Autorità Portuale: ente di garanzia o rappresentante sindacale dei terminalisti?

Nell’intervista pubblicata oggi sul Secolo XIX, la Presidente della Autorità di sistema portuale Spezia-Carrara quando parla del porto commerciale afferma quanto segue: “Nel 2016 circa il 2% in meno di container rispetto all’anno precedente, un dato non preoccupante. In termini di numeri assoluti siamo intorno a un milione e 300 mila teus che potranno sensibilmente aumentare nei prossimi anni una volta ultimati i lavori in programma: l'ampliamento a est e del molo Garibaldi,il congiungimento del terminal Fornelli col Ravano e i prolungamento verso mare del Fornelli. A regime, intorno al 2020, si dovrebbe arrivare a circa due milioni e 500 mila contenitori all’anno”.

Sembra di leggere la dichiarazione della rappresentante sindacale dei terminalisti portuali, nessun accenno alle problematiche del territorio in generale, all’impatto del porto con i quartieri limitrofi, nessun accenno alla questione dei dragaggi e della inchiesta della magistratura in corso che ha dimostrato il fallimento di una procedura di gestione di questa attività che ha prodotto danni enormi non solo al nostro golfo ma anche alla sua economia, nessun ragionamento su una visione della portualità commerciale non legata solo al traffico container, nessun accenno alla crisi finanziaria mondiale dei traffici container. Per non parlare della superficialità con cui fa riferimento al progetto di stazione crocieristica che dovrà essere oggetto di apposite procedure di valutazione per scenari, in particolare  a mio avviso di procedure di VAS ma su questo tornerò in seguito. 

D’altronde la scarsa attenzione della Presidente verso il territorio che si sviluppa a pochi metri dall’area del porto commerciale lo ha già dimostrato recentemente in relazione alla questione della fascia di rispetto in rapporto al rispetto delle prescrizioni di VIA per l’attuazione del PRP vigente (vedi QUI). 

Ma a questo punto dirà il solito cultore dello “sviluppismo senza se e senza ma”,  ma cosa vuoi dire Grondacci che le Autorità Portuali non dovrebbero promuovere il traffico commerciale dei porti?. Non è questo il punto dico che compito della Autorità Portuale deve essere quello di creare le condizioni di uno sviluppo equilibrato della portualità con il resto del territorio che circonda il porto anche in relazione con il sistema della portualità nazionale. Compito di promuovere i traffici container deve essere dei concessionari portuale e quindi del mercato.  L’Autorità Portuale deve regolarlo questo mercato.

Non sono io che affermo questa visione della Autorità Portuale ma la stessa legge quadro in materia anche dopo la recente riforma (per il testo coordinato della legge 84/1994 vedi QUI) come pure la giurisprudenza amministrativa.

Ma vediamo quali sono i compiti che la legge assegna alla Autorità di Sistema Portuale

QUALI SONO I COMPITI DELLA AUTORITÀ PORTUALE

Il comma 4 articolo 6 legge 84/1984 collega l’elenco dei compiti dell’Autorità di Sistema Portuale con le finalità generali della legge stessa a conferma quindi  del ruolo di terzietà che la legge assegna a questo ente. Vediamoli questi compiti:

a) indirizzo, programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo, delle operazioni e dei servizi portuali, delle attività autorizzatorie e concessorie e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti e nelle circoscrizioni territoriali.

poteri di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi alle attività e alle condizioni di igiene sul lavoro;

b) manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell'ambito portuale, ivi compresa quella per il mantenimento dei fondali;

c) affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1, individuati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti;

d) coordinamento delle attività amministrative esercitate dagli enti e dagli organismi pubblici nell’ambito dei porti e nelle aree demaniali marittime comprese nella circoscrizione territoriale;

e) amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del demanio marittimo ricompresi nella propria circoscrizione;

f) promuove forme di raccordo con i sistemi logistici retro portuali e interportuali.

Come si vede dal suddetto elenco anche quando si usa, lettera a),  il termine promozione lo si lega subito al termine controllo a conferma che  questa promozione deve essere svolta proprio come funzione di garanzia delle attività portuali e non come mera promozione commerciale delle operazioni portuali.

COSA DICE LA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA SUL RUOLO DELLA AUTORITÀ PORTUALE

Una sentenza che conferma il ruolo di autorità indipendente della Autorità Portuale

Il TAR PUGLIA  in una sentenza n.1138 del 4/7/2012  (vedi qui) aveva confermato la natura di ente pubblico non economico della Autorità Portuale (ora Autorità di sistema portuali).  Sentenza nei suoi principi di fondo ancora valida dopo la riforma delle quadro sui porti avvenuta con il DLgs 169/2016.  Il TAR Puglia in quella sentenza ha  ripreso gli indirizzi che emergono dalla normativa e prevalente giurisprudenza in materia sostanzialmente validi ancora dopo la recente riforma:  

1. “L’AdSP è ente pubblico non economico di rilevanza nazionale a ordinamento speciale” articolo 6, comma 5 articolo 6 legge n.84 del 1994

2. Le competenze della Autorità Portuale elencate dal comma 4 dell’articolo 6 legge n.84 del 1994. “Tali attività, implicanti, come si è visto, anche l’esercizio di poteri autoritativi, riguardando prevalentemente attività di supervisione e di controllo sul corretto funzionamento del porto e delle sue strutture operative, assumono una specifica connotazione di carattere pubblicistico e coerentemente, quindi, al successivo comma 2 del medesimo articolo 6 della legge n. 84 del 1994, si specifica che l’Autorità portuale ha personalità giuridica di diritto pubblico”: Parere del Consiglio di Stato n. 1641 del 9/7/2002.

