tempestivamente di un'effettiva opportunità di esprimere in termini congrui il proprio parere sulla proposta di piano o di programma e sul rapporto ambientale che la accompagna, prima dell'adozione del piano o del programma o dell'avvio della relativa procedura legislativa.”

Secondo la Corte di Giustizia la suddetta norma della Direttiva europea sulla VAS deve essere interpretata nel senso che: “ ……..ai fini della consultazione di tali autorità e di tale pubblico su un progetto di piano o di programma determinato, il termine effettivamente stabilito sia sufficiente e consenta di dare loro un’effettiva opportunità di esprimere, tempestivamente, il loro parere su tale proposta di piano o di programma nonché sul rapporto ambientale che lo accompagna.”

La Corte chiarisce poi in quali passaggi procedurali e con quale tempistica questa opportunità di parere debba essere fornita:

1. prima della adozione del piano

2. con un termine congruo, cioè adeguato alla complessità dei contenuti del piano; ciò  significa che, ad esempio se si tratta di un nuovo piano regolatore (PUC nella dizione ligure)   i termini dovranno essere non rigidamente fissati dalla legge ma potranno essere definiti puntualmente di volta in volta dalla autorità competente alla VAS (il Comune nel caso del PUC di Spezia ma con ufficio distinto da quello del PUC ) in accordo con l’autorità procedente cioè quella che elabora/approva il piano, in questo caso il Comune di Spezia.

3. il parere del pubblico deve essere tempestivo nel senso che deve essere in grado di incidere sulla elaborazione del piano prima che questa sia definito e portato alla adozione/approvazione.

Quanto espresso sopra conferma che, almeno per progetti urbanistici rilevanti come quello di di un nuovo PUC e/o di un suo aggiornamento,  il  parere del pubblico dovrà essere oggetto di un vero e proprio contraddittorio tra le suddette Autorità che elaborano,  valutano e approvano detto progetto urbanistico e il pubblico stesso che partecipa al processo di VAS con proprie osservazioni, memorie, documenti.  Afferma infatti la Corte nella sentenza qui esaminata: “ Peraltro, la possibilità di stabilire caso per caso il termine entro il quale tali pareri possono essere espressi può, in taluni casi, consentire una maggiore considerazione della complessità di un piano o di un programma previsto e tradursi, eventualmente, nella concessione di termini più lunghi di quelli che potrebbero essere stabiliti per via legislativa o regolamentare.”

Siamo quindi ben al di sopra delle semplici osservazioni previste dalle norme urbanistiche tradizionali, si intravede cioè per la procedura di VAS la possibilità/necessità giuridico amministrativa di accompagnare tale procedura con vere e proprie inchieste pubbliche secondo i modelli del Débat Public francese.  Caratteristiche di fondo di quest’ultimo è che il Débat parte nella fase di definizione degli indirizzi del piano/progetto e riguarda la costruzione del quadro informativo che sta prima della definizione del piano/progetto, fare o non fare quell’opera, ed il processo di Débat è gestito da una figura terza (quindi nel caso in esame sicuramente non i Comuni interessati ma neppure la Regione in quanto autorità competente alla VAS).

Soprattutto il dato interessante è che secondo la Corte di Giustizia le autorità competenti alla VAS e alla elaborazione/approvazione del Piano  possono stabilire termini e modalità di partecipazione del pubblico diverse e più aperte di quelle della legge nazionale e regionale.

Tutto ciò è peraltro previsto dall’articolo 11 della Legge della Regione Liguria che ha disciplinato la procedura di VAS.  Su questo articolo tornerò nel prossimo post quando descriverò come deve organizzata la Inchiesta Pubblica nella procedura di VA del PUC.

Perché è importante la partecipazione del pubblico nella VAS 

La partecipazione del pubblico  nella procedura di VAS,  fin dalla avvio del processo come indicato dalla Corte di Giustizia, rileva non solo sotto il profilo dei principi  della democrazia partecipativa o del rispetto formale di passaggi burocratici, ma soprattutto per il rispetto della ratio del processo di VAS.

Come prevede la lettera a) comma 1 articolo 5 del DLgs 152/2006: la VAS consiste nel processo  che prevede: “lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l'elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l'espressione di un parere motivato, l'informazione sulla decisione ed il monitoraggio;”. Quindi la consultazione del pubblico è parte integrante del processo di valutazione ambientale del piano.

Ed il pubblico, inteso in questo caso come comunità locale trattandosi di valutazione di strumenti che disciplinano un area vasta, deve potere esprimere propri scenari alternativi a quelli contenuti dai proponenti del piano. Se così non fosse noi non faremmo una VAS ma una semplice verifica di compatibilità ambientale, valutando  e mitigando i singoli impatti  del progetto accettato a priori. In questo modo non si prende in considerazione e quindi non si valuta ciò che è tipico di un progetto urbanistico: le destinazioni funzionali dell’area interessata.

È quanto afferma lo stesso Consiglio di Stato (sentenza n.4926 del 2012): “Nel rimarcare che la VAS di cui alla DIR 2001/42/Ce, è volta garantire che gli effetti sull'ambiente di determinati piani e programmi siano considerati durante l'elaborazione e prima dell'adozione degli stessi, così da anticipare nella fase di pianificazione e programmazione quella valutazione di compatibilità ambientale che, se effettuata (come avviene per la VIA) sulle singole realizzazioni progettuali, non consentirebbe di compiere un'effettiva valutazione comparativa, mancando in concreto la possibilità di disporre di soluzioni alternativeper la localizzazione degli insediamenti e, in generale, per stabilire, nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, gli usi del territorio”. 

La possibilità di discutere gli usi del territorio potrà essere rispettata solo a condizione che, come ha spiegato la sentenza della Corte di Giustizia sopra illustrata, il coinvolgimento del pubblico e i relativi scenari alternativi da esso proposti pesino fin dall’avvio del processo di elaborazione, valutazione, approvazione del piano urbanistico.