Aggiunge nella citata sentenza il TAR Puglia che la separazione fra la promozione del mercato e la partecipazione allo stesso in regime di parità con altri operatori è affermata a chiare lettere dall’art. 6, comma 11, che recita : “Le autorità portuali non possono esercitare, né direttamente né tramite la partecipazione di società, operazioni portuali ed attività ad esse strettamente connesse. Essa può, inoltre, assumere partecipazioni, a carattere societario di minoranza, in iniziative finalizzate alla promozione di collegamenti logistici e intermodali, funzionali allo sviluppo del sistema portuale,.”

Non solo ma precisa sempre il TAR Puglia che la partecipazione diretta al mercato si esprime solo nell’ipotesi di cui all’art. 23, quinto comma ,della legge n.84 del 1994,secondo il quale : “Le autorità portuali istituite nei porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i servizi di interesse generale di cui all'articolo 6, comma 1, lettera c) , possono continuare a svolgere in tutto o in parte tali servizi, escluse le operazioni portuali,…”

Conclude il TAR Puglia : “Si può, pertanto, concludere nel senso che l’Autorità portuale, per la assoluta prevalenza dei compiti pubblicistici affidatile dalla legge e per le modalità con le quali li persegue, è un ente pubblico non economico…… Che i poteri attribuiti al Presidente dell’Autorità portuale riguardino interessi della collettività nella fase della individuazione degli stessi e delle vie per raggiungerli, cioè poteri pubblici nella loro più elevata declinazione nell’ambito dell’amministrazione non sembra che possa essere posto in dubbio.”

Il Consiglio di Stato interpreta la legge quadro sui porti configurando una Autorità Portuale quale ente di gestione delle aree demaniali di competenza tenendo conto di tutti gli interessi economici, ambientali: insistenti sul territorio interessato

È indiscutibile che la normativa e la giurisprudenza sopra citate individuino nella AP un ente che nell'indirizzare (pianificare e programmare) lo sviluppo del porto debba svolgere un ruolo super partes in grado di equilibrare tutti “gli interessi della collettività”, tra i quali rientrano sicuramente anche quelli dei cittadini residenti nei quartieri prospicienti al porto.

In particolare il ruolo fondamentale in campo ambientale in ambito portuale è infatti onere precipuo dell’AP, stante il dettato normativo sia della L. 84/1994, sia di quella ambientale ed in materia di sicurezza del lavoro, che direttamente o indirettamente identificano l’Autorità Portuale con poteri/doveri simili a quelli dei Comuni. In quest’ottica, le Autorità Portuali si devono muovere, organizzando e controllando le attività di prevenzione e tutela ambientale su tutte le aree portuali. Non a caso il Parere del Consiglio di Stato n. 1641 del 9/7/2002 nell’analizzare i compiti della Autorità Portuale ex articolo 6 legge quadro 84/1994 afferma: “Tali attività, implicanti, come si è visto, anche l’esercizio di poteri autoritativi, riguardando prevalentemente attività di supervisione e di controllo sul corretto funzionamento del porto e delle sue strutture operative, assumono una specifica connotazione di carattere pubblicistico”.

Non solo ma lo stesso Consiglio di Stato, nel suo parere n. 2361 del 25/7/2008  (vedi qui),  ha chiarito che questa visione di una Autorità Portuale quale ente  di indirizzo e controllo per uno sviluppo armonico (in termini urbanistici, economici, ambientali, di sicurezza in generale di lavoratori e cittadini residenti ) si sposa con l’evoluzione della visione dei porti commerciali nella legge quadro del 1994. Afferma il parere citato: “Il porto è dunque visto, nell’ottica del legislatore del 1994 e nella concreta esperienza di applicazione di quella legislazione,  non più come un semplice punto di approdo, ma un centro di vasti e complessi interessi industriali e commerciali che travalicano l’ambito portuale per coinvolgere il vasto entroterra regionale con interventi logistici, trasportistici, infrastrutturali  non solo controllati ma anche direttamente gestiti, con strumenti di diritto pubblico e privato, dell’autorità portuale.”

CONCLUSIONI

Sarebbe ora che oltre che scrivere certi principi, funzioni e compiti questi venissero anche rispettati da chi ricopre cariche pubbliche non solo nella gestione amministrativa quotidiana dell’ente ma anche nel modo di comunicare nei confronti della collettività intera non solo quella che vive di economia portuale.

Ma forse è chiedere troppo in Italia e soprattutto a Spezia.